Public Value Management

Al jaren is er een gesprek gaande tussen gemeentecontrollers (en public controllers in het algemeen) over de toegevoegde waarde van hun functie en van de instrumenten die zij hanteren. De ervaring van veel gemeentecontrollers is dat er maar weinig belangstelling is voor control bij het bestuur en het management van hun organisaties. Sterker nog, zelfs dat er veel weerstand bestaat tegen de verschillende planning&controlinstrumenten. Controllers ondernemen dan ook pogingen om het controlinstrumentarium beter te laten aansluiten bij de sturingspraktijk van alledag. In de hoop dat daarmee de kloof tussen bestuur en management enerzijds en control anderzijds verkleind wordt.
In dit artikel probeer ik een steentje bij te dragen aan het gesprek tussen gemeentecontrollers over de kloof tussen management en control. Dat doe ik niet door verbeteringen in het planning&controlinstrumentarium te beschrijven. Dat doe ik wel door ten eerste een analyse te geven van de wortels en van de beperkingen van de huidige controlpraktijk. En door vervolgens de contouren te schetsen van een mogelijk alternatief paradigma en van de betekenis van dat paradigma voor de controlpraktijk.

Van Government naar Governance – de wortels van de huidige controlpraktijk
De wortels van de huidige controlpraktijk bij gemeenten liggen in de jaren zeventig van de vorige eeuw. Zo ongeveer vanaf die tijd is een beweging van government naar governance te onderkennen bij de overheid algemeen. In hoofdlijnen is er sprake van een verandering in sturing door de overheid via het centrale gezag van de staat naar (vanaf de jaren zeventig) sturing via de mechanismen van de markt en naar (vanaf de jaren negentig) sturing via de samenwerkende kracht van netwerken (zie o.a. Teisman, 1992 en Meuleman, 2008).¹

De beweging van government naar governance ontstond tegen de achtergrond dat de traditionele staat bepaalde verwachtingen niet kon nakomen, onder andere omdat haar maatschappelijke en economische sturingsmodellen niet toereikend waren. Het openbaar bestuur, met haar top-down sturing, strakke planmatigheden en hiërarchische controle, leek niet meer te passen bij de sociale en economische complexiteit van de samenleving. Er ontstond een (ideologische en pragmatische) behoefte aan een terugtredende centrale overheid (Van Eijck, 2010).

De tekortkomingen van de staat leidden in de jaren zeventig en tachtig tot een verschuiving richting economisch rationele principes. Het theoretisch uitgangspunt van de analyse van het politieke en ambtelijke veld verandert hiermee fundamenteel. Was tot die tijd het centraal bepaald collectief belang het uitgangspunt, daarna werd dat het individuele belang: vanuit een economisch-rationeel perspectief handelt elk individu rationeel en streeft het naar het maximaliseren van het eigen belang. Dit economisch rationalisme vormt de basis van de hervormingen die in die tijd doorgevoerd worden in de publieke sector en die samengebracht kunnen worden onder de noemer New Public Management (NPM) (Van Eijck, 2010).
Voorbeelden van de doorwerking van NPM bij Nederlandse gemeenten zijn breed te vinden: bij de vormgeving van beleid (in het overlaten aan de markt van bepaalde taken), bij de organisatie van het ambtelijk apparaat (in de omvorming van het traditionele secretariemodel naar bijvoorbeeld het concern-dienstenmodel) en bij de introductie van nieuwe sturingsinstrumenten (via bijvoorbeeld het BBI-project).

New Public Management – de beperkingen van de huidige controlpraktijk
De hervormingen in de publieke sector vanaf de jaren zeventig hebben geleid tot grote veranderingen. Vooral de kijk van de overheid op haar rol binnen en op de sturing van de samenleving veranderde. Sturing op basis van (overheids)macht verschoof naar sturing op basis van vraag en aanbod. In feite werd het traditionele bureaucratische model vervangen door een meer competitief model. Anders gezegd, het NPM-paradigma functioneert in een competitieve omgeving waarbij interactie gebaseerd is op vraag en aanbod en waar de samenleving gezien wordt als een multicentrisch geheel. Dit multicentrisch concept is gericht op de vrije en rationele keuze van het individu in een markt gecontroleerd door de ‘onzichtbare hand’ (Van Eijck, 2010).

