Programmabegroting: kind van de rekening?

Ruim voor de invoering van dualisme werd de begrotingsfunctie van de raad al gezien als mogelijkheid om de kloof tussen overheid en burger te dichten.¹ Zo legde het BBI² vanaf 1987 reeds de nadruk op de ‘externe legitimiteit’ van de begrotingsfunctie. De goede begroting brengt vanuit dit externe perspectief het ‘economisch-rationeel handelen’ meer samen met ‘sociaal- en politiek-rationeel handelen’. Dit artikel gaat in op de relatie tussen het budgetrecht van de raad en de ambities rondom de lokale democratie en zet de programmabegroting daarbij centraal.

De spelers rond de programmabegroting
De gemeentelijke begrotingspraktijk is weerbarstig. Ondanks alle ambities heeft het lokale dualisme de ideale maatschappelijke effectbegroting nog steeds niet voortgebracht.³ De techniek van begroten overheerst nog steeds de politiek-bestuurlijke praktijk van de programmabegroting; we missen een programmabegroting die nauw aansluit op de waarde van een ogenschijnlijk chaotisch proces waarin politici over elkaar buitelen, ambtenaren zich roeren en de samenleving vrolijk meediscussieert.⁴

Wie hebben in die dagelijkse praktijk van de lokale democratie eigenlijk te maken met en invloed op die programmabegroting? Hoe kijken zij tegen de begroting aan en wat zijn knelpunten? Hierna worden de perspectieven van het gemiddeld raadslid, de hogere overheid (Rijk resp. provincie), het college met daarachter de ambtenaar, de partner en de burger kort verkend. Dit leidt tot een overzicht van uit de praktijk aangedragen oplossingen.

Het gemiddelde raadslid
Elders in dit tijdschrift gaat Mol al in op de sturingsmogelijkheden van de raad via de programmabegroting en de beperkende werking die het baten-lastenstelsel daarop heeft. De allocatie- en autorisatiefunctie die de raad voorafgaand heeft te vervullen via de programmabegroting staat in contrast met de praktijk dat de begrotingsbehandeling veel meer een afrondend debat is. Het gemiddeld raadslid richt, geconfronteerd met deze beperkingen, zijn zoektocht heel pragmatisch op de vraag aan welke knoppen hij dan wél kan draaien om tenminste op onderdelen de programmabegroting te kunnen beïnvloeden.
Als hij vervolgens via moties of amendementen wil bijsturen op dat onderdeel, hoe pakt hij dat dan aan? Overtuigend genoeg om een meerderheid in de raad mee te krijgen, en technisch voldoende om niet de hoon van het college en de ambtelijke top over zich heen te halen? Dat valt niet mee. Daarbij komt dat het gemiddeld raadslid bij die zoektocht in capaciteit én in tijd is begrensd. Zo heeft hij ongeveer 25 tot 50 uur per jaar beschikbaar voor alle P&C-voorbereidingen (jaarrekening en jaarverslag, voorjaars- resp kadernota, MARAP’s en programmabegroting). De begroting moet het doen met 10 tot 20 uur van zijn tijd. Dat houdt niet over, zeker niet als de financiëel-technische ambtelijke ondersteuning ook beperkt is.⁵ Ingrediënten dus voor teleurstelling onder raadsleden.

