Fixing the financial EU-future?

De EU stelt in het zevende kaderprogramma (KP-7) van 2007 tot 2013 50 miljard euro subsidiegeld beschikbaar voor innovatief onderzoek. Om de grip en control op subsidieverantwoording te vergroten ‘verbeterde’ de EC de bijbehorende financiële subsidievoorschriften met als achterliggend doel de financial future van de bedrijfsvoering van Europese onderzoeksinstellingen te verbeteren.

Fixing the Financial future
KP-7 is een omvangrijk subsidieprogramma waarin de EU meer dan 50 miljard euro beschikbaar stelt voor onderzoek en innovatie. Het programma past in breder Europees beleid, waarin vanuit de Lissabon-doelstellingen de Europese concurrentiepositie ten opzichte van de Verenigde Staten en Azië verbeterd moet worden. Ook onderzoek aan Nederlandse onderzoeksinstellingen wordt deels gefinancierd d.m.v. bijdragen vanuit de kaderprogramma’s. Met name de technische universiteiten en de universiteit Wageningen weten een substantieel deel van de beschikbare subsidiegelden binnen te halen. Tussen 2007 en 2010 haalden de Nederlandse universiteiten 461 miljoen euro subsidiegeld binnen uit 1067 projecten.¹ Voor onderzoeksinstellingen heeft deelname een aantal financiële en niet-financiële voor- en nadelen. Zie tabel 1.

Tabel 1. Voor- en nadelen KP-7-deelname

De kern van het fixing the future-beleid wordt gevormd door een aantal leidende principes:

Full cost accounting is de norm
De basisprincipes van financiële verantwoording en bepaling van subsidiabele kosten in KP-7 verschillen met die van het vorige kaderprogramma: KP-6. Onder KP-7 is het principe van additionele kosten vervallen en zijn alle werkelijke directe en indirecte kosten subsidiabel volgens het principe van full cost accounting. De Europese Commissie gaat ervan uit dat de mate van kostendetaillering recht evenredig is met de hoogte van de toerekening van de indirecte kosten. De onderzoeksinstellingen die werken met verfijnde methodes voor kostprijsberekening, waarin indirecte kosten op redelijk detailniveau verbijzonderd kunnen worden, kunnen alle werkelijke indirecte kosten declareren. Onderzoeksinstellingen die op basis van een simpelere methode kosten verbijzonderen kunnen een lager opslagtarief declareren. Deelnemende organisaties worden hierdoor gestimuleerd om de toerekening van de werkelijke indirecte kosten goed en gedetailleerd te onderbouwen.

Consistentie in financiële huishouding wordt leidend voor verantwoording en hoogte van subsidie
Onder KP-7 geldt dat subsidiekosten “must be determined according to the usual accounting and management principles and practices of the beneficiary identifiable and verifiable”.² Onderzoeksinstellingen mogen geen specifieke accounting-principes creëren voor KP-7-projecten. Wel mogen onderzoeksinstellingen hun usual accounting principals in lijn brengen met de voorschriften van KP-7. Echter, dat geldt dan voor de gehele set aan accounting-principes en voor alle projecten. In plaats van de verantwoording van kosten aan te passen aan de externe voorschriften, richten de financiële voorschriften voor KP-7-subsidies zich op het stimuleren van consistentie in de ‘reguliere interne organisatie specifieke’ principes voor accounting.

Certificering van kostprijsmodellen zou administratieve lasten moeten beperken
Na de start van het gesubsidieerd project moeten de deelnemers periodiek een financiële verantwoording, oftewel financial statement, overleggen bij de Europese Commissie. Indien de deelnemende instantie onder KP-6 meer dan acht projecten van minimaal € 375.000 aan subsidiebijdrage ontving, kan deze opteren voor een certificering van binnen de organisatie gebruikte methodologieën van kostencalculatie. De deelnemende instelling beschrijft en onderbouwt de opzet van de methodologie voor bepaling en toerekening van personeels- en indirecte kosten en dient deze ter certificering in bij de EC. Een accountant controleert op basis van uitgangspunten van de Europese Commissie deze beschrijving en onderbouwing, en verwoordt de uitkomsten van zijn werkzaamheden in een rapport van bevindingen aan de Europese Commissie.
Na certificering is de reguliere controle op elke subsidiedossier door de accountant alleen bij de einddeclaratie verplicht wanneer de bijdrage van de Europese Commissie ≥ € 375.000. Dit zou de administratieve lasten moeten beperken.

