De publieke controller kan niet meer om ketens heen

Interactieve ketensamenwerking neemt toe in veel maatschappelijke ketens. Ketenstructuren worden complexer en de maatschappelijke eisen nemen toe. Goedbedoelde inspanningen blijken in de praktijk van een keten vaak stuk te lopen op de beperkte stuurbaarheid van werkprocessen die organisatiegrenzen overschrijden. Beleid of sturing in een keten is nauwelijks te realiseren, onder andere omdat geen enkele ketenpartner daarvoor voldoende gezag heeft. Intern gerichte maatregelen alleen lossen de problemen niet meer op. Ze bieden evenmin voldoende garantie voor het goed functioneren van een organisatie in de wijdere context van zijn externe omgeving. Toch is het bekijken van bedrijfsvraagstukken vanuit de invalshoek ‘keten’ nog ongebruikelijk. Ook de controller in de publieke en non-profitsector is nog vooral intern gericht, in navolging van het management van publieke en non-profitorganisaties.
Ketendenken zal in de toekomst aan belang winnen naarmate managers op de verschillende niveaus zich meer oriënteren op externe samenhangen, omdat daar steeds vaker de bron van problemen en risico’s zit. Die dwingen de manager om zijn aandacht te verleggen van interne efficiency naar externe effectiviteit, en om bij het oplossen van vraagstukken zijn blik meer te richten op ketenrelaties. In zijn kielzog krijgt ook de controller steeds meer te maken met het fenomeen ‘keten’. Dat geldt speciaal voor de controller in de publieke en non-profitsector. Voor hem heeft deze aandachtverschuiving van intern naar extern ook tot gevolg dat hij op zijn vakgebied voor belangrijke vraagstukken andere uitgangspunten, concepten en systemen nodig heeft.

Wat is een keten
Ketensamenwerking komt niet vanzelfsprekend tot stand. Indien een partij voor het eigen succes afhankelijk is van de prestatie van andere organisaties, ligt het voor de hand naar ketensamenwerking te zoeken. Men zou kunnen spreken van een dominant ketenprobleem, een lastig probleem dat iedere keer weer door ketenpartijen gezamenlijk moet worden opgelost. Een actueel voorbeeld vormt de veeteeltketen. Een reeks rampen heeft duidelijk gemaakt, dat het geen sinecure is om de consument te voorzien van vlees zonder gezondheidsrisico’s. Eén ketenpartner kan de veeteeltketen als geheel in moeilijkheden brengen, bijvoorbeeld door stiekem een dier te importeren met een voor de mens gevaarlijke ziekte.
Binnen een keten zijn belangen en doelen van samenwerkende autonome partijen vaak impliciet, onduidelijk en soms zelfs strijdig. Over het algemeen is men zich hier niet van bewust. Ook managers en controllers gaan er doorgaans vanuit dat als alle betrokken partijen hetzelfde doel hebben, zij ook goed zullen samenwerken. Zij projecteren hun eigen rationeel handelen op de keten als geheel. Het is de vraag of dat realistisch is. Bij onduidelijke en soms tegengestelde belangen is rationaliteit op het niveau van groepsbeslissingen bijzonder moeilijk te bereiken. Daarom verloopt besluitvorming in ketens meestal niet rationeel en met veel verrassingen. Alleen al de omvang van veel maatschappelijke ketens maakt ketenprocessen zo onoverzichtelijk, dat men beter uit kan gaan van een irrationele en moeilijk voorspelbare ketenomgeving. Als er tegen deze verwachtingen in toch een goede ketenbeslissing totstandkomt, is dat een welkome meevaller. In de andere gevallen heb je als gewaarschuwd mens een alternatief achter de hand.
Figuur 1 geeft een beeld van een keten aan de hand van enkele bovengenoemde kenmerken.