Rijk en provincie
Dankzij de dualiseringswetgeving zijn kaderstellende en uitvoerende bevoegdheden en rollen tussen raad en college ontvlochten en meer helder. Via de controlerol stimuleert de raad het college en volgt het kritisch met resultaatbeoordeling en politieke aanspreekbaarheid.⁶ Met de vaststelling van het BBV⁷ heeft het rijk de zgn. drie w’s in omloop gebracht. De raad bepaalt Wat we willen bereiken, Wat we daarvoor gaan doen, en Wat dat mag kosten.⁸ Het BBV laat daarbij taken en verantwoordelijkheden van raad en college inzake sturen en controleren nogal door elkaar heen lopen. De strikte scheiding die de Wet dualisering aanbrengt staat hiermee op gespannen voet.⁹ Deze spanning heeft in de afgelopen jaren in veel gemeenten opgespeeld, vooral wanneer raden van mening waren dat zij van de colleges onvoldoende of niet adequate informatie kregen om de drie w’s voldoende te kunnen sturen. Daar waar in de eerste jaren van de programmabegroting de colleges de raden soms voor enkele miljoenen ‘speelgeld’ gaven, feitelijk een omgekeerde wereld, laten de laatste jaren een soms nog teleurstellender beeld zien: de raden wijzigen vaak voor niet meer dan tienden van een procent de ontwerpbegroting.¹⁰ Naar aanleiding van de (belangwekkende) evaluatie van de financiële functie in 2010 merkte de staatssecretaris van BZK in dit verband op dat de begrotingssystematiek teveel het domein van de financials is gebleven en dat er in de P&Ccyclus meer inzicht moet worden gegeven in de mogelijke beleidsalternatieven, de sturingsinformatie verbeterd moet worden en inzicht in de financiële positie van de gemeente toegankelijker moet. Dit alles ten behoeve van een gezonde interactie tussen organisatie, college en de raad.¹¹

De provincies spelen hierbij een rol op afstand, als toezichthouder op gemeenten ten behoeve van een gezond en evenwichtig financieel beleid. De praktijk leert dat door de vaak eenzijdige financieel-technische focus van het provinciale toezicht op de colleges, de raden vaak het nakijken hebben. Een toezichtsrelatie vanuit de provincie die meer geënt is op de duale verhouding op lokaal niveau zou meer bijgedragen hebben aan een werkbare begroting, die ook de staatssecretaris van BZK wenst. Pas sinds kort wordt door provincies gewerkt aan versterking van het zogenaamde horizontale toezicht, met meer erkenning van de bijzondere duale taken van de gemeenteraden en een daarbij passende informatiehuishouding.

Colleges en de ambtelijke organisatie
Gemeenteraden vergaderen nog steeds vrijwel uitsluitend over door het college aangereikte stukken.¹² Wethouders hebben, met behulp van ambtenaren, de afwegingen t.b.v. de ontwerp-begroting gemaakt en intern de onderhandelingen over beleidsalternatieven afgerond voordat gemeenteraden kunnen sturen.¹³ Dat geldt ook voor het overleg en de onderhandelingen met de externe partners. De raden hebben daarbij een achterstand ten opzichte van de colleges als het gaat om kennis, informatie, tijd, advies en ondersteuning. Deze ongelijkheid hoeft geen probleem te zijn als colleges een ruime mate van vertrouwen van de raden genieten, zonder dat deze raden daarin worden gedomineerd door de coalitie. Reden temeer dat de controlerol van de raad goed moet zijn ingebed in de begrotingscyclus en deugdelijk vertaald in de structuur van regels en procedures.¹⁴ Vertrouwen kan nu eenmaal niet zonder controle.

Art. 212 Gemeentewet schrijft een financiële verordening voor, waarin de raden een overweldigende reeks nadere regelingen en kaders verplicht stellen, met daarbij allerlei strikte vereisten aan het college ten aanzien van de organisatie van de gemeentefinanciën en bedrijfsvoering. Dit versterkt de in de praktijk toch al sterke top-down sturing in de begrotingscyclus, met als risico dat politiek-bestuurlijke ambities en idealen over de hoofden van betrokkenen (de interne medewerkers) heen schieten.¹⁵