Ook het op dit moment in de publieke sector dominante managementcontrolsysteem is gebaseerd op het NPM-paradigma. Dit managementcontrolsysteem kent drie pijlers: (a) de toedeling van beslissingsruimte en verantwoordelijkheid aan de manager of professional, (b) de evaluatie van de prestaties van de manager tegen de achtergrond van taakstellingen en (c) incentives oftewel prikkels die de manager moeten disciplineren (o.a. Vosselman, 2011: 5).
Het NPM-paradigma is echter niet onproblematisch voor de publieke sector. Vosselman (2011) geeft twee hoofdredenen hiervoor. Ten eerste ‘verschraalt’ dit paradigma de interactie tussen mensen. Volgens hem leidt het NPM-paradigma ertoe dat er niet langer sprake is van interactie tussen mensen, maar slechts van transactie. “Het is een contract waarin de uitwisseling van een prestatie tegen een tegenprestatie centraal staat (…). Als de afrekening heeft plaatsgevonden, is de transactie afgerond” ( Vosselman, 2011: 4-5).
Ten tweede, en in het verlengde hiervan, maakt het NPM-paradigma veel overheidsorganisaties tot een soort contractueel netwerk, waarin individuele managers en professionals met behulp van een reeks aan planning&controlinstrumenten zowel calculerend als calculeerbaar worden. “Cijfers kunnen helpen om te disciplineren en op het juiste pad te houden. Die cijfers zorgen voor transparantie; ex ante refereren zij aan taakstellingen en ex post aan realisaties. Zo ontstaat inderdaad de calculeerbare manager. En als bij die calculaties ook nog eens het vooruitzicht van een beloning of de dreiging van een straf worden gevoegd is het systeem mooi rond: het zal de manager stimuleren tot rationeel gedrag” (Vosselman, 2011: 3-4)

Harrie Aardema heeft in zijn werk (o.a. Aardema, 2005 en Aardema, 2007) laten zien waar dit managementcontrolsysteem binnen gemeenten toe leidt, namelijk tot een schijnwereld van planning&control die volledig los staat van de werkelijke wereld waarin public managers sturing geven aan processen. Blijkbaar laten mensen zich alleen schijnbaar en slechts in de schijnwereld van planning en control inperken tot calculeerbare managers. Buiten die schijnwereld handdelen ze anders en dat is de werkelijke wijze waarop ze in hun organisatie staan. Onvrede over en zelfs weerstand tegen de overbodigheid van veel planning&control zou hiermee wel eens te maken kunnen hebben.

Recentelijk heeft de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling een adviesrapport doen verschijnen over de perverterende werking van sturingsinstrumenten in de publieke sector (RMO, 2012). Het rapport start vanuit een analyse van de financiële sector. Speciale aandacht is er daarbij voor een aantal casussen: de hypotheekverstrekking aan mindervermogenden, het gebruik van risicoprofielen en het verstrekken van bonussen. Vervolgens richt het rapport zich op de sectoren zorg, onderwijs en welzijn. De conclusie van het rapport is dat in al deze sectoren aanvankelijk productieve werkwijzen gaandeweg (onbedoelde) perverse effecten hebben. Het falen van goede bedoelingen, een verkeerde uitwerking van financiële prikkels en een vereenzelviging van de werkelijkheid met kengetallen veroorzaken dit aldus de RMO. De RMO illustreert dit met praktijken rond de Cito-toets, de indicatiestelling en de problemen bij HB-instellingen. Wat dit rapport volgens mij vooral duidelijk maakt is dat sturing met behulp van kengetallen in zichzelf een perverterende werking heeft, vooral omdat het systeem op de loop gaat met de mensen. Het systeem leidt tot een soort maatschapvan overcalculering: de beoogde disciplinering heeft een perverse en dus ongewenste verschuiving van doelen tot gevolg, juist omdat het aanspoort tot bepaald en extreem gedrag.