Figuur 1

Ervaren ketenspelers weten dat ketens eigen wetten kennen die men niet straffeloos kan overtreden. Centraal staat het beginsel van non-interventie: men bemoeie zich niet met interne zaken van andere ketenpartners! Veel automatiserings- en standaardisatieprojecten in ketens lopen hierop vast. Een andere wetmatigheid is, dat voor een ‘grote’ alomvattende oplossing het draagvlak altijd te klein is.
Ambitieuze projecten struikelen in de grimmige ketencontext gemakkelijk over de eigen benen. Ketenvraagstukken moeten dus anders worden aangepakt dan veel managementliteratuur ons wil doen geloven, veeleer langs wegen van geleidelijkheid. Interessant is de wet dat alleen crisis in staat is om in ketenverhoudingen veranderingen te creëren. Hierin herkent men gemakkelijk wat hiervoor al met zoveel woorden is aangegeven, dat een dominant ketenprobleem eigenlijk de baas is in de keten.

Het belang van ketendenken
Het belang van ketensamenwerking in de publieke en non-profitsector neemt toe. In de eerste plaats doordat autonome organisaties zich verder specialiseren om aan hogere maatschappelijke eisen en verwachtingen te kunnen voldoen. Toenemende onderlinge afhankelijkheden zijn daarvan het gevolg die op hun beurt vragen om toenemende samenwerking. Zeker als een groep autonome organisaties er maar steeds niet in slaagt om een dominant ketenprobleem onder de knie te krijgen. Het belang van ketendenken wordt extra geaccentueerd omdat een keten een moeilijk bestuurlijk terrein vormt. Terwijl gemeenschappelijke belangen onduidelijk en beperkt zijn, is er geen sprake van overkoepelend gezag. Dat bemoeilijkt beleidsontwikkeling en besluitvorming. Vaak is alleen het dominante ketenprobleem de ‘baas’ in een keten. Dat brengt partijen aan de onderhandelingstafel (zie figuur 2) omdat hun eigen reputatie en overlevingskans afhankelijk is van betere ketensamenwerking ter oplossing van dit structurele probleem.

Figuur 2

De controller in de publieke en non-profitsector kan niet meer buiten ketendenken. Hij moet instrumenten ontwikkelen om in zijn werk ketenaspecten doeltreffend handen en voeten te geven.

De uitdaging van maatschappelijke ketens voor de controller
Ketens vormen in meerdere opzichten een belangrijke nieuwe professionele uitdaging, zoals figuur 3 laat zien. Deze lijst van ketenuitdagingen voor de controller is niet uitputtend bedoeld. Ze is het resultaat van gezamenlijk nadenken en verkennen door de eerste cursistengroep die aan de VU de postdoctorale opleiding Public Controlling heeft gevolgd. De door deze groep in kaart gebrachte beheersingsen verantwoordingsvragen waarmee de public controller in de nabije toekomst zal worden geconfronteerd, kunnen in vier clusters worden gerubriceerd.

Figuur 3

1. Ketenrisico’s voor de eigen organisatie
Een organisatie neemt doorgaans deel aan een aantal verschillende ketens. Per keten kan de rol van die organisatie sterk uiteen lopen. In de ene keten is zij bijvoorbeeld een belangrijke ketenpartner vóór in de keten. Dat biedt een comfortabele machtspositie. Maar tegelijkertijd kan dezelfde organisatie in een andere keten achterin zitten. Dat is de plaats in een keten waar doorgaans de meeste klappen vallen, omdat daar zich de knelpunten ophopen en pijnlijk zichtbaar worden. De controller dient goed zicht te hebben op belangrijke externe risico’s voor de eigen organisatie in de verschillende ketens. Deze risico’s tekenen zich meestal het duidelijkst af tegen het licht van een dominant ketenprobleem. Behalve kunnen identificeren en bewaken van deze ketenrisico’s moet hij voor elke keten trefzeker kunnen bepalen welke informatie de organisatie daarvoor nodig heeft.

2. Krachtenveld in een keten
Een controller in de publieke en non-profitsector met een realistische ketenvisie weet dat in een keten tegengestelde belangen een rol spelen. Dit krachtenveld voor het eigen management in kaart brengen is een aparte opgave, speciaal als men bedenkt dat een organisatie in meerdere ketens tegelijk moet opereren hetgeen vaak consistentieproblemen oplevert.