De partners
Het gemeentebestuur is in toenemende mate afhankelijk van externe partners om politiek gewenste maatschappelijke effecten te realiseren. De partnerships zijn beleidsuitvoerend een bevoegdheid van de colleges, maar zij blijken regelmatig strategischinhoudelijk van aard. Partners zouden juist daarom een prominente plaats moeten krijgen in het duale samenspel tussen college en raad. Deze partners spelen in de praktijk echter nauwelijks een rol in de gemeentelijke begrotingscyclus en interactie met de gemeenteraad is er slechts beperkt. Sterker nog, deze ‘netwerkisering’ van het lokaal bestuur lijkt zich vooral te manifesteren in de oprichting van meer zelfstandige (verbonden) organen, zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk, waarbij vooral de colleges de gemeentelijke invloed uitoefenen. De raden zijn in toenemende mate op nog meer afstand en met minder positie vanuit de budgetfunctie betrokken dan in de klassieke top-down sturing. Deze ontwikkeling vormt een extra aanslag op de houdbaarheid van de begrotingssystematiek.

De burger
De relatie tussen bestuur en burger is dankzij de dualisering wel degelijk veranderd. Maar niet in die mate dat het zichtbaar is geworden in het oordeel van de burger over lokaal bestuur en politiek, en dat verbaast ook niet echt.¹⁶ Elzinga, de architect van gemeentelijke dualisering, vond het zes jaar na invoering van dualisme hoog tijd om op te roepen de beslotenheid van de politieke besluitvorming naar buiten toe te doorbreken.¹⁷ Ondanks manmoedige pogingen vanaf dat moment van met name de WRR, ROB en het ministerie van BZK om de burgerparticipatie bij het lokale bestuur te innoveren, en ondanks hun pleidooien voor een grotere directe invloed van de burger bij het begrotingsproces van gemeenten, is de praktijk er nog steeds een van incidentele pilots en projecten. BZK stimuleert concreet dat het budgetrecht van de raad en de begrotingsfunctie hiervoor opengesteld moeten worden.¹⁸ De oproep van de adviesraden (Winsemius heeft de boodschap onlangs weer zeer fervent verkondigd) verdient meer opvolging van met name gemeenteraden. Een volwassen interactie met de burger zal in hun visie de belangrijkste externe legitimatiefunctie van de begroting garanderen en een oplossing zijn voor het democratisch deficiet van heden, maar de praktijk laat te weinig inspanningen op dit punt zien.

Oplossingen voor een betere programmabegroting(scyclus)?
De gemeenteraad is het hoogste orgaan van de gemeente en heeft daarbij het monopolie op de volksvertegenwoordiging. Hij zal het geschetste interactieve en wellicht wat chaotische begrotingsproces moeten voorzien van voldoende legitimerende besluitvorming. Die legitimatie kan wel wat versterking gebruiken. Hieronder worden een paar lijnen geschetst hoe dat zou kunnen. Allereerst wordt voorgesteld om het ingesleten patroon van de jaarcyclus te doorbreken en minder accent op de politieke sturing vooral via de begroting te leggen. Dat betekent dat de focus van de politiek minder op de integrale huishouding komt te liggen, maar meer op de politieke hoofdpunten. Dat vraagt een nieuwe generatie van organiseren, waarbij minder nadruk op de techniek en het papier komt te liggen, maar veel meer op het gesprek en de interactie. Om dit alles te bespoedigen, worden voorbeelden gegeven van een andere, meer op de raad gerichte positionering van de concerncontroller en een slimmere inzet van met name de financieel-technische ambtelijke ondersteuning voor met name de raad.

Doorbreken van ingesleten patronen
Veel gemeenteraden, in ieder geval die van de grote steden, werken momenteel aan een meer inzichtelijk en interactief begrotingsproces. Deze processen hebben tenminste drie kenmerken gemeen. Zij richten zich ten eerste op het faciliteren van een goed politiek debat over de doelen en effecten van beleid, in het perspectief van de financiële middelen. Ten tweede bepalen de raden zelf in het begrotingsproces (aan de voorkant) welke informatie zij nodig hebben, in welke frequentie en mate van detail. Ten derde gaat men er in deze processen van uit dat voor meerjarige programma’s beleidsnota’s veel effectiever zijn om kaders te stellen en te controleren dan de programmabegroting. De programmabegroting zou, als een soort meta-document, (meerjarige) kaders kunnen stellen aan deze beleidsnota’s, de frequentie en reikwijdte, en ook aan welke indicatoren op hoofdlijnen van belang zijn.

