Publieke controlpraktijken

Organisatiestructuren zijn aangepast tot divisionele structuren, culturen zijn omgevormd tot ondernemende culturen, en nieuwe rationele sturingssytemen zijn geïntroduceerd. Planning & control kan als een verbindende schakel in die omvormingsoperatie worden beschouwd. Publieke organisaties moeten zo veel mogelijk met duidelijke plannen en operationele doelen en ‘targets’ werken, en die doelen en ‘targets’ kunnen worden gebruikt om te ‘monitoren’ en ‘af te rekenen’. Met onderdelen van de organisatie worden prestatiecontracten gesloten waarin vastgelegd wordt wat wanneer gepresteerd gaat worden. Publieke control en controllers zijn daarmee onvermijdelijk geworden. Dat betekent evenwel niet dat er geen haken en ogen kleven aan control in de publieke sfeer. Control rust immers op assumpties over publieke organisaties en het is de vraag in hoeverre die assumpties houdbaar zijn. In dit artikel wordt die houdbaarheid in twijfel getrokken en wordt beargumenteerd dat control als zodanig publieke organisaties niet beter laat presteren. Sterker, control kan de prestaties zelfs schaden. Voordat deze controlparadox wordt verkend, wordt eerst stilgestaan bij de controltrend, waarna control als poging om publieke organisaties te rationaliseren wordt ontleed. Daarna wordt kritisch gereflecteerd op controlpraktijken. Geconcludeerd wordt dat control in allerlei opzichten moet, maar nauwelijks kan. Ten slotte worden suggesties gedaan om de controlparadox te verzachten.

Controltrend
Dat de publieke sector een controltrend beleeft, uit zich op allerlei wijzen. De taal is een controltaal geworden, niet alleen in intern ambtelijke zin, maar ook in openlijke politieke zin. Politieke partijen en kabinetten maken zich sterk voor ‘targets’, afrekenen, meten, ‘benchmarking’, enzovoorts. Er zijn controlafdelingen ingericht en controllers aangesteld. En er zijn omvangrijke controlsystemen geïntroduceerd, variërend van monitoring- en auditsystemen via management informatiesystemen tot kwaliteitssystemen en ‘work flow management’. Dat alles past in wat door academici als het ‘new public management’ wordt aangeduid (Hood, 1991; Pollitt, 1993; Kickert, 1993; Pollitt & Bouckaert, 2000), de verzamelterm voor pogingen om publieke organisaties op bedrijfsleest te schoeien en bedrijfsmatig te runnen. Dit nieuwe publiek management is een technische operatie die voor een omvorming van structuren, culturen en systemen moet zorgen, maar het is ook een bestuurlijke operatie die een nieuwe besturingsvisie in zich draagt. De ‘klassieke’ sturing met hiërarchisch-bureaucratisch ingerichte organisaties en met ‘input’ in plaats van ‘output’ en ‘outcome’ oriëntaties, is vervangen door moderne sturing met ‘postbureaucratische’ organisaties met autonome divisies en contractmanagement, en met een oriëntatie op prestaties.
Dat betekent overigens niet dat hiërarchie en bureaucratie verdwijnen. In bestuurlijke zin is het nieuwe publiek management een poging om publieke organisaties te rationaliseren – om ze rationeler, logischer en strakker te laten werken – en dat leidt welhaast automatisch tot nieuwe vormen van bureaucratie. Bureaucratie is immers niets anders dan standaardisatie (Mintzberg, 1983). Prestatiecontracten worden bijvoorbeeld gebruikt om outputs en werkprocessen te standaardiseren; prestatiecontracten kennen de facto vaak een sterk ‘top down’ karakter (zie Pollitt, 1993). Dat wekt overigens geen bevreemding. Alleen al door het heilig geloof in het primaat van de politiek vertonen publieke organisaties, ook de meest innovatieve, een sterke hiërarchisch- bureaucratische reflex (Noordegraaf, 2000).