3. Keteneffectiviteit
Het vaststellen van de keteneffectiviteit in een keten is weer een andere uitdaging. Een controller moet daarbij twee verschillende perspectieven naast elkaar kunnen hanteren: wat is de bijdrage van de eigen organisatie aan de effectiviteit van de keten als geheel en wat is de bijdrage van de keten aan de eigen organisatie. Inzicht in de effectiviteit van een keten als geheel levert belangrijke bouwstenen voor de samenwerkingsstrategie. De keteneffectiviteit kan worden gemeten aan de hand van het met succes oplossen van het dominante ketenprobleem in een keten. De controller in de publieke en non-profitsector moet het zich dus ook tot zijn verantwoordelijkheid rekenen dat er met betrekking tot het dominante ketenprobleem in een keten een doelgerichte monitoring tot stand komt.

4. Betrouwbaarheid van keteninformatie
In dit cluster vallen uitdagingen zoals het vaststellen van de betrouwbaarheid van informatie op ketenniveau. Deze informatie wordt met behulp van keteninformatiesystemen van ketenpartners verzameld ter beïnvloeding van ketenprocessen. Maar hoe valt eigenlijk vast te stellen welke informatie betrouwbaar is. Wat zijn de gevolgen als hieraan wat hapert? Tenslotte gaat het in maatschappelijke ketens om concrete zaken: een verdachte moet worden gestraft, een zieke moet behandeld worden, een ziek dier moet uit de voedselketen gehouden worden, et cetera. Op dit gebied moet de controller zich kwijten van de taak de betrouwbaarheid vast te stellen van informatie-uitwisseling (d.i. uitgewisselde informatie) ter vermijding van foute operationele beslissingen door ketenpartners.

De uitdaging blijkt dus vooral te zitten in kennis en vaardigheden voor ketenanalyse en beoordeling van keteninformatie. Dat brengt ons tot de vraag met welke uitgangspunten, concepten en systemen de public controller deze uitdagingen kan oppakken. Wat zit er eigenlijk in zijn ketentoolkit?

Ketenanalyse en keteninformatie
Deze uitgangspunten, concepten en systemen voor ketens worden in de postdoctorale leergang Public Controlling van de Vrije Universiteit van Amsterdam aangereikt in het kader van het vak ketensamenwerking en keteninformatisering. Er bestaat niet veel specifiek op ketens gerichte vakliteratuur die ook nog eens voldoet aan in de wetenschap gangbare normen van consistentie en validiteit. Daarom worden de aangeboden instrumenten ontleend aan de ketenbenadering die ik heb ontwikkeld om de lastige en stroperige vraagstukken te tackelen op het gebied van keteninformatisering. Onder keteninformatisering versta ik de gemeenschappelijke informatie- infrastructuur van een keten: die informatiesystemen, gegevensverzamelingen, procedures en beheersvoorzieningen die niet van een van de ketenpartners zijn, maar in een of andere vorm gezamenlijk worden beheerd en door alle ketenpartners gebruikt kunnen worden. Keteninformatisering in deze betekenis voegt dus toe wat de traditionele benadering van de vooral intern gerichte automatisering niet doet, namelijk een dominant probleem in een keten helpen oplossen door geautomatiseerde communicatie tussen ketenpartners, waarbij de inhoudelijke gegevens zoveel mogelijk in de bronregisters van de ketenpartners zelf blijven. De ingrediënten van deze methode ‘keteninformatisering’ blijken ook op het niveau van management en bestuur goed bruikbaar en verschaffen de controller enkele hanteerbare instrumenten.

Ter informatie van de belangstellende lezer schets ik hier enkele hoofdlijnen van de methode ‘keteninformatisering’ en verwijs ik verder naar mijn boeken.²

• De methode ‘keteninformatisering’ stelt in staat de organisatiegraad van een keten te meten en de structuur van de informatiehuishouding van een keten te beoordelen. Daarnaast kan voor een specifiek ketenproject de kans op succes worden getaxeerd. Daarmee kan de controller gefundeerde adviezen uitbrengen over investeringen in de informatie-infrastructuur van een keten en over bijvoorbeeld de consequenties van de keuze van een specifiek keteninformatiesysteem.
• De methode ‘keteninformatisering’ is gebaseerd op een specifieke ketenvisie die de controller in staat stelt inzicht te verwerven in het krachtenveld van een keten. Deze ketenvisie stelt hem of haar in staat om het belang in te schatten dat zijn organisatie heeft bij een bepaalde ketensamenwerking.
• Toepassing van de methode ‘keteninformatisering’ leidt tot geautomatiseerde communicatie binnen en tussen ketens die wordt gestuurd door keteninformatiesystemen op ketenniveau. Deze keteninformatiesystemen maken bijvoorbeeld ketenstatistieken en monitorstelsels mogelijk. Daarmee kan de controller beter zicht krijgen op het functioneren van een keten als geheel.

