Programmabegroting: de gemeenteraad als kadersteller en controleur?

Inleiding
Bij de besturing van de gemeente heeft de gemeenteraad sinds de invoering van het zgn. duale stelsel in 2002, naast de volksvertegenwoordigende rol, een tweetal hoofdtaken, namelijk de kaderstellende en de controlerende taak. De kaderstellende taak houdt in dat de gemeenteraad op hoofdlijnen de kaders voor het toekomstige beleid van de gemeente vaststelt. Binnen deze kaders kan het college van burgemeester en wethouders (B&W) vervolgens, samen met de ambtelijke organisatie, de plannen verder uitwerken en uitvoeren. De controlerende taak houdt in dat de gemeenteraad B&W controleert op de wijze van uitwerking en uitvoering van de taken. Bij het vervullen van deze kaderstellende en controlerende taak is een belangrijke rol weggelegd voor de jaarlijkse planning- en controlstukken, zoals de programmabegroting, de programmarekening en de voorjaarsof kadernota.

In het navolgende wordt, mede op basis van onderzoeken van lokale rekenkamers, ingegaan op de vraag of de programmabegrotingen nu een goede basis bieden voor de kaderstellende en controlerende taak van de raad. Daarbij komt ook de vraag aan de orde in hoeverre de raad inhoud geeft aan en stuurt op basis van de programmabegroting. Daarbij wordt geconstateerd dat er een groot verschil is tussen de hoge ambities van het Rijk met de programmabegroting en de soms ‘magere’ werkelijkheid.

Sturing via de programmabegroting
De introductie van het duale stelsel is gevolgd door het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), waarin de rijksoverheid de regelgeving voor onder meer de begroting en verantwoording van provincies en gemeenten heeft vastgelegd. In het kader van het BBV moeten gemeenten sinds 2004 werken met een grotendeels naar eigen inzicht in te vullen programmabegroting. Het Rijk heeft in het BBV echter aangegeven dat de programmabegroting in elk geval per programma een antwoord moet geven op de drie w-vragen: ‘Wat willen we?’, ‘Wat gaan we ervoor doen?’ en: ‘Wat gaat het kosten?’ (Staatsblad, 2003 – nr. 27, p. 24). Idealiter bepaalt de gemeenteraad dus met de programmabegroting voor een begrotingsjaar op hoofdlijnen het gemeentelijk beleid en de ermee te realiseren prestaties binnen elk van de programma’s (dat wil zeggen, de te bereiken maatschappelijke effecten), alsmede de ervoor beschikbare financiële middelen. Via de programmarekening, die qua opzet en inhoud moet aansluiten bij de programmabegroting, legt B&W verantwoording af over het in een bepaald jaar gevoerde financiële beleid en de gerealiseerde beleidsmatige prestaties.

De planning- en controldocumenten zijn belangrijk voor de sturing van een gemeente, omdat de gemeenteraad hiermee de kaders voor het beleid vastlegt en bovendien de middelen beschikbaar stelt voor de uitvoering van het beleid. Daarnaast ziet de raad via deze documenten toe op de realisatie van het beleid en de besteding van de middelen. Het vastleggen van kaders betekent dat de raad, als het goed is, discussieert over en bepaalt welke programma’s worden gedefinieerd (dat wil zeggen, wat de hoofddoelen zijn van het gemeentelijk beleid), wat de doelstellingen per programma zijn en de ermee in een begrotingsjaar te bereiken maatschappelijke effecten, en hoe kan worden beoordeeld (‘gemeten’) of bepaalde effecten bereikt zijn. Via de programmabegroting stelt de gemeenteraad ook de financiële middelen voor de verschillende beleidsdoelen en -activiteiten vast. Bij deze toekenning van middelen gaat het om het budgetrecht van de raad (zie ook Mol, 1997, pp. 94-95).

De rijksoverheid heeft geprobeerd om via het duale stelsel en het BBV een prominente rol te geven aan de gemeenteraden in het proces van vaststelling van politieke prioriteiten en de controle op de uitvoering ervan. Het duale stelsel en de programmabegroting zouden eraan moeten bijdragen dat de gemeenteraad een zichtbare en geprofileerde positie inneemt in de richting van burgers, onder meer door via de programmabegroting op hoofdlijnen duidelijke politieke keuzes te maken. Inmiddels is er echter de nodige kritiek op het duale stelsel en vooral op de programmabegroting (Schaap en Ringeling, 2007; Bordewijk en Klaassen, 2011, pp. 113-164). Hierbij gaat het zowel om de inhoud en kwaliteit van de programmabegroting, als om de rol van de raad bij de vaststelling ervan en het gebruik van de erin opgenomen informatie.