Het werk van Aardema en het rapport van de RMO versterken het beeld dat Vosselman schetst van de op het NPM-paradigma gebaseerde sturingssysteem. Want niet alleen is er sprake van een verschraling van de relaties tussen mensen en van een veelheid van planning&controlinstrumenten om het sturingssysteem te laten werken, het systeem creëert een schijnwerkelijkheid (Aardema) of is hierdoor zelfs in zichzelf perverterend (de RMO).
Voor gemeentecontrollers en public controllers in het algemeen is dit een moeilijke conclusie. Want hun functioneren is direct verbonden met het NPM-paradigma. Het is dit paradigma dat geleid heeft tot introductie van de controlfunctie binnen gemeenten. En het is vanuit dit paradigma dat de divers planning&controlinstrumenten ontwikkeld zijn. Gemeentecontrollers zitten hiermee in een systeem dat het hunne is, maar dat niet functioneert of zelfs disfunctionele effecten heeft. Is er een weg om hieraan te ontsnappen?

Public Value Management (PVM) – de contouren van een alternatief paradigma?
Is er een weg voor gemeentecontrollers om te ontsnappen aan het NPM-paradigma? Of leidt de conclusie dat het NPM-paradigma heeft geleid tot een niet- of zelfs disfunctionerend managementcontrolsysteem, tot de constatering dat de controlfunctie gedoemd is ook niet te functioneren?
In de wetenschappelijke literatuur vindt momenteel een debat plaats over een alternatief voor het NPM-paradigma. De centrale vraag daarbij is met welk sturingsconcept het publieke belang het best gediend is. Het sturingsconcept van het NPM-paradigma is hiervoor reeds beschreven. Binnen dit paradigma bepalen de individuele (rationele) keuzes van burgers het publieke belang. Burgers vervullen in deze economisch rationele wereld vooral een rol als klant en als kiezer. Focus van de overheid en andere publieke organisaties ligt bij het voortbrengen van output, d.w.z. van concrete producten en diensten. Deze producten en diensten kunnen taakstellend beschreven worden en op de realisatie daarvan kan de betreffende organisatie afgerekend worden.

Het NPM-paradigma is een reactie op het traditionele paradigma van de overheid als bureaucratische organisatie. In dit paradigma bepalen de politiek en deskundigen het publieke belang. Burgers vervullen in deze wereld vooral een rol als onderdaan en als cliënt.

Ondertussen krijgt een derde paradigma steeds meer contour. In dit paradigma bepalen politiek noch de individuele behoeftes van burgers primair het publiek belang. Nee, in dit paradigma bepalen de gemeenschappelijke behoeften van burgers en organisaties het publieke belang. Niet de overheid (zoals in de traditionele bureaucratieën), niet de markt (zoals in het NPM-paradigma), maar netwerken staan centraal, netwerken van burgers en maatschappelijke organisaties, waaronder de overheid. In deze netwerken komen de betrokken partijen elkaar steeds weer tegen bij hun pogingen om maatschappelijke problemen op te lossen of om maatschappelijke kansen te creëren. Voor hun eigenbelang moeten deze partijen er daarom samen uitkomen. Interactie tussen die partijen (burgers en organisaties) is daar dan ook op gericht (Teisman, 1992). En die interactie bepaalt wat het publieke belang is en hangt samen met het gemeenschappelijke, gedeelde belang van alle netwerkpartners. Hoogwaardige interactie genereert het vermogen om dat gedeelde belang te vinden. Focus ligt dan niet bij besluitvorming over bijvoorbeeld input en of output, maar bij de kwaliteit van de interactie ten behoeve van outcome, oftewel bij de vraag welke maatschappelijke effecten, welke publieke waarde (public value) men wil realiseren. Deze benadering wordt in de wetenschappelijke literatuur daarom gekoppeld aan het concept van ‘public value’ (in tegenstelling tot ‘public choice’ van het NPM-paradigma en tot ‘public goods’ van het traditionele overheidsparadigma) en wordt veelal benoemd als Public Value Management (PVM) of ook wel als Public Network Management (PNM).²