Het belang van de ingrediënten van de methode ‘keteninformatisering’ voor de controller is groot. Steeds vaker zal zijn visie op ketenvraagstukken gevraagd worden. Daarom geef ik ten slotte een voorbeeld van hoe met de methode ‘keteninformatisering’ de succeskans van een ketenproject kan worden geschat als basis voor controlleradviezen.

De kans op succes van een ketenproject
Veel ketens zitten minder hecht in elkaar dan de ketenpartners doen voorkomen. Dat is voor keteninformatisering een risico, omdat de succeskans van een ketenproject dan gemakkelijk wordt overschat. Mislukte projecten blijven in het collectieve geheugen lang bewaard, en blokkeren voor lange tijd nieuwe initiatieven. In de gereedschapskist voor keteninformatisering zit daarom een trefzeker instrument om de haalbaarheid van een ketenproject vast te stellen. Daarvoor dient het samenwerkingsprofiel dat de organisatiegraad van een keten in beeld brengt. De organisatiegraad is voor iedere keten anders. In de ene keten maken partijen dagelijks afspraken over een gezamenlijke aanpak van een concreet geval, terwijl in een andere keten zelfs informele contacten al verdacht zijn. In de loop van de tijd kan de organisatiegraad veranderen, zowel in de richting van meer als van minder samenhang.