De praktijk van de programmabegroting

Inhoud en kwaliteit
Er zijn soms vrij positief getoonzette oordelen over de werking van het duale stelsel en de programmabegroting (zie bijvoorbeeld: De Vet, 2012; Schilder et al./BMC, 2010). Zo concludeert BMC in een in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geschreven rapport over de programmabegroting en andere planning- en controlinstrumenten, dat kan worden geconcludeerd dat ‘alle gemeenten ... nu goed uit de voeten kunnen met het bestaande instrumentarium’ (Schilder et al./BMC, 2010, p. 6). Daaraan wordt toegevoegd dat er bij betrokkenen geen behoefte zou zijn aan ingrijpende veranderingen in het instrumentarium. Overigens constateert BMC in het rapport eveneens dat slechts in beperkte mate sprake is van versterking van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. De raad kan moeilijk sturen op hoofdlijnen en op de effecten van beleid. Verder vinden veel raadsleden de transparantie van de financiële informatie beperkt (Schilder et al./BMC, 2010, pp. 55-58). Daarnaast is het gebruik van de begroting en rekening vooral een kwestie van de financiële specialisten in de raadsfracties.

Kritische geluiden over de programmabegroting voeren ook sterk de boventoon in veel van de onderzoeken die diverse gemeentelijke lokale rekenkamers de afgelopen jaren hebben uitgevoerd naar de programmabegroting. Dat is misschien te verwachten bij een rekenkamerrapport, maar het is toch goed eens te kijken naar de aard van de kritiek. Via de website van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) zijn voor dit artikel meer dan twintig onderzoeksrapporten van gemeentelijke rekenkamers en rekenkamercommissies uit de periode 2007-2011 verkregen.¹ Al zijn er ook hier soms (gematigd) optimistische geluiden, het beeld over de programmabegroting dat in totaliteit naar voren komt uit deze onderzoeksrapporten, kan bepaald niet als positief worden gekwalificeerd. De financiële paragrafen worden in veel gevallen wel van een behoorlijke kwaliteit gevonden. Dat geldt veel minder voor de uitwerking van bijvoorbeeld doelen en effecten in de programmabegroting en de mogelijkheden voor de raad om op basis van de programmabegroting (en de bijbehorende programmarekening) te sturen, dat wil zeggen kaders te stellen en te controleren. Hierbij valt ook op dat de kritische geluiden in rapporten uit latere jaren weinig anders zijn dan die in rapporten uit 2007, toen de programmabegroting nog relatief nieuw was (zie ook Bordewijk en Klaassen, 2011).

Het kritische beeld dat naar voren kwam uit veel van de rapporten, kan worden geïllustreerd aan de hand van voorbeelden. Zo wordt in een rapport voor de gemeente Bergen (NH) geconstateerd dat bij de onderzochte programma’s uit de programmabegroting 2008, de hoofddoelstelling en de doelen onvoldoende in samenhang zijn uitgewerkt, dat geen duidelijke subdoelen binnen de programma’s zijn geformuleerd (laat staan dat dit ‘SMART ’ – Specific, Measurable, Attainable, Relevant, Time-bound – gebeurde), dat er geen indicatoren zijn geformuleerd en dat de activiteiten om de doelen te bereiken niet concreet, meetbaar en stuurbaar zijn uitgewerkt. Verder was de financiële informatie op programmaniveau onvoldoende om als gemeenteraad de kaderstellende en controlerende rol te kunnen uitoefenen. Voor de gemeente Brummen signaleert een rekenkamerrapport in 2008 dat de te bereiken maatschappelijke effecten niet duidelijk zijn geformuleerd, dat de relatie tussen kosten en doelen moeilijk te leggen is en dat er in diverse gevallen wel indicatoren zijn benoemd, maar dat er vervolgens in de programmabegroting veel lege kolommen zijn. Volgens het rapport krijgt de raad weinig informatie over de realisatie van de visie en doelen.