Control als rationalisatie
De controltrend als rationalisatiepoging kent enkele centrale doelen. Ten eerste heeft control de betekenis van ‘blootleggen’ en ‘de vinger aan de pols houden’. De pogingen om beleid en organisaties rationeler aan te pakken zijn dan vooral pogingen om ze transparanter te maken. Het leidend idee daarachter is ‘meten is weten’. Ten tweede heeft control de betekenis van ‘controleren’ en ‘toezien op’. De rationalisatie heeft dan vooral te maken met het creëren van standaarden, aan de hand waarvan oordelen geveld kunnen worden – is het ‘beter’ of ‘slechter’ gegaan? Voortbouwend op ‘meten is weten’ is de leidende gedachte ‘weten is waarderen’. Gaat het goed, of niet? Ten derde heeft control de betekenis van ‘beheersen’ en ‘greep houden’. Het werken aan rationeler beleid en rationelere organisaties is dan vooral een kwestie van het disciplineren van organisaties, van het verplichten van organisaties om zich conform de standaarden beter te gedragen. Voortbouwend op ‘weten is waarderen’ is de leidende gedachte ‘waarderen is willen’.

De drie doelen van control zijn in tabel 1 samengevat. Elk van deze doelen is begrijpelijk tegen de achtergrond van maatschappelijke veranderingen. Sinds de jaren zeventig staan overheden allereerst in economisch opzicht onder druk. Het economisch tij zit tegen, waardoor de publieke sector in relatieve zin zwaar drukt op de economie, waardoor de mogelijkheden om belastingen te verhogen kleiner worden, en waardoor sociale voorzieningen onder druk staan. Daarnaast staan overheden in sociaal-cultureel opzicht onder druk. Burgers zijn geïndividualiseerd en ook eigenwijzer geworden, en ook bedrijven hebben de neiging om zich minder van maatschappelijke kaders aan te trekken. Maar burgers en bedrijven eisen wel goede maatschappelijke voorzieningen en waar voor hun geld.
Bovendien staan overheden in technologisch opzicht onder druk. Nieuwe technologieën verkleinen de greep van overheden; door ict bijvoorbeeld worden landsgrenzen minder belangrijk. Tegelijkertijd spelen er allerlei zwaarwegende maatschappelijke problemen, zoals criminaliteit en zinloos geweld, die mede het gevolg zijn van genoemde maatschappelijke druk, zoals individualisering. Dergelijke problemen vragen om een collectieve aanpak, maar door diezelfde maatschappelijke druk is een collectieve aanpak lastig te realiseren. De bedrijfsmatige aanpak van publieke organisaties en beleid, met de bijbehorende controltrend kan als een antwoord op dit dilemma worden beschouwd. Die aanpak past in ideologische zin in een tijdperk waarin de overheid ‘uit’ is en de markt ‘in’, het past in sociologische zin bij een tijd waarin naar nieuwe houvast en nieuwe zekerheden wordt gezocht, en het past in bestuurlijke zin in een klimaat waarin ‘value for money’ moet worden geleverd. Het dilemma maakt evenwel tegelijk duidelijk dat control goeddeels illusoir is. Dat blijkt ook uit dagelijkse controlpraktijken.

