Bewustwording in tien stappen

Projecten gaan soms mis en veel controllers zullen wel eens hebben meegemaakt dat het moeilijk is om risico’s te overzien en om adequate informatievoorziening te organiseren. In strategisch belangrijke projecten worden de kansen (of effecten) systematisch hoog gewaardeerd en wordt van risico’s al snel gedacht dat ze simpel kunnen worden beheerst. Projecten hebben soms een eigen dynamiek waarin voortzetting de enig logische koers lijkt. Het is voor de controller de kunst om die logica ter discussie te stellen.
Er zijn veel instrumenten om risico’s systematisch te inventariseren; elke gespecialiseerde adviseur heeft wel een methode in de aanbieding. Maar de echte informatie over risico’s vind je in de organisatie zelf. De instrumenten hebben vooral tot doel om systematisch te kijken. Risicomanagement is eigenlijk niet heel moeilijk; in dit artikel wordt betoogd dat risicomanagement vooral een kwestie is van open ogen en willen weten.

Gronings model
In Groningen hebben we een spraakmakend museum dat middenin het water is gebouwd. Te hoog water is bedreigend voor gebouw en collectie en kan tot grote financiële schade leiden. Bij de voorbereiding van de bouw is aan dat punt uiteraard aandacht besteed. Op basis van een statistische analyse van waterstanden en de effecten van de bodemdaling als gevolg van de gaswinning in Groningen, is berekend wat de kans is op te hoog water. Uit dat onderzoek bleek dat er slechts 1 keer in de 100 jaar sprake was van een te hoge waterstand. Je zou kunnen zeggen: een lage kans. Staat een lage kans gelijk aan een laag risico? Nee, want risico wordt gedefinieerd als het product van kans en impact (schade). Dus een grote potentiële schade en een lage kans geven toch een groot risico. Het duurde overigens in Groningen nog geen tien jaar voor er sprake was van wateroverlast in het museum. Niet door het ontbreken van risicobewustzijn, maar door een vrij unieke samenloop van ongunstige omstandigheden. Er zijn opnieuw kansberekeningen uitgevoerd, maar er zijn vooral maatregelen getroffen om de schadelijke gevolgen van te hoog water te minimaliseren. Je moet dus proberen zowel de kans als de gevolgen te beperken.

Er moet dus een duidelijk beeld zijn van de kans op tegenspoed én er moet een duidelijk beeld zijn van de gevolgen van tegenspoed. Ligt het kappen van bomen ten behoeve van een infrastructuurproject gevoelig onder een deel van de bevolking? Hebben we daarmee voldoende rekeninggehouden bij inspraak en vergunningverlening?

Wat is het effect van bezwaarprocedures op de doorlooptijd van een project? Hebben we daarmee voldoende rekeninggehouden in de aanbesteding en de contracten met aannemers? Eén van de taken van een publieke controller is het stimuleren van het risicobewustzijn in de organisatie. In de afgelopen jaren hebben we in Groningen goede ervaringen opgedaan met een serie Riskonderzoeken (risicodoorlichtingen van projecten of organisatieonderdelen). Per jaar zijn tussen de vier en zes Riskonderzoeken uitgevoerd. Daarvoor hanteren we een 10-stappenplan (zie kader), waarbij de essentie is: zelf doen en gebruikmaken van kennis en kunde in de eigen organisatie. Projectleiders of proceseigenaren hebben zeer veel informatie over hun project of proces en weten doorgaans ook heel goed waar kansen en risico’s liggen. De vraag is veel meer hoe die informatie op tafel is te krijgen. Het 10-stappen plan hebben we ontwikkeld met externe deskundigen.

Stap 1 is essentieel. Daar wordt risicobewustzijn gevraagd en gecreëerd. De advisering over het programma van Risk-onderzoeken is een taak van de concerncontroller. Het programma wordt vastgesteld door het college van B&W.

In Groningen gaat er ondanks alle voorbereidingen wel eens een project mis. Bij evaluatie blijken soms culturele en psychologische factoren een belangrijke rol te spelen. Vooral projectleiders moeten beschikken over oplossend vermogen. In geval van tegenslag staat een projectleider steeds voor de keuze: zelf proberen op te lossen of opschalen naar de opdrachtgevers. Te snel opschalen geeft veel onrust en als het vaak voorkomt dat bestuurders worden betrokken bij een probleem dat geen probleem blijkt, dan neemt het vertrouwen in de projectleider af, maar dan neemt mogelijk ook het risicobewustzijn af. Te laat opschalen is nog erger. Problemen kunnen dan zo groot zijn geworden dat de gevolgen (schade) groot zijn en dat bijsturen onmogelijk is of slechts kan tegen hoge kosten. In organisaties waar mensen werken, die geacht worden een groot oplossend vermogen te hebben, is het gevaar van te laat opschalen groot. Overigens is ook een cultuur waarin fouten hard worden gestraft een risicofactor. Mensen zijn bang om fouten te maken en zullen zo lang mogelijk proberen om fouten te herstellen, misschien tot het te laat is.