In Amersfoort bijvoorbeeld werkt men aan een vierjarige begrotingscyclus, gebaseerd op een gewone coalitieperiode. Vooral aan het begin van de vierjarentermijn is ruim tijd en aandacht nodig om een meerjarenbegroting als strategisch document op te stellen; tussendoor volstaat een lichter begrotingsregime vooral op basis van afwijkingen en financiële control. De raad zet hierbij zijn energie meer in op grote beleidskaders, die op basis van een politieke agenda actief door de raad worden opgepakt. Het scheelt in ieder geval veel tijd en overbodige control, iets waar de vorige voorzitter van de VvG¹⁹ regelmatig voor pleitte als hij sprak over de enorme controletoren in gemeenteland. Overigens is het geen wonder dat in sommige buitenlanden gemeentebegrotingen eens per twee of soms vier jaar worden vastgesteld. De stad Osnabrück, grenspartner van Enschede, kent bijv. de tweejarige begroting. Als je er goed over nadenkt begin je jezelf ook steeds meer af te vragen waarom wij die dwingende jaarbegrotingscyclus niet inruilen voor een tweejarige of vierjarige cyclus. Het is dankzij (realtime) ICT-technologie ook mogelijk en het zou in ieder geval heel veel energie en drukte schelen.

Focus van de politieke sturing op de politieke hoofdpunten
Gemeenteraadsleden zijn nu eenmaal gedwongen om hun aandacht te richten op enkele politiek gevoelige onderwerpen en de rest voor lief te nemen. Alhoewel deze nuchterheid strijdig lijkt te zijn met het streven naar techische optimalisatie, is ook de wetenschap hier al jaren van overtuigd. Zo is de theorie van mixed-scanning van Etzioni en ook het incrementalisme (step-by-step) meer realistisch gebleken dan de synoptische denkwijze.²⁰ In Enschede is in de vorige periode een systematiek ontwikkeld van actieve kaderstelling door de raad zelf, waarbij raadsleden als rapporteurs functioneren en via stadsgesprekken en creativiteitssessies nieuwe kaders voor gekozen politieke thema's interactief worden opgesteld. Deze worden vervolgens als opdracht aan het college meegegeven om in de programmabegroting verder op te nemen en uit te werken. Dit wordt zo vertaald dat de raad in die begroting vooral op het niveau van ambitie en strategie kan meesturen. Dit sluit aan bij de ontwikkeling om uitvoering meer over te laten aan de wijken en aan de partnerships, en tegelijkertijd sturing op de bovenkant van de programma’s te verbeteren. Deze selectieve benadering is overigens goed bevallen en sluit ook aan op pleidooien van bijv. Elzinga voor politieke agendavorming door de raad.

Nieuwe generatie van organiseren
Een verandering zoals hier wordt bepleit komt niet vanzelf en vereist vooral politiek bewustzijn van en sturing op een passende bestuurscultuur. “De meest cruciale succesfactoren voor de implementatie van de ideaaltypische programmabegroting zijn de aanwezigheid van leiderschap en de afwezigheid van een afrekencultuur. Daarnaast speelt mee dat de optimalisatie van de begroting een ontwikkelproces is. De grootste uitdaging voor een succesvolle implementatie ligt bij de gemeenteraad.” Aardema voorziet als opvolger van de papieren P&C-werkelijkheid nieuwe vormen van ‘communicatieve zelfsturing’, die leiden tot een herstel van leiderschap en control. Daarbij hoort een nieuwe cultuur waarbij de P&C-partijen elkaar rechtstreeks durven aanspreken op wat er nu werkelijk aan de hand is.²¹ Denk ook aan de verwijzing die staatssecretaris Bijleveld in haar eerder genoemde brief deed naar de noodzaak van een goede interactie in het begrotingsproces. Een programmabegroting die bijdraagt aan het échte gesprek tussen de betrokken partijen vereist een compleet andere benadering. Zolang de technische eisen van BBV en het toezicht echter nog prevaleren, zal dit voorlopig overigens nog niet zomaar lukken.

