De vermogenspositie van het onderwijs

‘Laten we eens de proef op de som nemen met het middelbaar beroepsonderwijs (Bve-sector) als voorbeeld’, zegt Hans Schutte, bestuursvoorzitter van het Regionaal Opleidingen Centrum (ROC) Nijmegen en parttime verbonden aan de postdoctorale controllersopleiding in de publieke en non-profitsector van de Vrije Universiteit Amsterdam. ‘De financiële cijfers van de hele sector zijn bekend en daaruit kun je de antwoorden op veel vragen afleiden. Neem bijvoorbeeld de liquiditeiten. Ook al hebben de scholen miljoenen aan liquiditeiten, dat betekent nog niet dat ze die zomaar uit kunnen geven’, zegt Hans Schutte. Aan de hand van cijfers van de hele Bve-sector licht hij toe hoe de scholen er op het ogenblik financieel voor staan en wat ze zich kunnen veroorloven. Deze cijfers zijn openbaar en te vinden op internet (www.cfi.nl) bij de Centrale Financiële Instellingen, de financiële uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in Nederland.

Zelfstandig zijn
Sinds 1996 krijgen de onderwijsinstellingen van het beroepsonderwijs- en volwasseneneducatie (Bve) net als die van het voortgezet onderwijs, het hoger beroepsonderwijs en de universiteiten elk jaar een lumpsum. Met dit totaalbedrag moeten ze al hun kosten betalen. Ze kunnen zelf beslissen hoe ze het geld beheren en uitgeven, maar ze moeten er wel mee uitkomen. Tussentijds aankloppen bij het ministerie van OCenW is niet mogelijk. De instellingen moeten hun hun eigen broek ophouden. Daarom moeten de instellingen rekening houden met toekomstige investeringen of onverwachte uitgaven en dus reserves aanhouden en opbouwen. ‘Logisch dat de scholen – zeker in de eerste jaren – voorzichtig opereren en geld achter de hand houden’, zegt Schutte.

Liquiditeiten
Volgens de cijfers van de Centrale Financiële Instellingen (Cfi) beschikten de ROC’s van de Bve-sector eind 2001 over in totaal 484 miljoen euro aan liquiditeiten (zie tabel 1). Daarnaast hadden ze circa 285 miljoen euro aan voorraden, vorderingen en effecten. Daarmee kwamen de vlottende activa uit op 769 miljoen euro. Hiertegenover stonden 584 miljoen euro aan kortlopende schulden: onder andere belastingen, pensioenpremies, vakantiegeld en nog uit te voeren projecten die begin 2002 betaald moesten worden. Hans Schutte: ‘Deze liquiditeiten hadden de ROC’s grotendeels nodig om de kortlopende schulden van begin 2002 te kunnen voldoen. Dat geld konden ze dus niet vrij besteden. Behalve voor betalingen op de korte termijn moeten ze in het algemeen ook de nodige liquiditeiten aanhouden om te voorkomen dat ze bij elke financiële tegenvaller meteen de bank om aanvullend krediet moeten vragen.’

Tabel 1. Gecumuleerde balans Bve-instellingen per ultimo 2001

Exploitatie
Een andere indicatie dat de scholen niet op hun geld zitten is het exploitatieresultaat. In 2001 hadden de ROC’s in totaal 2.702 miljoen euro aan baten (zie tabel 2). Hiertegenover stonden 2.625 miljoen euro aan kosten en 5,7 miljoen euro gesaldeerd aan financiële lasten. Het buitengewoon resultaat was 9,4 miljoen euro positief. Zodoende kwam het exploitatieresultaat uit op 81 miljoen euro, een bescheiden resultaat vergeleken met de totale kosten. ‘Je kunt de scholen er niet van beschuldigen, dat ze te veel geld opsparen’, aldus Schutte.

Tabel 2. Gecumuleerde exploitatierekening Bve-instellingen per ultimo 2001

Vermogenspositie
De ROC’s beschikten eind 2001 samen over een eigen vermogen van 1.360 miljard euro. Dat eigen vermogen maakte ruim 50% van het totaal vermogen uit. De langlopende schulden waren 445 miljoen euro. ‘De scholen beschikten over een behoorlijke solvabiliteit, maar met reden: jarenlang heeft het beroepsonderwijs gekampt met verouderde faciliteiten. De komende jaren investeren de scholen voor meer dan 1 miljard euro in nieuwe gebouwen waarmee de hoognodige vernieuwing van het beroepsonderwijs een stap dichterbij komt. Om de bouw te kunnen financieren moeten de scholen veel lenen bij de bank. De langlopende schulden lopen daardoor flink op en de rentelasten nemen navenant toe.
Daarom is de gunstige vermogenspositie, die de scholen de afgelopen jaren hebben opgebouwd, geen overbodige luxe. Hoe meer geld ze namelijk moeten lenen, des te meer rentelasten ze moeten betalen en des te minder geld ze overhouden voor het onderwijs zelf. In het algemeen geldt, dat onderwijsinstellingen moeten anticiperen op toekomstige investeringen en daardoor een adequate reserve moeten opbouwen. Dat is verstandig beleid, dat ook ten goede komt aan de kwaliteit van het onderwijs.’