Niet alleen voor kleinere gemeenten, zoals de twee bovenstaand genoemde, komen kritische oordelen over de programmabegroting naar voren. Dat geldt ook voor allerlei grotere gemeenten. De gemeentelijke rekenkamercommissie voor Almelo constateert bijvoorbeeld in een rapport uit 2009 onder meer dat de opzet en inhoud van de programmabegroting de raad onvoldoende mogelijkheid biedt om goed invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende taak. Programma’s zijn niet zelfstandig te lezen, versnipperd en teveel in algemene termen omschreven, waardoor ze de kwaliteit missen om richting te geven aan het beleid. De rekenkamercommissie voor de gemeente Oss constateert in 2011 dat als er in de programmabegroting al sprake is van een formulering van te bereiken maatschappelijke effecten en doelen, deze veelal te abstract is en geen meetbare indicatoren bevat. Ook activiteiten worden niet helder geformuleerd. Het is voor de raad misschien mogelijk om inzicht te krijgen in de vraag of de gemeente ‘goede activiteiten’ onderneemt, maar niet of er een verband is tussen de activiteiten en beoogde doelen. Voor de gemeente Den Haag, tot slot, werd in 2007 vastgesteld dat – ondanks positieve punten die ook hier werden geconstateerd – de kwaliteit van de operationele doelen in de programma’s matig was. Vaak is de ambitie van B&W niet duidelijk en krijgt de raad onvoldoende inzicht in de vraag welke doelen zijn gehaald. De samenhang van de programma’s is onduidelijk, terwijl de mate van sturing die de programmabegroting geeft aan de activiteiten van het ambtelijk apparaat in diverse gevallen (zeer) beperkt is.

De bestudeerde rapporten laten meer voorbeelden zien van soortgelijke conclusies. Dergelijke meer technisch-inhoudelijke manco’s zijn niet altijd te verhelpen, laat staan dat dit eenvoudig zou zijn. Vooral het precieze gemeentelijke aandeel in samen met anderen gerealiseerde prestaties en de maatschappelijke effecten van beleid in een bepaald begrotingsjaar, zijn in allerlei gevallen waarschijnlijk nauwelijks concreet te meten. Dat brengt Bordewijk en Klaassen (2011, pp. 165-188) tot de wens afscheid te nemen van de programmabegroting en een totaal ander alternatief te suggereren.
Echter, aan de meer technisch-inhoudelijke manco’s van de programmabegroting valt wellicht zonder al te grote moeite (en hoge kosten) iets te verbeteren. Zo kunnen de leden van de gemeenteraad, hopelijk meer dan nu het geval is, de beschikking krijgen over ‘redelijke’ en op ‘nuchtere wijze’ gepresenteerde informatie over doelen, activiteiten en prestaties. Belangrijk daarbij is realiteitszin over wat de programmabegroting kan bieden.
Er kan bijvoorbeeld worden afgestapt van het strenge en uniforme sjabloon (met de drie w-vragen) zoals dat nu vaak wordt gehanteerd voor programmabegrotingen, ook in de bovengenoemde rekenkamerrapporten. Dat kan nader vorm krijgen door meer differentiatie toe te staan in de inhoud van de programmabegroting en de erin te presenteren informatie over doelen en prestatieniveaus (zie voor een voorbeeld op provinciaal niveau: Ter Bogt, Van Helden, Van der Kolk, 2012). Deze differentiatie kan plaatsvinden op basis van de rol die de gemeente speelt (bijvoorbeeld die van ondersteuner, regisseur of uitvoerder), of de mate waarin beleid al vorm heeft gekregen (bijvoorbeeld beleid in stadium van ontwikkeling of in het stadium van uitvoering). Het is bijvoorbeeld niet altijd mogelijk om de specifieke bijdrage van de gemeentelijke activiteiten aan een bepaald effect vast te stellen. Ook is het niet altijd mogelijk om informatie in de programmabegroting op te nemen over de in het begrotingsjaar met het gemeentelijk beleid te realiseren maatschappelijke effecten. In feite wordt met zo’n aanpak ook gedeeltelijk aangesloten bij ideeën van Ouchi en Mol (1997, pp. 57-93), om de wijze van prestatieformulering in budgetten te differentiëren op basis van de mate van identificeerbaarheid van outputs (producten) en de vraag of de verrichte activiteiten homogeen zijn.
Op dergelijke manieren kan worden geprobeerd de raad op realistische wijze zo goed mogelijke informatie te bieden, wat van belang is om werkelijk meer een sturende rol te kunnen spelen. Het huidige sjabloon van de programmabegroting wordt daarbij niet geheel gevolgd.