Risico van verstrikking
Je hoeft de regionale en landelijke dagbladen maar te volgen: ondanks alle risicobewustzijn en risicobeheersing gaan er met regelmaat projecten mis. Budgetten worden gigantisch overschreden, de geprojecteerde eindtijd wordt bij lange na niet gehaald, het gewenste effect treedt in het geheel niet op of er zijn juist veel schadelijke neveneffecten. Bij projecten van de rijksoverheid brengt de Tweede Kamer dan soms de parlementaire enquête in stelling. Gemeenteraden zullen – mede onder invloed van het dualisme – vaker een raadsenquête instellen. Uit die enquêtes komt soms een onthutsend beeld naar voren. Hoe komt het toch dat sommige projecten een geheel eigen dynamiek lijken te hebben, zodat doorgaan op de ingeslagen weg de enig logisch keuze is? Het is te gemakkelijk om het mislukken van projecten toe te schrijven aan een falend risicomanagement. Onder bepaalde omstandigheden heeft risicomanagement kennelijk geen of nauwelijks effect. Wij vragen ons af of het standaardinstrumentarium voldoende aandacht besteedt aan de autonome logica die achteraf in sommige projecten zichtbaar wordt. Bij tegenslag kan er gewoon worden bijgestuurd, maar soms gebeurt dat niet. Waarom worden de noodzakelijke beslissingen niet genomen? Waarom zijn bestuurders – en ambtenaren – verstrikt geraakt in hun project? Marc Otten heeft in zijn promotieonderzoek aan dat aspect uitgebreid aandacht besteed.²

Volgens Marc Otten³ is er sprake van verstrikking:

1. Als een project op tegenslagen stuit. De beoogde doelen staan onder druk of worden niet gehaald en de resultaten wijken sterk af van wat werd verwacht. Het project kan niet onder de geformuleerde randvoorwaarden worden uitgevoerd.
2. En bijsturing of koerswijziging blijft achterwege. Het project wordt onveranderd doorgezet.

Otten maakt onderscheid tussen actieve en passieve verstrikking.⁴
Actieve verstrikking wordt gekenmerkt door grote betrokkenheid, door volharding en door hardnekkig doorgaan ondanks informatie over tegenspoed. De beslissers wijken niet af van oorspronkelijk geformuleerde doeleinden en zijn zelfs bereid om vooraf als hard gedefinieerde randvoorwaarden los te laten: er is toch meer geld beschikbaar, de langere doorlooptijd is bij nader inzien geen probleem, de effecten mogen tegenvallen, maar zijn desondanks waardevol genoeg en later komt het allemaal goed. Je zou kunnen zeggen dat in de heroverweging bij voortduring de koers wordt herbevestigd. De ambitie om door te gaan is doorslaggevend en blijkt steeds zwaarder te wegen dan vastgelegde uitgangspunten en randvoorwaarden. Grote betrokkenheid maakt bijstelling moeilijk, soms tegen beter weten in. De wil (de logica) van doorgaan op de ingeslagen weg is heel krachtig.

Passieve verstrikking ontstaat als besluitvormers zich onvoldoende bewust zijn van tegenslagen en daarom de noodzaak van heroverwegingen niet zien, ondanks dat er wel informatie in de organisatie beschikbaar is. Negatieve ontwikkelingen over het project zijn onbekend bij de beslissers of worden niet op waarde geschat. Hoe is het mogelijk dat in strategisch belangrijke projecten de informatie over tegenslagen niet tijdig beschikbaar komt?

Daarvoor wordt door Otten een drietal argumenten genoemd:

1. echte informatieproblemen (te weinig informatie, dubbelzinnige of bewerkte informatie en gemanipuleerde informatie);
2. organisatieproblemen (de informatie is er wel maar gaat niet naar de juiste personen);
3. gebrek aan aandacht (bestuurlijke aandacht wordt verdeeld over te veel vraagstukken).

Betrokkenheid en een stevige ambitie zijn overigens noodzakelijke randvoorwaarden voor strategische projecten. Zonder dat worden projecten misschien wel te snel stopgezet en vaak is – gegeven bijvoorbeeld de hoeveelheid geïnvesteerde tijd en geld of het maatschappelijk effect van stoppen – doorgaan een heel rationele optie. Na stopzetting heb je immers geen resultaat en zijn de middelen verloren.

