Private uitvoering van publieke taken

Inleiding
Het lijkt erop dat de kwaliteit van de uitvoering van taken die ooit tot de verantwoordelijkheid van de overheid werd gerekend, maar sinds een aantal decennia onder (semi-) privaat beheer zijn gekomen, steeds meer ter discussie komt te staan. Niet in de laatste plaats wordt deze discussie gevoed door financiële debacles bij en wanprestaties van organisaties die voormalige publieke taken hebben overgenomen. De aantrekkelijke eenvoud van de zelfregulerende mechanismen van de marktwerking die als vanzelf zouden leiden tot effectievere en efficiëntere bedrijfsvoering heeft ons wellicht verblind. We lijken zaken over het hoofd gezien te hebben. Maar wat? Faalde de overheid in zijn rol als marktmeester?
Was het falend beleid, was het een gebrek aan regie bij de overheid, was het een gebrek aan toezicht of was het misschien een combinatie van genoemde factoren? In eerste instantie lijkt het beantwoorden van deze vragen minder relevant als het gaat om het zoeken naar oplossingen voor in nood geraakte woningbouwcorporaties, gebrekkig functionerende spoorwegen of faillissementen van thuiszorgorganisaties. Wij zijn geneigd naar oplossingen te zoeken die direct aangrijpen bij de bedrijfsvoering van die organisaties en niet te zoeken naar systeemoplossingen. In dit artikel staan wij stil bij de argumenten tot verzelfstandiging en privatiseren zoals die in het verleden zijn gebruikt. Vervolgens kijken we naar het zelfregulerend vermogen van organisaties en het toezicht zoals dat wordt uitgeoefend. Via de rol van de overheid als marktmeester en toezichthouder komen we bij de vraag naar de wenselijkheid van een andere marktordening als antwoord op de vraag op welke wijze debacles in het schemergebied tussen overheid en bedrijfsleven in de toekomst kunnen worden vermeden.

Paradigmashift: private uitvoering van publieke taken
Over de verhouding private sector versus de publieke sector is al eeuwenlang disconsensus. Adam Smith schreef in 1776 in zijn Wealth of Nations: “Great nations are never impoverished by private, though they sometimes are by public prodigality and misconduct. The whole, or almost the whole public revenue, is in most countries employed in maintaining unproductive hands” (Smith, 1976, p. 442). Dit citaat is nogal eens op een enigszins misleidende manier gebruikt, en komt bijvoorbeeld voor in de uitgave The official History of Privatisation van David Parker. Parker zag dit citaat van Smith als een mooie opstap naar het beschrijven van de beweging, waarbij activiteiten die door overheden worden verricht weer worden overgebracht naar de private sector.¹
Privatiseren is een beweging die eerst medio jaren 70 manifest werd in het Verenigd Koninkrijk onder leiding van Margareth Thatcher. Thatcher werd in die jaren geconfronteerd met hoge werkeloosheid, machtige vakbonden, een verouderd industrieel stelsel en bovenal uit de hand gelopen staatsuitgaven en een veelheid van taken die de overheid in de jaren daarvoor naar zich had toegetrokken en die inefficiënt met een verouderde infrastructuur werden uitgevoerd. In 1976 respectievelijk 1977 werden de beleidsnota’s ‘The Right Approach – a Statement of Conservative Aims’ en ‘The Right Approach to the Economy’ gepubliceerd. Met name de laatste beleidsnota schetste de politieke lijn voor de jaren daarna: lagere belastingen, lagere publieke uitgaven en leningen en met name minder staatsbemoeienis in de vorm van denationaliseringen en privatiseringen.
In Nederland bleef de overheid als hoeder van de samenleving tot de jaren 80 populair. Dat veranderde daarna snel onder de kabinetten Lubbers. De crisis in de overheidsfinanciën als gevolg van de aanhoudende groei van de overheidsuitgaven werd steeds groter. Een groei die werd veroorzaakt door de oplopende kosten van werkloosheidsuitkeringen bij een stagnerende groei. Maar behalve economische factoren speelde ook een omslag in het denken die in het Verenigd Koninkrijk en daarna ook in de Verenigde staten had plaatsgevonden. Alom vatte de overtuiging post dat de productiviteit bij de overheid in vergelijking met het bedrijfsleven achterbleef. Zo sprak president Ronald Reagan in zijn inaugurele rede in 1981 de veel geciteerde woorden: “In this present crisis, government is not the solution to our problem; government is the problem.” Het was een majeure paradigmashift met grote gevolgen voor de ordening van ons economisch stelsel. Het was niet langer een alwetende en machtige overheid die het heil zou moeten brengen, maar het werd de markt als coördinerend mechanisme. Het primaat bij de voortbrenging kwam te liggen bij marktpartijen, met de overheid hoogstens in de rol van marktmeester.