Vergelijking met bedrijven
Bedrijven zijn met een eigen vermogen van 35% à 40% voldoende solvabel. Geldt dat ook voor scholen? Schutte: ‘Bedrijven moeten rendement maken met geld dat aandeelhouders beschikbaar stellen. Aandelenkapitaal is relatief duur. Daarom trekken ze ook vreemd vermogen aan, of wel leningen van banken waarvan de kosten relatief laag zijn en bovendien vastliggen. De onderneming betaalt ongeacht de hoogte van de winst een vast bedrag aan rentelasten over het vreemd vermogen volgens de contracten met de banken. Het is gebruikelijk om een onderneming 40% te financieren met eigen vermogen en voor 60% met vreemd vermogen. Als het bedrijfsresultaat hoog uitvalt, dan zal na aftrek van onder andere de belastingen en rentelasten een relatief hoge winst uit de onderneming resteren, waarvan een deel naar de aandeelhouders gaat in de vorm van dividend, en de rest in de onderneming blijft als extra eigen vermogen. Bij een hoge winst worden de aandeelhouders extra beloond voor het risico dat ze hebben gelopen door hun kapitaal in de onderneming te steken zonder de garantie van terugbetaling. In het algemeen geldt, dat bedrijven voordeliger geld bij de bank kunnen aantrekken. Maar de banken zullen nooit een bedrijf voor de volle 100% willen financieren, omdat ze de risico’s beperkt willen houden. Ook is het voor bedrijven niet prettig om volledig afhankelijk te zijn van de banken. Dat komt alleen in noodgevallen voor.’
‘Scholen hebben geen winstoogmerk en hoeven geen aandeelhouders te belonen. Voor hen is vreemd vermogen dus duurder dan eigen vermogen. Wanneer ze meer lenen, moeten ze meer rentelasten betalen. Daardoor kunnen ze zich bij de exploitatie minder veroorloven dan in de situatie dat ze met relatief veel eigen vermogen weinig rentelasten hoeven te betalen’, legt Schutte uit. ‘Met een hoog eigen vermogen, waarvan een deel als liquide middelen aanwezig is, zouden ze zelfs van rentebaten kunnen profiteren. Maar aangezien het in Nederland om gemeenschapsgeld gaat, is het ondenkbaar dat de scholen grote reserves ten eigen bate kunnen aanhouden. Wel is er een trend, waarbij de scholen steeds meer private activiteiten ontwikkelen. Het geld dat hiermee wordt verdiend kan zonder problemen als reserve worden aangehouden. Overigens beschikken de gerenommeerde Amerikaanse universiteiten over miljarden dollars aan eigen vermogen, die ze mede dankzij private activiteiten en giften hebben kunnen opbouwen.’

De ideale balansverhoudingen
De commissie-Koopmans heeft in 1999 in haar rapport ‘Een delicate balans’ aangegeven hoe de vermogens- en liquiditeitspositie van de universiteiten zou moeten zijn. Aanleiding voor het rapport was de discussie destijds tussen het ministerie van Financiën en de universiteiten over welke vermogens- en liquiditeitspositie wenselijk was. Sommigen beweerden dat de universiteiten ruim bij kas zaten en de besturen van de universiteiten weerspraken dat. De commissie moest uitsluitsel geven. De conclusies van de commissie-Koopmans zijn door de ministeries van OCenW en Financiën officieel nooit onderschreven. Maar in de praktijk gebruikt de overheid het rapport toch als leidraad bij de financiering van de onderwijsinstellingen. Kortgeleden is ook de HBO-sector met de methode van de commissie-Koopmans geanalyseerd door de commissie-Smits.

De uitgangspunten van de commissie-Koopmans zijn samengevat de volgende:

• Zelfstandige organisaties, die in beginsel het risico lopen failliet te gaan, hebben eigen vermogen nodig om tijdelijke verliezen te kunnen opvangen.
• Ook hebben deze organisaties eigen vermogen nodig om hun activa (lees: eigen gebouwen en inventaris) te kunnen financieren.
• Net als commerciële organisaties zoeken non-profitorganisaties naar het optimum tussen eigen en vreemd vermogen. Voor non-profitorganisaties is eigen vermogen goedkoper dan vreemd vermogen, tenzij de overheid de rentekosten van het vreemd vermogen voor hen vergoedt.
• De risicobuffer van een instelling moet een zodanige omvang hebben, dat fluctuaties in opbrengst, plotselinge autonome kostenmutaties en opbrengstdalingen tijdig en in voldoende mate opgevangen kunnen worden. Zo’n buffer moet groot genoeg zijn om bescherming te bieden voor enkele jaren. Belangrijk is dat een deel van de buffer bestaat uit liquiditeiten, zodat de organisatie niet bij het minste of geringste betalingsprobleem bij de bank hoeft aan te kloppen.
• Ten slotte moet een organisatie rekening houden met schoksgewijze investeringen: gebouwen kunnen jaren dienst doen, maar moeten dan in een keer vervangen worden door een nieuw gebouw. Dat vergt een forse investering ineens. Daar moet bij de bepaling van het benodigde vermogen rekening mee gehouden worden.

Schutte: ‘Een ROC beschikt meestal over meerdere gebouwen, die door de jaren heen stuk voor stuk vervangen moeten worden. Om te voorkomen dat bij de financiering daarvan het aandeel vreemd vermogen op de balans steeds verder oploopt en een ROC dus steeds meer rentelasten moet gaan betalen, is het verstandig een goed spaarbeleid te voeren.’

Normatieve balans
Op basis van bovengenoemde uitgangspunten heeft de commissie-Koopmans rekenregels opgesteld, waarmee voor een onderwijsinstelling een normatieve balans kan worden opgesteld. Door de feitelijke balans hiermee te vergelijken valt te beoordelen of de instelling te krap, te ruim of gezond is gefinancierd.

Schutte: ‘Passen we grofweg de methode van de commissie toe op de Bve-sector dan levert dat een normatieve balans op met een eigen vermogen van 1,6 miljard euro op een balanstotaal van 2,8 miljard euro. In werkelijkheid was het eigen vermogen van de Bve-sector eind 2001 zo’n 1,4 miljard euro en het balanstotaal 2,7 miljard euro. De beide laatste bedragen zijn dus lager. Voorlopige conclusie: de vermogenspositie van de Bve-sector is iets minder goed dan gewenst. Maar de balansverhoudingen zijn niet zo dat de continuïteit van de scholen op korte termijn in gevaar komt. Wel is het eigen vermogen te laag, waardoor de sector meer rente betaalt dan waarmee het ministerie van OCenW bij de bekostiging rekening houdt. Het gaat hier overigens om voorlopige en indicatieve cijfers uit een studie die in opdracht van de Bve-Raad is gemaakt.’

‘De Bve-sector sloot 2001 af met een licht positief exploitatieresultaat. Dat is in lijn met wat nodig is om de balansverhoudingen op termijn te handhaven. Inmiddels is echter bekend dat de financiële situatie op alle kengetallen in 2002 is verslechterd. De scholen worden geconfronteerd met stijgende kosten per deelnemer vanwege de introductie van nieuwe onderwijsvormen en een toenemend aantal leerlingen dat extra begeleiding behoeft. Ook vergt het beter afstemmen van opleidingen op het bedrijfsleven de nodige investeringen.

De overheid financiert de ROC’s op basis van een vergoeding per deelnemer. Deze vergoeding loopt vanwege bezuinigingen in de periode 2003 tot 2006 met 3,5% terug. Hierdoor krijgen veel scholen de komende jaren waarschijnlijk met een negatief exploitatieresultaat te maken en is van de gewenste opbouw van reserves dus geen sprake’, aldus Schutte.

‘Hoeveel reserves de ROC’s moeten aanhouden, hangt vooral af van de risico’s die ze moeten nemen. Als de ROC’s door samenwerking met het bedrijfsleven en bij opleidingen voor volwassenen meer marktconform werken, dan lopen ze meer risico dan andere onderwijssectoren. Dat zou een groter eigen vermogen rechtvaardigen.’

Conclusie
Schutte maakt de balans op: ‘De scholen voeren een verantwoord beleid met het aanhouden van liquiditeiten. Doordat ze wat geld achter de hand hebben, Sdu Uitgevers PUBLIC CONTROLLING NOVEMBER 2003 37 kunnen ze onverwachte financiële tegenvallers opvangen zonder noodmaatregelen te hoeven nemen. Verder zijn de scholen inderdaad behoorlijk solvabel, maar niet zonder reden. Er staan grote investeringen in nieuwe gebouwen op stapel. Die investeringen moeten voor een belangrijk deel worden gefinancierd met vreemd vermogen en daardoor zal de solvabiliteit aanzienlijk verslechteren. Daar anticiperen de scholen op en dat is uitermate verstandig. Aan de financiering van het onderwijs in Nederland zitten nog de nodige haken en ogen. Daarom verwacht ik, dat de financiering in de komende jaren nog vaak onderwerp van discussie zal zijn.’

Erik te Roller is journalist.