Rol van raadsleden en hun gebruik van de programmabegroting
Echter, het is van belang om te constateren dat diverse rekenkamers in hun rapporten niet alleen meer technisch-inhoudelijke manco’s in de programmabegrotingen signaleren. Het gebruik dat de gemeenteraad maakt van de wel in de programmabegroting aanwezige informatie is namelijk volgens diverse rekenkamers beperkt, ook als de informatie van redelijke of goede kwaliteit is. Soms hebben rekenkamers ook de indruk dat de (wens tot) betrokkenheid van raadsleden bij de programmabegroting gering is.

Zo wordt in een rapport van de rekenkamercommissie van de gemeente Hulst in 2010 gesteld dat de kwaliteit van de programmabegroting zodanig is dat de raad deze, veel meer dan het geval was, zou kunnen betrekken bij de sturing en voor debatten over programmadoelstellingen en te bereiken effecten. Daarnaast geeft deze rekenkamer aan dat de raad weinig heeft (bij)gestuurd in de totstandkoming en ontwikkeling van de programmabegroting. In het eerder genoemde rapport voor Brummen wordt gesignaleerd dat de programmabegroting, ondanks diverse gebreken, ook bruikbare informatie bevat, bijvoorbeeld over activiteiten en prestaties. De raad gebruikt dergelijke prestatiegegevens echter niet op zichtbare wijze voor bijsturing. In Bunschoten gaf de rekenkamercommissie in 2007 aan, dat de raad zich als opdrachtgever van de programmabegroting te weinig heeft beziggehouden met de opzet en inhoud ervan. Ook heeft de raad B&W niet aangesproken op het ontbreken van sturingsinformatie in de begroting. In het rapport voor Oss wordt gemeld dat geïnterviewde raadsleden aangaven geen behoefte te hebben aan het gebruik van de programmabegroting als sturingsinstrument. In Den Haag zien de raadsleden volgens de rekenkamercommissie de programmabegroting als een middel om bepaalde speerpunten te behandelen, dat wil zeggen detailaspecten van het beleid, en geven zij aan dat ze een onderwerp als doelmatigheid zien als iets voor de financiële experts in de raad. In een rapport van de rekenkamercommissie Skarsterlân uit 2010 komt naar voren dat de raadsleden daar tot nu toe hoofdzakelijk reageren op wat B&W aandraagt in de kadernota en programmabegroting, in plaats van zelf initiatieven te nemen om het beleid te bepalen.

Deze kritische geluiden over de betrokkenheid van raadsleden bij (de opstelling van) de programmabegroting en het gebruik van informatie erin, komen overeen met wat elders werd gesignaleerd (Schilder at al./BMC, 2010; Ter Bogt, Van Helden en Van der Kolk, 2012). In hoeverre geven raadsleden een actieve invulling aan hun budgetrecht? En als gemeenteraden ook van informatie die kwalitatief gezien behoorlijk aan de maat is slechts een beperkt gebruik maken, komt de vraag op in hoeverre het zinvol is te streven naar technisch-inhoudelijke verbeteringen van de programmabegroting. Hiermee komen bovendien principiëlere vragen aan de orde, zoals:

• Welke rol en opstelling kan redelijkerwijs van leden van een gemeenteraad worden verwacht als het gaat om het gebruik van planning- en controldocumenten en meer in het algemeen hun kaderstellende en controlerende rol?
• In hoeverre zal ‘de samenleving’ het acceptabel achten als raadsleden weinig gebruik maken van planning- en controlinformatie en beperkt invulling geven aan hun kaderstellende en controlerende rol?

Dergelijke vragen liggen uiteraard voor een aanzienlijk deel buiten het werkterrein van de econoom of controller. Toch is het goed er ook hier bij stil te staan. Per slot van rekening kan de gang van zaken rond de programmabegroting en, algemener, de sturing op hoofdlijnen van de gemeente, van invloed zijn op de oordelen van burgers over de gemeenteraad en de gemeente.