Tot zover de goede ideeën…
Fixing the future klinkt mooi. Onderzoeksinstellingen worden gestimuleerd om meer inzicht te krijgen in hun overheadkosten en meer ‘control’ te realiseren op belangrijke elementen van hun bedrijfsvoering zoals urenverantwoording, projectadministratie en kostprijsmodellen. De Europese Commissie probeert meer control af te dwingen en zo bewuste en onbewuste fouten en fraude in de subsidieverantwoording te voorkomen. De praktijk is, zo blijkt uit een interne evaluatie van een expertgroep, volgens de Europese Commissie echter anders³:

“The complaints … about the administrative burdens of involvement in FP7… testify to the continuing frustration in this regard. Too many procedures continue to be unwieldy or disproportionate … in terms of control of public spending, and there is strong evidence of a lack of flexibility. The Expert Group concludes that … a much more radical approach is now needed to attain a quantum leap in simplification. In particular, the risk-trust balance needs to be redressed, as the current risk-averse culture may be undermining the research to result in genuine breakthroughs.”

Onderzoek bij een viertal Nederlandse universiteiten, de VSNU en Agentschap NL levert een aantal beelden op die de conclusies van de interim-evaluatie nader specificeren en een heroverweging van het gehanteerde fixing the future-beleid rechtvaardigen:

“Brussel regeert hier niet…”
Volledige compliancy betekent de implementatie van een full cost-kostprijsmodel, waarin voor de verantwoording zowel directe als indirecte kosten traceerbaar zijn en waarin uitsluitend kosten in mogen terugkomen die voor subsidiering in aanmerking komen (eligible costs). Echter, het ontwikkelen van een kostprijsmodel is primair een managementinstrument om vanuit een intern sturingsperspectief zicht te hebben op de ontwikkeling van kosten en ongewenste ontwikkelingen bij te kunnen sturen. Compliancy aan de verantwoordingsrichtlijnen van KP-7-subsidies kan hierin niet leidend zijn. “Brussel regeert hier niet”, meldde een financieel beleidsmedewerker bij een van de ondervraagde onderzoeksinstellingen.

“Consequenties van compliancy zijn ingrijpend”
De consequenties van het fixing the future-beleid zijn ingrijpend voor onderzoeksinstellingen die meedoen aan KP-7 en een hoog ambitieniveau hebben wat betreft financiële verantwoording. De implementatie van een KP-7-proof full cost-kostprijsmodel en onderliggende administratieve organisatie vergt flinke investeringen in tijd, mensen en middelen. Zeker in een universitaire organisatie, waarin faculteiten veel autonomie hebben, zullen aanpassingen op administratief vlak veranderkundige en bestuurlijke inspanningen vergen om de gehele organisatie op één administratieve uniforme lijn te krijgen vanwege compliancy aan KP-7.

“Fixing the future werkt bureaucratie in de hand”
De aanpassingen in kostprijsmodellen en administratieve organisatie op basis van de fixing the future richtlijnen werken bureaucratie in de hand. Dit heeft bijvoorbeeld te maken met de richtlijn dat uitsluitend op basis van de in de organisatie gebruikelijk accounting- principes mag worden verantwoord. Het is de vraag of usual accounting-principals wel bestaan. Voor de ene onderzoeksinstelling wellicht wel, maar elke onderzoeksinstelling is anders qua organisatorische, economische en juridische inrichting. In de ontwikkeling van een verfijnd kostprijsmodel zullen organisaties arbitraire aannames moeten doen over de kostprijsberekening. Onder KP-7 zijn bijvoorbeeld alleen onderzoekskosten eligible. Echter, wat nou als een en dezelfde practicumruimte zowel gebruikt voor onderzoek als voor onderwijs? Hoe neem je dat mee in de kostprijsberekening en hoe verantwoord je dat? Deze aannames kunnen behoorlijke discussies opleveren met de controlerend of certificerend accountant en de Europese Commissie, en het kostprijsmodel beheersmatig behoorlijk complex maken. De inspanningen die nodig zijn voor compliancy en de bureaucratische lasten die hiermee gepaard gaan, maken deelname aan KP-7 onaantrekkelijk en verlagen de ambitieniveaus voor compliancy aan het fixing the future-beleid.