Een andere positionering van de controller
Om het interactieve proces rondom de begroting te stimuleren is het van belang dat de P&C-informatievoorziening aan de raad wordt verbeterd. Het college en de raad horen tenminste op hoofdlijnen dezelfde informatie en op hetzelfde moment te krijgen en wat betreft de controlerende functie van de raad vooral ook bestuurlijk ongefilterde informatie. Het is niet toevallig dat in veel buitenlanden vooral de positie van de gemeentecontroller wordt veranderd om dit te bereiken.
Dit overstijgt de positie van bijna alle Nederlandse gemeentecontrollers, maar toch wordt inmiddels ook in vakkringen in Nederland gewezen op inspirerende voorbeelden in het buitenland, zoals het meest verstrekkend voorbeeld in de VS. Daar is de gemeentecontroller onafhankelijk van bestuurders of raad gepositioneerd en wordt hij soms zelfs rechtstreeks gekozen als onafhankelijk schatkistbewaarder.²² In andere landen²³ doet een controller dit als direct adviseur van de gemeenteraad, die daarbij dus het primaat behoudt.^24,25 De gemeentecontroller moet zich vandaag-de-dag meer dan ooit bezighouden met een adequate inrichting van het integrale risicomanagement, al was het maar vanwege zijn min of meer exclusieve positie in het rapporteren aan college én raad over de P&C. De raden hebben hierbij in toenemende mate behoefte aan meer snelle, inzichtelijke en accurate periodieke rapportages van de controller (flash reports, stress tests) in plaats van de ‘verplichte nummers’ van de cyclus.²⁶ De controller komt dan meer in beeld als businesspartner, niet enkel van college maar juist meer van de raad, de partners en de hele stad.

Ambtelijke ondersteuning
De ambtelijke ondersteuning van de raad in zijn begrotingsfunctie verdient versterking. Sommigen zien een oplossing in een (tijdelijke) overheveling van ambtelijke ondersteuning van het reguliere ambtelijke apparaat naar de griffie.²⁷ Collegeleden komen daarbij pas in beeld nadat de raad zijn programmabegroting heeft vastgesteld. Daarna zet dezelfde ambtelijke ondersteuning zich volledig in voor het college, bij het operationaliseren van de kaders in een productbegroting ten behoeve van uitvoering en implementatie. Het spreekt voor zich dat de voordelen van dit model tevens de nadelen van rolverwarring die inherent zijn aan het BBV (zie eerder de kritische noot hierover) in de hand kunnen werken.

Links- of rechtsom zal de raad een versterking van zijn ambtelijke, met name financieel-technische ondersteuning nodig hebben om tenminste zijn eigen ambities waar te maken.

Conclusie en eindoverweging
De begroting is te vaak en te veel kind van de rekening. Een gemeentebegroting biedt idealiter een stevig fundament onder een politiek-maatschappelijk proces van balansen, niet enkel ten aanzien van de interne gemeentelijke huishouding, maar juist ook in samenwerking met externe partijen.²⁸ Dit stelt vele, soms nieuwe eisen aan het begrotingsinstrument, de begrotingsinhoud en het begrotingsproces alsmede aan de rollen/taken/bevoegdheden van de betrokkenen. Het betekent ook dat de programmabegroting geen statisch instrument kan zijn, maar een dynamisch geheel dat meer op het goede gesprek en de live-control is gebaseerd dan het met de nauwkeurigheid van het Zwitsers horloge stelselmatig verschuiven van dikke stapels geduldig papier. De gemeenteraad zal als hoogste orgaan van de gemeente, met het exclusieve budgetrecht, zélf de koers moeten uitzetten. Dat betekent ook kritisch zijn ten opzichte van college en ambtelijke organisatie en oog hebben voor tal van ongewenste neveneffecten van de huidige systematiek. Met een nieuwe cultuur die een open gesprek over begroting en controle bevordert én met een nieuwe postionering van de gemeentecontroller als partner van de raad, kunnen we nog een hele verbeterslag maken.