Wat kunnen raadsleden en wat wordt er verwacht?
Over hoe het duale stelsel in het lokale bestuur inmiddels werkt, wordt wisselend geoordeeld, maar per saldo wellicht toch licht positief (zie voor verschillende geluiden bijvoorbeeld: Schaap en Ringeling, 2007; Engels, 2008; Dölle, 2008; Boogers et al., 2010). Die licht positieve oordelen zijn mede gebaseerd op zaken als de duidelijker (formele) rolverdeling tussen raad en B&W en de toegenomen ‘mondigheid’ van de raad. Het is niet duidelijk of de vraag of de raad meer stuurt op hoofdlijnen en duidelijker beleidskaders stelt, er ook bij betrokken is. Het duale stelsel is in dit opzicht echter ambitieus. Uit de voorgaand gegeven voorbeelden uit diverse rapporten, komt in elk geval naar voren dat raadsleden vaak niet sterk betrokken zijn bij de totstandkoming van de programmabegroting. Verder hebben de raadsleden niet altijd veel interesse in de programmabegroting (en -rekening) en gebruiken zij de informatie erin niet actief, of vooral detailaspecten ervan. Dit raakt de door het duale stelsel benadrukte uitgangspunten voor de rol van de raad.²

Hoe het in dit opzicht ook precies zit, te constateren valt dat allerlei knelpunten wellicht belemmerend werken ten aanzien van het ideaalbeeld van een ‘rationeel functionerend’ democratisch bestuur. Zo is het duidelijk dat het overzien van en geven van inhoud aan de programmabegroting en onderdelen ervan, voor veel raadsleden een erg lastige taak kan zijn. Dat geldt voor de meer financieel-technische delen, maar ook voor de beleidsinhoudelijke. Het raadslid is – en dat is van oudsher ook de rol van een raadslid – veelal eerder een ‘lekenbestuurder’ dan een professional op een bepaald beleidsterrein. Ondersteuning door bijvoorbeeld de raadsgriffie, de rekenkamer(commissie) en de gemeentelijke accountant doet daar niet aan af. Afgezien van de rol die bijvoorbeeld de opleiding of beroepsmatige achtergrond kan spelen, kan het doorgronden van de programmabegroting voor elk raadslid moeilijk zijn (en dat geldt ook voor eventueel eraan voorafgaande beleids- en kadernota’s). Bovendien geldt dat veel raadsleden het raadslidmaatschap uitoefenen als een parttime activiteit, naast hun ‘gewone’ werk. Dergelijke factoren kunnen een belangrijke rol spelen bij de vrij kleine rol die de raad in de praktijk vaak heeft bij de opstelling van de programmabegroting (en ook bij het beperkte gebruik van de informatie erin). Dit alles overziende, mag de vraag worden gesteld wat er redelijkerwijs verwacht mag worden als het gaat om het integraal kunnen overzien van de belangrijke problemen in een gemeente, het te voeren beleid om die problemen te verkleinen, de specifieke bijdrage die het gemeentelijke beleid op diverse beleidsterreinen in het begrotingsjaar kan leveren aan de oplossing ervan, en de daarvoor in te zetten gemeentelijke middelen.

De rijksoverheid heeft via het duale stelsel en het BBV echter hoge ambities geformuleerd over de rol van raadsleden. Op zich zijn de kaderstellende en controlerende taak en de sturing op hoofdlijnen ook geen nieuwe rollen van de raad (zie ook Engels, 2008, p. 17). Het Rijk heeft echter met het duale stelsel de verwachtingen hieromtrent wel fors aangescherpt, in elk geval voor de ‘buitenwacht’. Als gemeenteraden dan vervolgens onvoldoende voldoen aan die verwachtingen en ambities, komt de vraag op wat daarvan het effect is, bijvoorbeeld op de waardering van burgers voor het werk van de gemeenteraad en de gemeentepolitiek.