“Universiteiten hebben moeite met de implementatie van KP-7-compliancy”
Waar de praktische uitwerking enerzijds een heroverweging van de onderdelen van het fixing the future-beleid rechtvaardigt, is het anderzijds zo dat het financieel beheer binnen universiteiten obstakels kan opwerpen voor compliancy. Sinds enige jaren wordt er rijksbreed gewerkt aan de vereenvoudiging van verantwoordingsrichtlijnen.⁴ Desalniettemin is er binnen universiteiten nog steeds sprake van verschillende modellen en methoden voor kostprijsberekening en verantwoording. Daarnaast is het zo dat het uniformeren van de financieel-administratieve organisatie binnen universiteiten trajecten van lange adem zijn. Binnen universiteiten heeft de professionele hiërarchie van onderzoekers en wetenschappers nog veel macht en autonomie. Hierbij werkt de financiële kolom binnen veel universiteiten nog gefragmenteerd, is de onderzoekslijn veelal wars van administratieve uniformering en richten belangrijke beslissers vooral hun focus op het primair onderzoeksproces. Deze mix van factoren maakt dat universiteiten al dusdanig veel tijd en energie kwijt zijn aan het professionaliseren en uniformeren van financieel beheer dat KP-7- compliancy nog eens een extra complicerende factor wordt.

Juist in een tijdperk waarin Europese overheidsfinanciën gebaat zijn bij enerzijds duurzaamheid, flexibiliteit en eenvoud, is het elimineren van alle obstakels voor innovatief onderzoek essentieel. Innovatief onderzoek biedt Europeanen de mogelijkheid om op lange termijn economische crises in tijd en omvang te beperken. Het Europese parlement keurde eind 2010 met overgrote meerderheid een resolutie goed, waarin het verder terugdringen van de administratieve lasten rondom KP-7 werd aangenomen. In het officiële persbericht wordt bijzonder weinig gerefereerd aan de hardnekkige economische crisis die grote delen van Europa al jaren parten speelt. Desalniettemin toont ook de Europese Commissie aan de hand van vereenvoudigingsvoorstellen⁵ dat het de commissie er alles aan gelegen is om administratieve lasten te beperken en het onderzoeksrendement van elke subsidie euro te maximaliseren.

Overwegingen voor vereenvoudiging
De principes van fixing the future zouden beter kunnen aansluiten bij de achterliggende beleidsdoelstellingen. De Europese Commissie probeert met de onderdelen van het fixing the future-beleid een goede stap te zetten in de richting van minder administratieve lasten en deugdelijk financieel beheer. Uiteraard zit de EC zit als financier hierbij in een lastig parket. Enerzijds moet onderzoekers alle ruimte gegeven worden om van elke euro zoveel mogelijk te besteden aan onderzoek en anderzijds moet er voldoende assurance zijn dat elke euro wel degelijk aan onderzoek besteed wordt. Voor Europese landen waarin het streven naar control binnen het financieel beheer gemeengoed is, is de drang naar assurance veel minder noodzakelijk dan in ‘nieuwe’ Europese landen waar corruptie en fraude regelmatiger voorkomen.

Control op basis van vertrouwen
Wellicht zou een controlfilosofie waarin meer op basis van vertrouwen naar de financiële beheersing binnen onderzoeksinstellingen wordt gekeken, minder bureaucratie en meer innovatief onderzoek opleveren?