Marktwerkingsbeleid
Het in de vorige paragraaf bedoelde terugtrekken van de overheid betekent geen laissez faire en dus het volledig afzien van interventies. De overheid in de rol van marktmeester en ook de verantwoordelijkheid van de overheid voor een deugdelijke economische ordening brengt met zich mee dat er wel degelijk geïntervenieerd wordt en moet worden. Men kan dit vatten onder het begrip ‘marktwerkingsbeleid’. Het ministerie van Economische Zaken heeft in een in 2008 uitgekomen onderzoeksrapport marktwerkingsbeleid omschreven als het beleid “dat er is op gericht om de vraag en aanbod effectiever op elkaar te laten reageren, met het doel dat de gebruiker van de goederen of diensten profiteert van een toegenomen keuzevrijheid en/of verbeterde prijskwaliteitverhouding en/of meer en betere producten” (Ministerie van Economische Zaken, 2008, p. 10). In het rapport worden illustraties gegeven van marktwerkingsbeleid (zie de tabel).

Tabel. Illustraties van marktwerkingsbeleid
Bron: Ministerie van Economische Zaken, 2008, p.11 (aangepast)

Privatisering komt in de tabel niet voor omdat privatisering op zichzelf niet hoeft te leiden tot een veranderde c.q. verbeterde marktwerking. In het rapport wordt verslag gedaan van de bevindingen op het terrein van marktwerking in elf sectoren. Het beeld dat uit het rapport naar voren komt is dat zowel de marktpartijen als de overheid moeten wennen aan hun rol als marktmeester of aanbestedende partij. Er spreekt met andere woorden een zeker vertrouwen uit dat het een kwestie van tijd is om de positieve effecten van marktwerking te ervaren. Wel plaatst het rapport een duidelijke waarschuwing dat goed toezicht noodzakelijk is. Maar het bedoelde toezicht gaat eerder in de richting van het kunnen monitoren van de ontwikkelingen op het terrein van marktwerking dan van het in bedwang houden van marktpartijen. Op het rapport van het ministerie van Economische Zaken is forse kritiek gekomen van het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven van de Tweede Kamer. Volgens dat onderzoek worden er geen heldere conclusies getrokken over de centrale aandachtspunten uit de onderzoeksvraag (de publieke belangen, kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid en de sectorale werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden). Tot op heden blijft het echter het enige rapport dat sectoraal aandacht besteedt aan marktwerkingsbeleid.
Het mankeren van inzicht in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het marktwerkingsbeleid wordt in het SER -rapport van 2010 ‘Overheid én markt: het resultaat telt!’ nog weer eens bevestigd. Terecht pleit de SER daarom ook voor een effectanalyse van het ordeningsbeleid. Een effectanalyse met stappen volgens een rationele beleidsbenadering: analyse van de uitgangssituatie en identificatie van publieke belangen, definiëren van de doeleinden, ontwikkelen van beleidsvarianten, gewenste eindsituatie en transitie, analyse van de effecten van de beleidsvarianten, vergelijken van de beleidsvarianten, en ontwikkelen van monitoring en evaluatie. Dat het kabinet het advies van de SER volledig onderschrijft is prijzenswaardig, maar het echte inzicht blijft ontbreken.² Uiteraard is het denkbaar dat we geduldig wachten op analyses op dit vlak, maar misschien is verscherping van toezicht en een meer actieve regierol van de overheid in de tussentijd toch wenselijk. Voordat op dat vraagstuk wordt ingegaan, wordt in de volgende paragraaf aandacht besteed aan de wisselwerking tussen zelfregulering en toezicht.