Actieve ondersteuning door bijvoorbeeld de raadsgriffier en een open opstelling van B&W en de ambtelijke organisatie over in het begrotingsproces te maken keuzes kunnen waarschijnlijk bijdragen aan een grotere invloed van de raad op de programmabegroting. De raad kan daarbij misschien ook gebruik maken van bijvoorbeeld de uitkomsten van burgerpanels en andere vormen van participatie (al zitten daar nog wel eens haken en ogen aan; zie bijvoorbeeld De Wilde en Van Nistelrooij, 2010). In principe zal de raad echter zelf op actieve wijze een positie moeten innemen in het begrotingsproces en het maken van keuzes. Uitgaande van de ambities van het Rijk, gaat het er dan om dat de raad in de richting van B&W, maar ook in de richting van burgers (en bijvoorbeeld bedrijven en instellingen), laat zien helder beargumenteerde keuzes te maken over de hoofdlijnen van het beleid. Details zijn in de politiek ook van belang en ze verdienen dus in allerlei gevallen aandacht (mede omdat burgers en/of lokale media ze belangrijk vinden), maar in de visie van het Rijk zou de raad zich hier wellicht niet teveel op moeten concentreren.

Vooralsnog lijkt het er niet op dat de gemeenteraden algemeen zo’n prominente en actieve positie innemen bij de sturing van de gemeente en de discussie over de programmabegroting. Als vastgesteld zou worden dat een extra actieve ondersteuning van de raad daar weinig aan verandert, zou het raadzaam kunnen zijn dat het Rijk de ambities rond het duale stelsel en het BBV en de rol van de raad, nadrukkelijk matigt. In dit verband kan erop worden gewezen dat op het niveau van de rijksoverheid de ambities rond het VBTB-proces ook expliciet naar beneden zijn bijgesteld (Tweede Kamer, 2010-2011, nr. 26, pp. 3-4). Het budgetrecht en de positie van de raad als hoogste orgaan in de gemeente hoeven daarmee formeel niet te worden aangetast, maar ze zouden meer in overeenstemming gebracht kunnen worden met de, gezien de diverse rapporten, vaak nogal beperkte en globale wijze waarop er nu invulling aan wordt gegeven.

Het zou daarbij ook belangrijk kunnen zijn dat de raad niet teveel meegaat in de professionalisering van het gemeentelijk beleid en technisch-inhoudelijke discussies met professionals, maar meer de rol van ‘lekenbestuurder’ probeert te blijven vervullen, dat wil zeggen die van kritische bestuurder op hoofdlijnen. Ambtenaren en B&W leveren hierbij bijvoorbeeld stelselmatig niet meteen een uitgewerkte beleidsnota aan de raad, maar vooral informatie op hoofdlijnen over de alternatieven die er zijn om een bepaald probleem aan te pakken en de verwachte kosten en effecten ervan. Daarover vindt in de raad discussie plaats. De verdere uitwerking van het beleid en de uitvoering, en de vertaling hiervan in de begroting, zijn dan vooral een kwestie van B&W, meer nog dan nu het geval is. De sturende rol van de raad wordt zo misschien beperkter.
Daar staat tegenover dat de controlerende rol van de raad meer nadruk zou kunnen krijgen. De raad controleert dus achteraf kritisch op de hoofdlijnen, waarbij bepaalde aspecten extra nadruk kunnen krijgen. Zo’n sterkere controlerende rol kan misschien werkelijk inhoud krijgen als de raad voor het bespreken van bepaalde thema’s een grotere ondersteuning krijgt van de rekenkamer en de accountant. Het betekent wel dat de raad de jaarrekening grondig moet bespreken – en wellicht veel grondiger dan nu vaak het geval is.

Ter afsluiting
Technisch-inhoudelijke verbeteringen van de programmabegroting, waardoor ‘behoorlijke’ informatie beschikbaar komt over beleidskeuzes en de effecten ervan, is voor raadsleden van belang om hun sturende taak te kunnen vervullen. Het is hierbij echter zinvol uit te gaan van wat redelijkerwijs haalbaar is in plaats van, zoals nu, te werken met ideaalbeelden. Als het gaat om de sturing van de gemeente op hoofdlijnen, is het overigens de vraag wat redelijkerwijs mag worden verwacht van raadsleden. Misschien zou het accent meer op de controlerende rol kunnen komen te liggen. Daarbij moet worden bedacht dat een discussie over de rol en positie van de raad al snel over meer dan alleen de programmabegroting gaat.