De controller en verstrikking
De informatiesystemen moeten gewoon goed functioneren. Dat is een basiseis en daarop mogen controllers worden aangesproken. Wij denken dat er twee factoren voor controllers niet eenvoudig te beïnvloeden zijn: actieve verstrikking door (te) grote betrokkenheid en gebrek aan bestuurlijke aandacht (onderdeel van passieve verstrikking).

Het gevaar van actieve verstrikking is het grootst⁵ op het moment dat fundamentele beslissingen moeten worden genomen. Bij projecten gaat het dan om de ‘go no go’-momenten. De alles of niets fasen van een project. Op die momenten komt veel informatie beschikbaar; dan is er duidelijk behoefte aan second opinions en (externe) risico audits. Op die informatieknooppunten is er nauwelijks het risico van te weinig of verkeerde informatie, maar op die momenten is ook het groepsproces het sterkst. De druk om door te gaan met strategische projecten wordt dan het sterkst gevoeld of georganiseerd.
Bij een lang uitgesponnen voorbereiding en bij een besluitvorming in kleine stappen is het verlies van bestuurlijke aandacht het grootst. Er zijn altijd ook andere projecten en prioriteiten. De kans op passieve verstrikking neemt dan sterk toe.

Wat kan de publieke controller doen?
Allereerst moet uiteraard de informatievoorziening op orde zijn. Het hele systeem van informatievoorziening moet zo zijn ontworpen dat de informatie van projectleiders naar bestuurders loopt. Zodat ook voor de gemeenteraad de relevante informatie tijdig beschikbaar komt. Juist bij langlopende projecten is een focus op relevante stuurvariabelen essentieel.

In de tweede plaats is een systematische risico-inventarisatie essentieel. In Groningen doen we dat door middel van Risk-onderzoeken. Bij langlopende projecten kan een tussentijdse risico-inventarisatie de bestuurlijke aandacht weer terugbrengen.

Maar dat is soms niet genoeg. Het is naar ons oordeel ook de taak van de controller om eraan bij te dragen dat de bestuurlijke aandacht niet verdwijnt en dat bestuurders en managers zich ervan bewust zijn dat er een subtiele balans bestaat tussen betrokkenheid en ambitie enerzijds en het gevaar van verstrikking anderzijds. Hoe kan een public controller dat doen? In ieder geval door zijn onafhankelijkheid te koesteren en door de besluitvorming op het juiste niveau en in de juiste context te organiseren. We leggen dat uit.

Bij projecten is er sprake van een projectorganisatie. Bij strategische projecten met een grote impact of met grote investeringen is er vaak sprake van een zware stuurgroep. Het lijkt soms handig voor controllers om in die stuurgroep zitting te hebben, want op die plaats wordt relevante informatie gewisseld en heb je zicht op het besluitvormingsproces. Tegelijkertijd moeten controllers zich er zeer van bewust zijn dat ze door actieve betrokkenheid en participatie in de projectorganisatie ook zelf het gevaar lopen verstrikt te raken; je wordt immers onderdeel van het (groeps)proces. Meestal is een zekere afstand tot het primaire proces nuttig. Controllers moeten dus een afweging maken tussen participatie en onafhankelijkheid. In Groningen lossen we dat dilemma soms zo op dat de decentrale dienstcontroller participeert in de stuurgroep en dat de concerncontroller op ‘afstand’ toeziet vanuit het beginsel: control de controller!

Het gevaar van actieve verstrikking is het grootst voor direct betrokken wethouders en managers. Het is hún project. In stuurgroepen waarin strategische projecten worden aangestuurd is vaak sprake van een grote saamhorigheid: ‘samen de schouders eronder’. Die saamhorigheid wordt soms alleen maar groter bij weerstand of tegenspoed. Op die momenten dat de controller stellig de indruk heeft dat risico’s niet op waarde worden geschat of dat relevante informatie wordt genegeerd, moet hij de besluitvorming op een hoger niveau brengen. Dat kan eenvoudig door op zijn eigen gezag of in overleg met gemeentesecretaris en burgemeester zijn oordeel of bevindingen in het college van B&W te brengen.

Drs. L.J. Bosdijk en P. Vriends, respectievelijk, concerncontroller gemeente Groningen en beleidsmedewerker controlling gemeente Groningen.

Noten
¹ In de rest van dit artikel hebben we het vooral over projecten. Maar de mechanismen die we beschrijven kunnen uiteraard ook betrekking hebben of de ontwikkeling van beleid of de uitvoering van beleid.
² Marc Otten, Verstrikt in grote projecten, Hoe de stadhuizen in Amsterdam en Apeldoorn totstandkwamen, 2000.
³ Otten, p. 16.
⁴ Otten, p. 21.
⁵ Otten, p. 231.