Figuur 4. Het samenwerkingsprofiel van de justitiële keten

Figuur 5. Verschil in haalbaarheid van vier ketenprojecten A, B, C en D

Het samenwerkingsprofiel brengt met elkaar in verband in welke vormen organisaties structureel samenwerken en op welk niveau dat plaatsvindt. Op de horizontale as van figuur 4 staan vijf vormen van samenwerking. Gezien vanuit de mate waarin men zich op ketenniveau bindt, vormen deze een oplopende reeks. Het meest vrijblijvend is informeel overleg. Formeel overleg vergt een grotere onderlinge binding dan informeel overleg, omdat formeel overleg een deelnameverplichting en enige programmering impliceert. Een gezamenlijke secretariële ondersteuning van formeel overleg betekent nog niet dat een keten al toe is aan gezamenlijk beslissen of aan een gezamenlijk project. Wanneer een keten over gemeenschappelijke voorzieningen beschikt, is er sprake van een nog sterkere binding: elke partij is van zo’n voorziening afhankelijk, terwijl men individueel geen directe invloed heeft op de kwaliteit en beschikbaarheid ervan. Er is kennelijk genoeg vertrouwen dat belangen van een individuele partij niet zomaar geschaad worden. Ook zijn er dan vaak al procedures om zich daar eventueel effectief tegen te kunnen verdedigen en om eventuele geschillen bevredigend op te lossen.
De verticale as van het samenwerkingsprofiel geeft drie niveaus van samenwerking weer: gezamenlijke ondersteuning, gezamenlijke uitvoering (het primaire proces) en gezamenlijk beleid. Samenwerking op het niveau van gemeenschappelijke ondersteuning – bijvoorbeeld een gemeenschappelijk rekencentrum of een gemeenschappelijke opleiding – kent in een keten een lagere drempel dan samenwerking op het niveau van het primaire proces, de uitvoering. De drempel voor gezamenlijk handelen in het primaire proces is doorgaans hoog, omdat de onderlinge afhankelijkheid groter wordt en men ook meer gemeenschappelijke ondersteuning nodig heeft. Samenwerken op beleidsniveau in alle vijf onderscheiden vormen kent de hoogste drempel, omdat men vaak vreest dat daardoor de autonomie van een deelnemende organisatie in de kern kan worden aangetast.
Met een samenwerkingsprofiel kunnen we vervolgens ketenprojecten op haalbaarheid toetsen in een specifieke keten. In figuur 4 is met gearceerde blokjes bij wijze van voorbeeld de organisatiegraad van de justitiële keten aangegeven.³
De basisgedachte van het samenwerkingsprofiel is dat een ketenproject dat niet aansluit bij een in de keten gangbare samenwerkingsvorm, weinig kans van slagen heeft. Maar haalbaarheid kent gradaties. Figuur 5 laat vier verschillende ketenprojecten A, B, C en D zien met een uiteenlopende mate van haalbaarheid.
A betreft bijvoorbeeld een gezamenlijk opleidingsplan voor een specifieke deskundigheid die van belang is bij het primaire proces van de keten. Men wil dus samen beslissen over iets dat ten opzichte van het hoofdproces van de keten kan worden gezien als ondersteunend. Zo is een voorbeeld van B dat men een gemeenschappelijke instantie inricht die voor de uitvoering van het primaire proces van de keten beleidsuitgangspunten vaststelt voor alle ketenpartners. Wat die beleidsuitgangspunten inhouden, hangt af van de concrete keten en de bevoegdheden van die gemeenschappelijke overkoepelende instantie. Een voorbeeld van C is het vaststellen van een bindende agenda voor een formeel overleg over samenwerking in de uitvoering, D kan een gezamenlijk onderzoeksproject zijn.
Ketenproject A heeft een grote kans op succes, omdat het past bij wat men in deze keten gewend is gezamenlijk te doen. Project B is op alle rijen van de matrix omgeven door een of meer witte vakjes. Volgens het samenwerkingsprofiel heeft het project dan geen schijn van kans. Ketenproject C lijkt redelijk haalbaar, maar de kansen zouden volgens het schema toenemen als op het niveau van uitvoering al van gezamenlijk beslissen sprake zou zijn. Pas in die ontwikkelingsfase van een keten wordt structureel overleg op beleidsniveau belangrijk. Ketenproject D sluit aan bij de huidige praktijk en biedt een goede slaagkans omdat het ketenproject alleen betrekking heeft op de ondersteuning van het primaire proces in de keten.
Dit voorbeeld van beoordeling van een ketenproject met het organisatieprofiel uit de toolkit van de methode ‘keteninformatisering’ beoogt duidelijk te maken dat de controller die zich realiseert hoe belangrijk ketenrisico’s zijn voor zijn organisatie, niet met lege handen hoeft te staan. De methode ‘keteninformatisering’ heb ik weliswaar ontwikkeld voor informatiseringprojecten, maar gaandeweg wordt het mij steeds duidelijker dat het instrumentarium een veel breder toepassingsgebied heeft binnen bestuur en management. Dat lijkt mij goed nieuws voor de Public Controller.

Dr. mr. J.H.A.M. Grijpink, econoom en jurist, is als raadadviseur werkzaam bij de directie algemene justitiële strategie van het ministerie van Justitie. Hij is als docent verbonden aan de postdoctorale opleiding Controller in de Publieke sector van de Vrije Universiteit te Amsterdam voor het vak ketensamenwerking en keteninformatisering. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Noten
¹ Deze verkenning heb ik voor het eerst mogen verrichten met de groep die in 2002 aan de postdoctorale opleiding Controller in de Publieke sector heeft deelgenomen. Dit artikel is zodoende deels gebaseerd op hun ervaring en inzicht, waarvoor ik de groep 2002 zeer erkentelijk ben.
² Bij Sdu Uitgevers is van mijn hand tot dusver verschenen:
(1) Keteninformatisering, 1997, ISBN 90 5409 131 2, 2e druk 1999
(2) Werken met keteninformatisering, 1999, ISBN 90 5409 226 2, 2e druk 2001
(3) Informatiestrategie voor ketensamenwerking, 2002, ISBN 90 1209 697 9
NB (1)+(2)+(3) samen zijn onder ISBN 90 5409 234 3 voor een speciale bundelprijs te bestellen.
³ Keteninformatisering, p. 55 e.v. en Werken met keteninformatisering, p. 97 e.v.