Drs. Rolf Jongedijk MBA is sinds 2003 griffier van de gemeenteraad van Enschede. Dit artikel is een bewerking van de lezing tijdens het afscheidssymposium van Prof. Dr. Nico Mol, 23 mei 2012, Universiteit Twente Enschede, en is op persoonlijke titel geschreven.

Noten
¹ H. ter Bogt, ‘Ambities en werkelijkheid van New Public Management’, in: MAB, april 2006. pag. 171.
² Oorspronkelijke afkorting van Beheers- en Beleidsinstrumentarium.
³ S. den Dunnen, Partners+Pröpper, De weg naar de ideale programmabegroting, scriptie, augustus 2008.
⁴ H. Aardema, Doorwerking van BBI, 2002.
⁵ J.H.A. Van Dolron, in: Bank & Gemeente, januari 2008, pag. 26-29.
⁶ Commissie Leemhuis, Stuurgroep Evaluatie Dualisme, 2004.
⁷ Besluit Begroten en Verantwoorden, 2003.
⁸ BVV, Staatsblad 2003 nr. 27, Nota van Inlichtingen, zoals aangehaald door Van Dolron in B&G jan 2008.
⁹ J.H.A. Van Dolron, in B&G, januari 2008.
¹⁰ In Enschede bijv. telde het totaalbedrag van amendementen bij de begroting 2012 op tot nog geen 2 miljoen euro van de in totaal 540 miljoen euro.
¹¹ Brief staatssecretaris BZK mv. A. Bijleveld inzake evaluatie financiële functie 2010 aan de Tweede Kamer, 9 juli 2010, 2010-0000427692.
¹² A. Korsten, ‘De wind ging liggen’ in: Congresuitgave Staat van Dualisering, BZK, 2008.
¹³ J.H.A. Van Dolron, in: B&G, januari 2008.
¹⁴ Breet en van Vliet halen in hun artikel Das (1998, pag. 491) aan, waar hij stelt dat trust en control samen bijdragen aan confidence, dat wordt gedefinieerd als het waargenomen niveau van zekerheid dat de partner (lees: college) vanuit beider gezamenlijke belangen zal handelen, in plaats van puur opportunistisch te handelen.
¹⁵ Zie H. Aardema.
¹⁶ M. Boogers en P. Tops in Bestuurswetenschappen nummer 5, 2005.
¹⁷ D.J. Elzinga, column, in Binnenlands Bestuur 31/10/2008 en 14/11-2008.
¹⁸ J. Hofman, Nederland op weg naar de burgerbegroting, Ministerie van BZK, gelanceerd in Enschede 2011.
¹⁹ Vereniging van Griffiers; bedoeld wordt voormalig voorzitter Jaap Paans, griffier Rotterdam.
²⁰ Zie hiervoor en voor veel meer achtergrond: P. Boorsma, Van Oude Economen en dingen die voorbij gaan, 2010, pag. 46.
²¹ H. Aardema, in: Wetenschap voor de praktijk, Liber Amicorum Michel Herweijer, 2012, pag. 83.
²² In de VS veelvoorkomend als zgn. auditing agency.
²³ O.a. Zweden en Verenigd Koninkrijk.
²⁴ R.J. Anderson, Tussen schakelen en switchen, Rotterdam, 2006, pag. 223/229.
²⁵ Ook Breet en Van Vliet bepleiten een benoeming van de controller door de raad (na afstemming met het college) maar onafhankelijk van zowel raad als college bij de uitvoering van zijn taken.
²⁶ D. Swagerman, column: ‘De controller in de kredietcrisis en het nut van educatie’.
²⁷ J.H.A. Van Dolron, in: Bank & Gemeente, januari 2008.
²⁸ H.P. van Dalen, Tilburg University.