Tabel 1. Doelen van control

Tabel 2. Doelbereiking

Controlpraktijken
Meten is weten? Meten leidt in de dagelijkse bestuurlijke praktijk niet automatisch tot weten, omdat het meten van bestuurlijke problemen moeilijk is, alsook omdat controlresultaten op zichzelf weinig zeggen. Publieke organisaties doen aan control, en controllers zijn actief, maar de organisaties weten daardoor niet meer. In de dagelijkse praktijk zijn er targets, er wordt gemonitord, er worden ‘facts and figures’ opgeleverd en er worden controlrapporten besproken, maar de ervaring leert dat ‘facts and figures’ en rapporten nauwelijks doorwerken en dat in beraadslagingen beslissingen op heel andere gronden worden genomen (Noordegraaf, 2002). Het is vaak zo dat over de ‘facts’ gestreden wordt en dat betrokkenen heel verschillend denken over welke ‘facts’ belangrijk zijn.
Wanneer feiten verzameld zijn, vragen betrokkenen zich vaak af of ze wel kloppen – waarbij ze de cijfers vergelijken met hun dagelijkse ervaringen – en ontstaan discussies over wat de feiten eigenlijk zeggen. Dat heeft niet alleen met de feiten zelf te maken, maar ook met verwarring over causale relaties – ‘hoe komt het nou dat die cijfers zo hoog zijn?’ De feiten blijken niet alleen verwarrend, ze blijken ook manipuleerbaar. Wanneer bijvoorbeeld met veiligheidsscores wordt gewerkt, zoals in Rotterdam, dan is het lastig om de categorieën van de index strak te gebruiken bij het scoren van de veiligheid van wijken. Het is ook vaak zo dat onwelgevallige feiten buiten de rapporten en besprekingen worden gehouden of dat alles op alles wordt gezet om mooie feiten te presenteren, of dat ingenomen posities met feiten worden verdedigd. Dat gebeurt met name wanneer er financiële consequenties verbonden zijn aan meetresultaten.
Controluitkomsten bieden, kortom, vaak geen transparant en objectief beeld van de vraagstukken in de publieke sector, omdat de vraagstukken zich moeilijk in duidelijke categorieën laten vangen en omdat ze onderwerp zijn van politieke strijd. Betrokkenen weten al van alles en dat beïnvloedt hoe ze met control omgaan.

Weten is waarderen? Weten over vraagstukken leidt niet automatisch tot duidelijk waarderen van vraagstukken. Wanneer we bijvoorbeeld weten hoe het met de veiligheid op de weg gesteld is, uitgedrukt in aantallen gewonden en doden, zegt dat weinig over acceptabele veiligheidsniveaus. In veel bestuurlijke situaties zien we daardoor de nodige ruimte ontstaan om met normen en standaarden te ‘spelen’ en om standaarden aan te passen wanneer het lastig blijkt om eraan te voldoen. Standaarden blijken bovendien geen garantie voor duidelijke oordeelsvorming over ‘goede’ of ‘slechte’ prestaties. Er zijn vaak vele verklaringen of ‘excuses’ te vinden voor afwijkingen tussen wat men beoogde en wat controllers aantonen. Politiekorpsen kunnen slechte resultaten bijvoorbeeld verklaren door te verwijzen naar slecht presterende partijen, zoals het OM, of naar beleidsontwikkelingen, bijvoorbeeld immigratie- of welzijnsbeleid, die het politiewerk beïnvloeden. Wat we ook vaak zien is dat de aard van de standaarden door de tijd heen verandert. We zien een verschuiving van ‘outcome’ standaarden die over maatschappelijke effecten gaan, via ‘output’ standaarden, zoals ‘aantallen aan het OM aangeleverde zaken’, naar ‘throughput’ standaarden, zoals de hoeveelheid ‘blauw op straat’, omdat dat minder omstreden is en makkelijker aan te tonen.
Controluitkomsten bieden al met al geen eenduidige aanleiding om standaarden te formuleren die het mogelijk maken om te bepalen hoe goed of slecht het gaat en ook niet om standaarden te handhaven die over maatschappelijke effecten gaan.