Het public value-paradigma sluit aan bij een volgende stap in de beweging die ik in het begin van dit artikel noemde: die van government naar governance. Weliswaar zijn zowel staat als markt onder bepaalde omstandigheden effectief, maar ze hebben niet de capaciteiten om volledig tegemoet te komen aan de sociale complexiteit van de moderne samenleving. Het belang van maatschappelijke (beleids) netwerken om dat wel te doen wordt meer en meer ingezien. Het binnen wijken opzetten van samenwerkingsverbanden tussen alle in die wijken actieve organisaties met betrokkenheid van de bewoners zelf is een voorbeeld hiervan. Dit is een verdere stap in de ontwikkeling van governance.
Het public value-paradigma kent een radicaal andere kijk op sturing. Stuurt de overheid traditioneel op hiërarchische en bureaucratische macht, onder invloed van NPM probeert de overheid via het marktmechanisme van vraag en aanbod te sturen op de realisatie van haar doelen. In de public value-benadering is dat echter anders. Daar is de realisatie van doelen de uitkomst van interactie tussen en het veelal gezamenlijk opereren van min of meer gelijkwaardige partners. De overheid is een van die partners. Wederzijdse beïnvloeding via interactie staat centraal. Het is niet (meer) de overheid die de doelen stelt en instrumenten inzet om die doelen te bereiken. Het zijn de maatschappelijke organisaties die in interactie het uiteindelijke doel bepalen. Allen dragen bij aan zowel doelbepaling als doelbereiking.
Maar als de overheid een van de partners is in het netwerk en de interactie binnen het netwerk bepaalt welke doelen nagestreefd worden, waar stuurt de overheid dan op en hoe doet ze dat? Voor het antwoord op deze vraag kijk ik naar het werk van Moore, de geestelijk vader van de public value-benadering. Moore gaat uit van een strategische driehoek die van belang is voor maatschappelijke organisaties om maatschappelijke meerwaarde te genereren, een driehoek die dus ook geldt voor de overheid: (1) zij moeten over een duidelijke missie beschikken, (2) legitimiteit en steun voor hun handelen in de omgeving verworven hebben en (3) goede randvoorwaarden geschapen hebben in termen van een adequate organisatie en de juiste mensen op de juiste plek (Moore cf. Karré en van Montfort, 2011; 45).

Juist de onderlinge samenhang tussen de drie elementen van de strategische driehoek en het grote belang van legitimiteit en steun, maakt de driehoek een spanningsvolle. En voor de overheid des te meer, omdat in de missie van de overheid (althans geredeneerd vanuit de public value-benadering) niet alleen eigen doelen centraal behoren te staan, maar ook en misschien wel vooral het waarborgen van goed functionerende netwerken in de samenleving en, daarmee samenhangend, het streven om het eigen handelen in te bedden in zulke netwerken van burgers en maatschappelijke organisaties. Dit zoeken naar brede steun en legitimiteit confronteert de overheid echter vaak met tegenstrijdige waarden in de samenleving, tegenstrijdige waarden die op de een of andere manier met elkaar in balans gebracht moeten worden. Medewerkers die verbindingen kunnen leggen, die netwerken kunnen bouwen en onderhouden en die kunnen omgaan met tegenstrijdige waarden, een interne organisatie die (ook) gericht is op samenwerking in netwerken, nieuwe vormen van samenwerking met burgers en andere maatschappelijke partners, zijn voorbeelden van organisatorische randvoorwaarden die het mogelijk moeten maken om die balans te realiseren. Want het is die balans die leidt tot een mix van waarden die optimale maatschappelijke meerwaarde oplevert met een zo groot mogelijke maatschappelijke legitimatie (Karré en van Montfort, 2011: 47).