Nadere duidelijkheid over wat de raad geacht wordt te doen en redelijkerwijs kan, zou temeer van belang kunnen zijn nu valt te constateren dat er in ‘de samenleving’ – wellicht in het verlengde van het zogenaamde New Public Management – sterk gegroeide verwachtingen zijn ten aanzien van bijvoorbeeld goed bestuur (‘governance’) in de publieke en private sector en de rol van toezichthouders daarbij. De hogere maatschappelijke verwachtingen ten aanzien van goed bestuur en toezicht en de betrokkenheid, inzet en deskundigheid van daarbij betrokkenen, zouden ook raadsleden kunnen raken. Dat kan zeker als er – zoals nu – formeel hoge ambities worden gehanteerd rond het functioneren van de raad. Het is denkbaar dat het niet waarmaken van die ambities en verwachtingen, ook al zijn deze misschien onrealistisch, het draagvlak voor de gemeenteraad en de gemeentepolitiek (verder) onder druk zet, terwijl het de bedoeling was dat dit door het duale stelsel juist zou groeien. Daarom kan het zinvol zijn de inhoud en opzet van de programmabegroting nader te overwegen, wellicht in combinatie met het weer nadenken over de rol en positie van de gemeenteraad in de besturing van een gemeente.

H.J. (Henk) ter Bogt is bijzonder hoogleraar Overheidsmanagement en universitair hoofddocent Management Accounting aan de Faculteit Economie en Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit Groningen.

Noten
¹ Het betreft rapporten voor de (deel)gemeenten Almelo, Amsterdam- Centrum, Baarn, Bergeijk, Bergen (NH), Bergen op Zoom, Bernisse, Boxtel, Brielle, Brummen, Bunschoten, Delft, Den Haag, Dongen, Elburg, Hardinxveld-Giessendam, Hellevoetsluis, Hulst, Nunspeet, Oldebroek, Oss, Putten, Rozenburg, Skarsterlân, Uithoorn, Waalre en Westvoorne.
² Voor zover daar in onderzoeken naar gevraagd is, tonen raadsleden zelf zich soms redelijk tevreden over de inhoud van de programmabegroting en de wijze van totstandkoming ervan, maar soms ook ontevreden. Datzelfde geldt ook voor hun gebruik van de informatie erin.

Literatuur

• Bogt, H.J. ter, G.J. van Helden en B. van der Kolk, 2012, ‘Haagse bluf bij ambities over programmabegroting’, Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control (TPC), jrg. 10, nr. 1, pp. 4-9.
• Bordewijk, P., H. Klaassen, 2011, Begroten met beleid – Pleidooi voor planning en control op maat bij de gemeenten, Sdu Uitgevers, Den Haag.
• Boogers, M., B. Denters, R. Reussing, 2010, ‘Bestuur in beweging: veranderingen in het lokale politiek-bestuurlijke landschap’, Bestuurswetenschappen, jrg. 64, nr. 3, pp. 6-28.
• Dölle, A.H.M., 2008, ‘Dualisering van het decentrale bestuur: een terugblik’, Rechtsgeleerd Magazijn Themis, jrg. 169, nr. 3, pp. 97-108.
• Engels, H., 2008, ‘De staat van het dualisme in het decentraal bestuur’, Bestuurswetenschappen, jrg. 62, nr. 5, pp. 12-28
• Mol, N.P., 1997, Operationele budgettering, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn.
• Schaap, L., A. Ringeling, 2007, ‘Buitenlands dualisme – Dualisering van het gemeentebestuur in Duitsland, Engeland, Italië en Nederland’, Bestuurswetenschappen, jrg. 61, nr. 4, pp. 26-45.
• Schilder, N.A.C., H. Aardema, M. van Dam, R. Koldenhoff, H.M. Geuzendam, 2010, Evaluatie financiële functie gemeenten en provincies – Eindrapportage Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, BMC, Amersfoort.
• Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 2003, nr. 27, Besluit van 17 januari 2003, houdende de voorschriften voor de begrotings- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten).
• Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2010-2011, 31865, nr. 26, Verbetering verantwoording en begroting, brief van de minister van Financiën.
• Vet, K.J. de, 2012, ‘Tien jaar dualisering’, VNG Magazine, nr. 6, p. 7.
• Wilde, R. de, A. van Nistelrooij, 2010, ‘Voorbij burgerparticipatie’, Openbaar Bestuur, jrg. 20, nr. 1, pp. 29-31.