Waarderen is willen?
Ten slotte leidt waarderen in allerlei bestuurlijke situaties niet zonder meer tot willen en biedt ‘willen’ geen garantie voor resultaat. Zelfs als planning & control behulpzaam is bij het bereiken van doelen, dan komt het vaak voor dat daardoor andere doelen minder bereikt worden. Dat kan het gevolg zijn van verplaatsingseffecten, waarbij problemen in één deel van een geografisch gebied worden aangepakt, en zich naar elders verschuiven. Het resultaat zijn van harde ingrepen in delen van een stad als Rotterdam teneinde de veiligheidsscore te verbeteren, kan dat gevolg hebben. Het kunnen ook substitutie- effecten zijn, waarbij één probleem wordt aangepakt, ten koste van andere problemen. Bovendien kunnen de doelen op papier nog zo zijn bereikt, toch kan de algemene beleving zijn dat publieke organisaties er niks van bakken. Dat heeft te maken met beeldvorming en vertrouwen, die goeddeels via de media worden beïnvloed. De uitkomsten van het SCP-onderzoek naar de sociale staat van Nederland (SCP, 2003) maakt bijvoorbeeld duidelijk dat het vertrouwen in de overheid naar een dieptepunt is gekropen, ondanks al het mooie ‘new public management’. Nog slechts eenderde van de bevolking heeft vertrouwen in de overheid.
Control leidt al met al niet direct tot interventies waarmee voorspelbare resultaten worden geboekt. Dat komt doordat vraagstukken die publieke organisaties aanpakken niet duidelijk te isoleren zijn, en doordat de media actief zijn.

Controlparadox
Control rust al met al op specifieke assumpties die in grote delen van het openbaar bestuur niet houdbaar zijn. Wanneer control dan toch wordt ingevoerd én wanneer strikt wordt vastgehouden aan controlsystematieken zullen de prestaties van publieke organisaties niet verbeteren. De prestaties zullen zelfs schade kunnen oplopen omdat de systematieken perverse effecten zullen sorteren. Naarmate issues en omgevingen complexer zijn, bevinden betrokkenen zich sterker in een schijnwereld van getallen, standaarden en metingen die weinig met de ‘echte’ wereld te maken heeft. Ze kan ook weinig met de echte wereld te maken hebben, omdat de systematieken de grillige, veranderlijke en politiek geladen vraagstukken niet neutraal en geobjectiveerd in kaart kunnen brengen. De pogingen om de echte wereld te verbeteren zullen de echte wereld dan tot last zijn.
De eerste neiging van technische experts die aan controlsystemen werken is om deze controlparadox als een technisch probleem te beschouwen dat om verdere perfectionering vraagt. Dus: betere operationalisatie, betere meetmethoden, duidelijkere normen, en ga zo maar door. Dit is een onzinnige benadering omdat control niet enkel een technische, maar vooral ook een bestuurlijke aangelegenheid is. Bestuurlijke vraagstukken in grote delen van de publieke sector roepen de besproken problemen onvermijdelijk op. De oorzaak daarvan zit dus niet in de controlsystemen, maar in de bestuurlijke context waarin die systemen gebruikt worden. Een context die door belangentegenstellingen, politieke strijd, contradictoire maatschappelijke verwachtingen, en dergelijke, nooit goed in de hand te houden is. Een paradoxale context waarin door de toenemende prestatiedruk toenemende onduidelijkheid over prestaties ontstaat.