Een controlbeleid op basis van vertrouwen zou bijvoorbeeld de toepassing kunnen impliceren van een meer gediversifieerd risicoprofiel van onderzoeksinstellingen en bijpassende gedifferentieerde verantwoordingseisen. Een andere optie is dat er bijvoorbeeld op basis van een single information single audit-basis gewerkt. Onderzoeksinstellingen zouden dan één keer (single information) per jaar over een deel van subsidiedossiers kunnen verantwoorden op basis van één door een extern accountant gehouden audit. Een andere – verdergaande – overweging zou kunnen bestaan uit het verlichten van het aantal controlemomenten, maar tegelijkertijd het sanctiebeleid bij overtreding aanscherpen en verzwaren.

Eenvoud in kostprijscalculatie
Daarnaast zou de verantwoording op basis van een vertrouwensfilosofie en vereenvoudiging van de aangeboden kostprijsmodellen eenvoudiger kunnen. Juist omdat het vaststellen van indirecte kosten arbitrair is en subjectiviteit een grote rol speelt vanwege grote verschillen in organisatorische en administratieve inrichting, is complexiteit hierin funest voor bureaucratie in kostenverantwoording. Om bureaucratie te voorkomen zou het eenvoudiger zijn als er uitsluitend op basis van een flat rate-model kosten verantwoord kunnen worden, waarin op basis van een vast percentage op directe kosten overheadkosten gedekt worden. Het inrichten en onderhouden van een zeer verfijnd kostprijsmodel op basis van full cost accounting is voor de meeste Europese universiteiten wellicht een brug te ver. De gedachte van de Europese Commissie om onderzoeksinstellingen met een hogere vergoeding te verleiden om verfijndere kostprijsmodellen te ontwikkelen is bewonderenswaardig, maar vanuit praktisch oogpunt voor veel onderzoeksinstellingen wellicht onhaalbaar. Versimpeling in het kostprijsregime maakt de verantwoording voor de meeste universiteiten wellicht eenvoudiger. Ten slotte zouden – onvermijdbare – verschillen in kostprijscalculatie makkelijker geaccepteerd moeten worden. Het is nu eenmaal zo dat door verschil in nationale fiscale regimes (bijvoorbeeld t.a.v. btw) en plaatselijke prijsverschillen, elke subsidiedossier afwijkende kostprijsverschillen kan opleveren. Het gebruik van een pand in de binnenstad Amsterdam is nu eenmaal duurder dan een pand in haar buitenwijken. Deze verschillen zouden niet moet leiden tot onnodige discussies met de controlerend accountant en sneller als usual accounting principal kunnen worden geaccepteerd. Niet omdat het administratief gezien goed of fout is, maar omdat hiermee de bureaucratie rondom het achterliggende beleidsdoel beter gediend is.

Verdere professionalisering van financieel beheer binnen universiteiten is noodzakelijk
Het versimpelen van het fixing the future-beleid is één kant van de spreekwoordelijke medaille. Uitgangspunten als full cost accounting, integrale urenverantwoording en de consistentie in toegepaste kostprijsmodellen bieden universiteiten de mogelijkheid om het financieel beheer verder te professionaliseren. Een deel van de problemen bij compliancy aan KP-7 komt voort uit de belemmeringen die universiteiten ervaren in het professionaliseren, uniformeren en vereenvoudigen van hun financieel beheer. Hierin is binnen universiteiten nog een goede slag te maken.

Drs. J. (Jochem) van Dijk MPFM is werkzaam als senior adviseur bij financieel adviesbureau ConQuaestor. Hij rondde in oktober 2011 een postdoctorale master Public Finance Management af. Hiervoor voerde hij een scriptieonderzoek uit naar problemen en oplossingen voor compliancy van Nederlandse Universiteiten m.b.t. KP-7- subsidieverantwoording.

Noten
¹ Bron: Agentschap NL, MIN EL&I, 2010. Nederland in KP7.
² Bron: Europese Commissie (2009). Financial Guidelines FP7.
³ Bron: Europese Commissie (2011). Response to the Report of the Expert Group on the Interim Evaluation of the Seventh Framework Programme.
⁴ Bron: OCW. (2007). Eindrapportage universele vereenvoudiging.
⁵ Europese Commissie 2010. Vereenvoudigen van de tenuitvoerlegging van de kaderprogramma’s voor onderzoek.