Public Value Management (PVM) – de betekenis voor de (nieuwe) gemeentecontroller
Ik constateer dat de public value-benadering reeds betekenis heeft in de praktijk van gemeenten. Gemeenten werken veel samen in netwerkverbanden. Ik verwacht dat deze ontwikkeling zich verder zal doorzetten. En dat dat uiteindelijk leidt tot een andere rol van de overheid op die onderdelen van de samenleving waarin netwerken relevant zijn. Gemeentecontrollers zullen mee moeten gaan in deze ontwikkeling. Doen ze dat niet, dan zal de kloof tussen management en control groter worden. Maar gemeentecontrollers moeten niet alleen meegaan in deze ontwikkeling, ze kunnen ook het voortouw nemen en de ontwikkeling actief sturen. Door niet af te wachten, maar door nu al een controlsysteem te ontwikkelen dat past bij de public value-benadering.

De nieuwe gemeentecontroller zal zich in eerste instantie moeten realiseren dat er niet één dominant sturingsparadigma is voor zijn gemeentelijke organisatie. Er zijn onderdelen waar een hiërarchische, bureaucratische sturing en sturing op input van belang zijn en van belang blijven. Er zijn onderdelen die heel goed functioneren onder de tucht van marktmechanismen en waar sturing op output van belang is en blijft. En er zijn onderdelen waar netwerken van burgers en maatschappelijke organisaties van belang zijn om maatschappelijke waarde voort te brengen en waar sturing op outcome van belang is. De nieuwe gemeentecontroller zal dus gevoel moeten krijgen wanneer welk sturingsparadigma aan de orde is of wat de goede mix is tussen de verschillende paradigma’s.

De nieuwe gemeentecontroller zal zich vervolgens ook moeten realiseren dat wanneer sociale en beleidsnetwerken ertoe doen, zijn gemeente niet meer kan bepalen welk doel de in die netwerken functionerende maatschappelijke organisaties moeten nastreven. De focus van gemeenten zal vooral moeten zijn om netwerken goed te laten functioneren en om zelf goed te functioneren binnen zulke netwerken. Misschien betekent dit voor gemeentecontrollers wel dat zij niet meer de organisatie moeten stimuleren om (vooraf) te formuleren welke doelen men gaat nastreven en welke instrumenten ingezet gaan worden om die doelen te realiseren.
En ook dat zij niet meer de organisatie vragen zich (achteraf) te verantwoorden over de inzet van die instrumenten en de bijdrage daarvan aan de realisatie van doelen. Nee, misschien betekent dit wel voor gemeentecontrollers dat zij netwerkanalyses moeten opstellen om aan te kunnen geven hoe de interactie binnen die netwerken verloopt, wat het maatschappelijk effect van de werking van die netwerken is en waar en welke interventies in netwerken nodig zijn om een zo optimale werking van die netwerken te realiseren. Deze netwerkanalyses kunnen beschouwd worden als risicoanalyses en passen daarom goed bij de functie van controller. De nieuwe gemeentecontroller zal voor het maken van deze analyses ook gevoel moeten krijgen voor de wijze waarop gewerkt wordt binnen netwerken en wat de verhoudingen daarbinnen zijn. Hij zal daarvoor uit het gemeentehuis moeten komen. Om in gesprek te komen met de andere netwerkspelers. Om te horen wat er bij deze spelers leeft.
De missie van de gemeentelijke organisatie meehelpen te herdefiniëren, dat is ook een taak die de nieuwe gemeentecontroller op zich kan nemen. Herdefiniëren hoeft hier niet per se te betekenen een nieuwe missie opstellen. Herdefiniëren betekent hier in eerste instantie een missie opstellen in samenspraak met partners in de lokale samenleving: burgers, maatschappelijke organisaties, maar ook bedrijven. De focus van de controller zou hierbij kunnen zijn ervoor te zorgen dat het proces om te komen tot een nieuwe missie zodanig is dat alle partners mee kunnen spreken en het gevoel hebben daadwerkelijk gehoord te zijn. Overigens is het hierbij irrelevant of de missie zogenaamd SMART gemaakt kan worden.