Toekomstige control
De vraag is hoe we verder moeten. Gegeven maatschappelijke ontwikkelingen is control onvermijdelijk, en control kan nuttige functies vervullen. Maar door diezelfde maatschappelijke ontwikkelingen is control in vele gevallen onmogelijk, en control kan ook nieuwe problemen creëren. Op zijn minst drie leidraden zullen richtinggevend moeten zijn voor toekomstige publieke control.
Ten eerste is het zaak control niet als ultieme oplossing voor overheidskwalen te beschouwen. Dat betekent, een niet al te heilig geloof hechten in control en control ook vooral niet te veel naar de buitenwereld als ‘redding’ presenteren. De krampachtige nadruk op metingen, scores en feiten om de burger van prestatieverbetering te overtuigen, overtuigt de burger niet. Niet in de laatste plaats omdat controlsystemen zich op te grote afstand bevinden van de leefwereld van de gemiddelde burger.
Ten tweede is het zaak control toe te snijden op concrete organisaties en issues. Naarmate organisaties eenvoudiger zijn en bijvoorbeeld meer routinematige taken vervullen en overzichtelijkere issues aanpakken, kan control strakker zijn. Naarmate organisaties complexere en gepolitiseerder zijn en voor complexere issues staan, zullen strakke controlsystemen de prestaties schade toebrengen. Transparantie, standaarden en discipline zijn dan illusoir.
Ten derde is het van groot belang, met name in complexere omstandigheden, om de inzet van control en controlsystemen gepaard te laten gaan met aandacht voor condities die het gebruik van controlsystemen ondersteunen. Goede publieke control staat of valt met de wijze waarop controlsystemen ingebed en gebruikt worden. Het is voor alles zaak om de bestuurlijke neiging om de feiten, cijfers en standaarden te manipuleren te onderkennen, en om voorwaarden te scheppen waaronder die manipulatieve neiging productief wordt gemaakt. Het is ook zaak om te beseffen dat control niet tot eenduidige uitkomsten hoeft te leiden, en dat controlrapportages het politieke debat niet hoeven te beslechten, maar als inzet voor politiek debat gelden. Beseft moet worden dat politiek debat niet enkel een zaak van informeren is, maar van argumenteren en daarbij kunnen cijfers en metingen weliswaar niet de doorslag geven, maar wel helpen, mits de juiste voorwaarden aanwezig zijn. Daarbij kan gedacht worden aan:

• Mogelijkheden om het definiëren van metingen en standaarden zo veel mogelijk met ‘stakeholders’ te laten plaatsvinden.
• Mogelijkheden om, met ‘stakeholders’, op de uitkomsten van monitoring en control te reflecteren.
• Concurrerende metingen om zicht te krijgen op de mate waarin uitkomsten uiteen kunnen lopen.
• Mogelijkheden om in bestuurlijke en politieke debatten over de betekenis van cijfers en standaarden te debatteren.
• Professionele practitioners (inclusief controllers) met politiek-bestuurlijk en maatschappelijk gevoel.

Controlsystemen moeten, kortom, vooral de behoefte om organisaties en beleid te rationaliseren indammen en de politieke lading van publieke control onderkennen. Vele bestuurlijke vraagstukken zijn eenvoudigweg niet rationeel aan te pakken. Als we nu niet doen alsof vraagstukken simpel aan te pakken zijn, wordt de aanpak een stuk simpeler.

Dr. Mirko Noordegraaf is verbonden aan de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht. Noordegraaf verricht onderzoek naar en doceert over managementvraagstukken in het publieke domein. Hij promoveerde op het proefschrift Attention! Work and Behavior of Public Managers amidst Ambiguity (Eburon, Delft, 2000). Binnenkort verschijnt Management in het publieke domein. Issues, instituties en instrumenten (Coutinho, Bussum, 2004).

Literatuur

• Hood, C., A public management for all seasons?, Public Administration, 1991, nr. 1, p. 3-19.
• Kickert,W.J.M., Veranderingen in organisatie en management bij de rijksoverheid, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1993.
• Mintzberg, H., Structures in Five: designing effective organizations, Prentice Hall, Englewood-Cliffs, 1993.
• Noordegraaf, M., Attention! Work and Behavior of Public Managers amidst Ambiguity, Eburon Publishers, Delft, 2000.
• Noordegraaf, M.,Wat doen publieke managers?, Bestuurskunde, 2002, nr. 1, p. 2-12.
• Noordegraaf, M., Management in het publieke domein, Coutinho, Bussum, te verschijnen 2004.
• Pollitt, C., Managerialism and the Public Services: cuts or cultural change in the 1990s?, Blackwell, Oxford, 1993 (2e ed.).
• Pollitt, C., G. Bouckaert, Public Management reform, Oxford University Press, Oxford, 2000.
• SCP, De sociale staat van Nederland 2003, Den Haag, 2003.