Zelfregulering en toezicht
Veel uitvoeringsorganisaties zijn niet volledig geprivatiseerd, maar hebben een hybride taakstelling. De organisaties zijn wel verzelfstandigd, maar er zijn financiële vangnetten (garantstelling) en er is toezicht. Private organisaties reguleren door middel van accountantscontrole en een raad van commissarissen. Uitvoeringsorganisaties verrichten wel marktactiviteiten net als private organisaties, maar kunnen in geval van problemen op de markt terugvallen op de overheden (Rijk, gemeenten). Dat creëert een bijzondere relatie. Deze relatie is er niet een van goed vertrouwen. Uitvoeringsorganisaties kennen, naar analogie van organisaties in het private domein, de volgende elementen om de relatie te borgen:

• intern toezicht door de verplichte instelling van een raad van commissarissen;
• een verplichte jaarlijkse accountantscontrole;
• een governancecode. Bestuur en raad van commissarissen dienen zich te houden aan de principes en uitwerkingen van de code;
• een aparte publiek georganiseerde toezichthouder.

Veel uitvoeringsorganisaties functioneren uitstekend. In de afgelopen decennia zijn veel positieve rapporten uitgebracht door externe toezichthouders en visitatiecommissies. Er verschijnen echter toch met enige regelmaat artikelen in de pers, waaruit blijkt dat principes en codes zijn overtreden. Waar ligt dat aan?

In een ambtelijke organisatie of taakorganisatie zijn de organisatieleden niet direct gemotiveerd door overwegingen van winst, maar door de doeleinden van de organisatie. Arbeidsvoorwaarden zijn niet gebaseerd op directe prestaties van de werknemers. Een uitvoeringsorganisatie, als een marktorganisatie, kopieert de beloningssystematiek van een private organisatie. Daar spelen aspecten als omvang van organisatie, aantal cliënten, omvang van de begroting. In een zuiver private organisatie spelen ook (andere) overwegingen van zelfregulering echter een belangrijke rol: continuïteit van het bedrijf, eigen pensioenvoorziening, erfopvolging, geen financiële beschermingsconstructies, geen waarborgen. Naast genoemde argumenten spelen enkele fundamentele problemen binnen hybride uitvoeringsorganisaties:

• Markttransacties beïnvloeden ook inhoudelijk de taakvervulling. Voor marktactiviteiten zijn kostprijsberekeningen nodig, die door een taakorganisatie niet of zelden worden gemaakt.
• Markttransacties verdrijven taakgeoriënteerde processen. Marktgerichte activiteiten leveren voor betrokkenen meer winst en prestige op dan taakactiviteiten (Wet van Gresham) (In ’t Veld, 2004, p. 20).

Zelfregulering in een zuiver private organisatie is een bittere noodzaak om te overleven. Dat geldt minder in een hybride organisatie, omdat meestal financiële borging door overheden geregeld is. Daarnaast is de balans tussen taakactiviteiten, bijvoorbeeld goede woningen tegen een redelijke huur, en marktactiviteiten, bijvoorbeeld expansie van de organisatie, grote omzet, veel woningen, een zeer precaire balans. De keuze voor marktactiviteiten is namelijk een zeer verleidelijke.

De rol van overheid: marktmeester en toezichthouder
De overheid speelt traditioneel een belangrijke rol bij het reguleren van markten. De eigen markt kan worden beschermd door importheffingen of worden vrijgegeven door het toelaten van externe partijen. Publieke organisaties worden gedwongen tot openbare en zelfs Europese aanbesteding voor het verkrijgen van diensten of het verrichten van werkzaamheden. De rol van de overheid is een zeer specifieke in geval publieke organisaties worden verzelfstandigd. Er wordt verzelfstandigd om de overheid af te slanken en of op een specifiek beleidsterrein de ‘tucht van de markt’ te laten werken. De tucht van markt ervaren impliceert dat organisaties gaan ervaren dat andere organisaties hetzelfde product aanbieden. Dat betekent dat organisaties kostenbewust worden en tegen kostprijzen diensten moeten aanbieden. Door de verzelfstandiging is regulering van de markt nog meer dan voorheen vereist. De overheid is niet langer uitvoerder van publieke taken, maar regulator op een markt waar publieke taken worden verricht. Dat geldt voor taken als particulier toezicht en beveiliging, afvalverwerking, liberalisering van het kabelnetwerk. En dat geldt ook voor verzelfstandiging van woningbouwcorporaties. De overheid vervult zowel de rol van marktmeester als de rol van toezichthouder.