De nieuwe gemeentecontroller zal (dus) in belangrijke mate afstand moeten doen van zijn economischrationele kijk op de gemeentelijke organisatie. Die kijk is maar van beperkte waarde voor de praktijk van gemeenten, nu al en naar mijn verwachting in de toekomst alleen maar meer. Hij zal een nieuwe kijk moeten ontwikkelen. Een kijk die gericht is op het in beeld brengen van de positieve en negatieve trends in de samenleving, de wijze waarop sociale netwerken inwerken op die trends en de wijze waarop de (lokale) overheid die trends kan beïnvloeden, rekening houdend met de beperkte beïnvloedingsmogelijkheden van die overheid. De nieuwe controller poogt dus niet de huidig ervaren kloof tussen management en control op te lossen door het bestaande planning&controlinstrumentarium aan te passen aan de werkwijze van managers, maar door een fundamenteel nieuw instrumentarium te ontwikkelen.

Drs. B.P.M. (Rob) Janssens is griffier bij de gemeente Doetinchem. Daarvoor was hij zo’n vijftien jaar concerncontroller bij deze en andere gemeenten. Momenteel bereidt hij zich voor op het doen van promotieonderzoek naar de rol van controllers bij gemeentelijke besluitvormingstrajecten en organiseert hij mede een congres over de nieuwe gemeentecontroller.

Noten
¹ De term ‘governance’ verwijst hierbij naar het totaal van interacties waarin overheid, andere publieke organisaties en de civil society participeren, met als doel het oplossen van maatschappelijke problemen of het creëren van maatschappelijke kansen (Meuleman, 2008: vii). Dit in tegenstelling tot de term ‘government’ die verwijst naar de overheid die zelf maatschappelijke problemen probeert op te lossen en maatschappelijke kansen probeert te creëren.
² Overigens is het public value-paradigma niet nieuw. Teisman (Teisman, 1992) heeft reeds in de jaren negentig van de vorige eeuw de contouren van dit paradigma beschreven en afgebakend van de twee andere paradigma’s. Hij maakte daarbij onderscheid in drie modellen, samenhangend met drie soorten belangen: het unicentrisch model dat uitgaat van het algemeen belang als referentie voor goed en slecht, het multicentrisch model dat uitgaat van het eigenbelang en het pluricentrisch model dat uitgaat van het gemeenschappelijk belang. Deze modellen sluiten goed aan bij de hier beschreven paradigma’s.

Literatuur

• (Aardema, 2005) H. Aardema. Stille waarden. Een reflectie op overnormering in publiek management. Den Haag 2005.
• (Aardeme, 2007) H. Aardema. Control voor leiders. Wat doet ú aan ‘het systeem’? Den Haag, 2007.
• (Karré en van Montfort, 2011) P. Karré en C. van Montfort, ‘Botsende waarden in de corporatiesector’, in: Bestuurskunde 2011-2.
• (Meuleman, 2008) L. Meuleman, Public Management and the Metagovernance of Hierarchies, Networks and Markets, 2008.
• (RMO, 2012), Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Tegenkracht organiseren, lessen uit de kredietcrisis, Den Haag, 2012.
• (Teisman, 1992) G.R. Teisman, Complexe besluitvorming, een pluricentrisch perspektief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen, Rotterdam 1992.
• (Van Eijck, 2010) K. H. van Eijck, ‘Adding citizen value through social enterprises – grasping om entrepreneurial opportunity’, in: J.W. Björkman, R. van Eijbergen, G. Minderman and H. Bekke (eds.), Public Leadership and Citizen Value, The Winelands Papers 2010.
• (Vosselman, 2011) E.G.J. Vosselman, ‘Rekenschap en management control in de publieke sector: hoofdweg, dwaalweg en uitweg’, oratie, VU Amsterdam, 2011.