De rol van marktmeester impliceert dat de overheid door wetgeving bewaakt dat concurrerende organisaties op een gelijk speelveld opereren en dat organisaties zich niet kunnen ontwikkelen tot monopolisten. Voortdurend worden de regels getoetst, omdat belanghebbende private organisaties en consumentenorganisaties de uitgangspunten bewaken. Bovendien opereren veel grote marktpartijen internationaal en bestaat er relatief ‘streng’ zowel Europees als Noord-Amerikaans toezicht op de werking van een vrije markt. De rol van marktmeester wordt ogenschijnlijk goed vervuld.

De invulling van de rol van toezichthouder is meer omstreden. De Nederlandse overheid kent een lange traditie van toezichthouders. Zo fungeert De Nederlandsche Bank (DNB ) als toezichthouder op banken en financiële instellingen. Daarnaast controleert de Autoriteit Financiële Markten (AFM) de marktwerking van financiële instellingen. De toezicht houdende rol is niet altijd onomstreden. De toezichthoudende rol van de DNB in de financiële crisis is recent onderwerp van onderzoek geweest in een parlementaire enquête. De OPTA is toezichthouder voor de postverzorgende bedrijven in Nederland. Over de arbeidsvoorwaarden van postbedrijf Sandd heeft postbedrijf Post.nl jarenlange strijd gevoerd. De Inspectie voor de Volksgezondheid ziet toe op private en publieke organisaties die werkzaam zijn op het brede terrein van de volksgezondheid. De rol van de inspectie is recent ter discussie gesteld door organisaties op het terrein van de volksgezondheid, door de nationale ombudsman en door de WRR . Op het gebied van de woningbouwcorporaties zijn twee toezichthouders actief: 1) Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), en 2) Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Het CVF is de financieel toezichthouder voor woningcorporaties. Via het waarborgfonds staan alle woningbouwcorporaties voor elkaar garant. Dat laatste fonds is dus ook een financiële toezichthouder. De instelling van twee toezichthouders (CFV en WSW) kan een systeemfout zijn. Op het eerste gezicht lijkt het wenselijk om het financiële toezicht onder te brengen bij een van de twee organisaties of de twee organisaties samen te voegen. Het financiële toezicht moet daarnaast, gelet op de handel in de soms lastig te beoordelen producten binnen de derivatenfamilie, misschien worden ondergebracht bij de AFM.
Of deze toezichthouders, in het geval van Vestia CFV en WSW, tekort zijn geschoten in hun toezichthoudende rol (fouten in het systeem) is moeilijk te beoordelen. Ook minister Donner lijkt niet altijd over de juiste informatie beschikt te hebben. Donner (lees CFV) sprak in een brief in november 2010 nog een positief oordeel uit over de Stichting Vestia, zowel wat betreft de continuïteit als de solvabiliteit van die organisatie. Dat er fouten binnen het systeem zijn gemaakt, is evident. Zo werd Vestia geleid als ware het een private organisatie. Op zichzelf is dat misschien niet verkeerd, maar het vereist meer inspanning van de toezicht houders op het niveau van de corporatie. Ook deze toezichthouders, de raad van commissarissen en de externe accountant, hebben niet of te laat aan de alarmbel getrokken.

Systeemherstel en herstel in het systeem?
Het mankeren van inzicht in effectiviteit en efficiency van het Nederlandse marktwerkingsbeleid is een onzekerheid die eigenlijk op het niveau ligt van de economische ordening. Met andere woorden zit het systeem goed in elkaar? In Nederland weten we op dit moment te weinig van de werking van het marktwerkingsbeleid en of die werking door een andere ordening kan worden verbeterd. Het ontbreekt aan kennis op dit vlak. Dit vraagstuk kan alleen worden opgelost door het uitvoeren van systematische onafhankelijke evaluatiestudies. De opzet van deze evaluaties zou dusdanig breed moeten zijn dat deze ook de institutionele structuur van het marktwerkingsbeleid omvat. Dan pas weten we echt of er sprake is van systeemfouten.
Dat er sprake is van fouten binnen het systeem, is evidenter. Als we het voorbeeld nemen van woningcorporaties, dan zijn de volgende( potentiële) problemen waar te nemen:

• Te grote omvang van corporaties. Door de enorme groei van de corporaties dreigen sommige corporaties een gevaar te worden voor het collectieve systeem van corporaties. Zoals banken ‘systeembanken’ worden genoemd omdat ze het totale financiële systeem in gevaar kunnen brengen, zo kunnen ook sommige woningcorporaties ‘systeemcorporaties’ genoemd worden.
• Te solistisch bestuur. Door scheve machtsverhoudingen als gevolg van het solistisch optreden van een enkele bestuurder kunnen problemen ontstaan. Raden van bestuur van woningcorporaties dienen minimaal uit vijf personen te bestaan, zodat collegiale besluitvorming mogelijk is, en er moet ten minste een financieel bestuurder aanwezig zijn.
• Ontbreken van deskundigheid op het terrein van financiële producten bij het intern toezicht. Door het ontbreken van adequate financiële deskundigheid kan het toezicht op dit punt tekortschieten.
• De verbreding van het werkterrein van woningcorporaties. Het hybride karakter van woningbouwcorporaties draagt de verleiding in zich dat de focus zich verlegt richting financiële doelen ten koste van sociale doelen. Een balans in dit opzicht is echter meer dan wenselijk.

De ernst van deze (potentiële) problemen vereist aandacht. Ook hier dient nader onderzoek uitkomst te bieden. De urgentie om deze fouten binnen het systeem op te lossen is groot. Maar er moet voor worden gewaakt niet te vervallen in oppervlakkige quick scans, gekoppeld aan incidentenpolitiek. Ook hier zijn formele onafhankelijke evaluatiestudies zoals boven bedoeld, noodzakelijk. De blik in de achteruitkijkspiegel in de zin van de door het CDA gewenste parlementaire enquête is voor de factfinding even nuttig als wenselijk. Dat is immers een noodzakelijk ingrediënt voor de aanpassingen binnen het systeem.
De recente ervaringen met woningcorporaties kunnen een les zijn voor andere (semi)-private organisaties. De verdere verzelfstandiging van publieke organisaties, zoals bijvoorbeeld thuiszorgorganisaties, vereist grote zorgvuldigheid ten aanzien van de organisatie van het toezicht. Niet alleen door de formele instelling van toezichthouders, maar meer nog door daarbij aandacht te schenken aan financiële expertise van toezichthouders.

J.L.M. Hakvoort en H.L. Klaassen zijn beiden als universitair hoofddocent verbonden geweest, respectievelijk verbonden aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Noten
¹ Adam Smith doelde op: “Such are the people who compose a numerous and splendid court, a great ecclesiastical, great fleets and armies, who in time of peace produce nothing...” (ibid, p. 442). En hij doelde dus in het geheel niet op het de mogelijkheid dat de overheid ten principale minder productief zou zijn in vergelijking met de private sector.
² Een poging die uit oogpunt van methodologie vermeldenswaard is, is die van Wagelmans (2002). Hij onderzocht de financiële en operationele performance van geprivatiseerde Nederlandse staatsdeelnemingen. Hij constateert dat privatiseren in lijn met internationale onderzoeken, ook in Nederland succesvol is. Uiteraard is dit maar een aspect, en valt het feitelijk niet eens onder de doelstellingen van het marktwerkingsbeleid, maar desondanks is het een voorbeeld van goed toegepaste methodologie die kan bijdragen aan inzicht in de gevolgen van ‘op afstand plaatsing’.

Literatuur

• Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven van de Tweede Kamer, Verificatie onderzoek marktwerkingsbeleid, Den Haag, april 2008.
• Ministerie van Economische Zaken, Onderzoek Marktwerkingsbeleid, Den Haag, februari 2008.
• Parker, D., The Official History of Privatisation, The Formative Years 1970- 1987. Volume 1, Routhledge, Abingdon, 2009.
• SER, Overheid én markt: het resultaat telt! Voorbereiding bepalend voor succes, SER advies 10/01, maart 2010.
• Smith, A., The wealth of nations, books I –III, Skinner, A. (ed.), Pelican Classics, Penguin books, Harmondsworth, UK, 1976.
• Veld, R.J. in ’t, ‘Sturingsrelaties en hun management,’ in: S. van Thiel (red.), Governance in uitvoeringsorganisaties, Uitgave Kadaster, 2004, p. 20.
• Wagelmans, P., ‘Privatiseringen in Nederland de maat genomen’, in: MAB, juli/augustus 2002, pp. 357-366.