Control bij de departementen

Onze samenleving ‘economiseert’. Steeds vaker kenschetsen we verhoudingen binnen organisaties en tussen mensen onderling in economische termen. We sluiten contracten, rekenen elkaar af of ‘runnen een toko’. Burgers calculeren en overheden werken op basis van risicomanagement. Dit denken, recent in de roman ‘Geheel de Uwe’ van Connie Palmen verwoordt als ‘de economie van de schuld’, is wetenschappelijk gefundeerd in het New Public Management (NPM). De NPM-taal en -denkwijze heeft inmiddels een prominente rol gekregen.

Alom wordt gestreefd naar ‘resultaatgericht management’, ‘sturen op resultaten’ en ‘afrekenen op prestaties’. Samengevat zijn de belangrijkste ideeën uit het NPM-gedachtengoed: desaggregatie van organisaties (verzelfstandiging), beheersmatige vrijheden voor managers, expliciete prestatiemaatstaven, outputsturing en afrekenmechanismen met prikkels. Maar ook: een effectiever politiek primaat en meer betrokken burgers.
Er is een groot aantal domeinen aan te wijze waar het NPM-gedachtengoed effect heeft gehad op institutionele verhoudingen, het gevoerde beleid en de gebruikte instrumenten.
Om scheiding te brengen tussen beleidsbepaling en -uitvoering is sinds 1989 een groot aantal zelfstandige bestuursorganen gevormd. De motivatie tot instelling varieerde. Bijvoorbeeld het reduceren van de ministeriële verantwoordelijkheid voor delicate kwesties. Of het verkleinen van departementen. Maar ook wel het proberen te ontkomen aan te strikte beheersregels. Of het bouwen aan ‘dedicated organizations’ die zich in de betrekkelijke luwte kunnen professionaliseren en de taakuitoefening verbeteren. Zbo-expert Sandra van Thiel concludeert na grondig onderzoek: zbo-vorming was niet in de laatste plaats ook een trend, een modeverschijnsel dat ook zonder grondige poltiek-bestuurlijke motivatie gewoon enige tijd ‘in’ was in Den Haag.

Ook zijn sinds 1994 circa veertig agentschappen gevormd. Dit zijn departementale uitvoeringsorganisaties ‘at arms lenght’ van de minister. Bijvoorbeeld het KNMI, de Dienst Justitiële Instellingen, de Rijksgebouwendienst en binnenkort zelfs de Belastingdienst. Politiek volledig onder de verantwoordelijkheid van de minister, maar met een soort opdrachtgevers- opdrachtnemersrelatie met het eigen of een ander departement. Verplicht is het gebruik van een baten-lastenstelsel om kosteninzicht te verwerven, daarop intern te sturen en extern kostendekkende tarieven te hanteren. Werkt nu circa de helft van de rijksambtenaren in een agentschap, binnen enkele jaren kan dit negentig procent zijn.

Tot slot, het herontwerp van begrotings- en verantwoordingsstukken, de VBTB-operatie (zogenoemd naar het initiële rapport ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’) is de laatste hier te duiden grote NPM-gebaseerde ontwikkeling. Het streven is de begroting van departementen – en inmiddels ook van gemeenten – zo vorm te geven dat voor politiek en burgers transparant wordt, wat de doelen van beleid zijn, welke instrumenten daartoe worden ingezet en welke financiële middelen hiermee zijn gemoeid. Waarom financiert de overheid de padvinderij en met hoeveel geld? Dat moet zichtbaar zijn. Minstens zo belangrijk is dat er verantwoording wordt afgelegd over wat er bereikt is met de bestede middelen. Heeft extra geld geleid tot extra resultaat?

Misschien nog wel belangrijker dan deze ‘opsomming’ is te beseffen dat NPM het denken in de dagelijkse beleidspraktijk beïnvloedt. Een krachtige ‘verbale vernieuwing’ heeft plaatsgevonden. Onderzoeken daarnaar, vaak zich focussend op ‘cultuurveranderingen’, duiden die ontwikkeling als ‘verzakelijking’. De sterker geworden rol van de budgetbeheerders in de beleidsbepaling leidt echter ook tot minder vleiende reacties. Bijvoorbeeld Ad Melkert beklaagde zich over ‘de gesel van Financiën’. Is NPM echt zover gevorderd dat de politiek er ‘last’ van krijgt of juist: baat bij heeft?

Effecten en neveneffecten van NPM

Succes en de vragen bij zbo-vorming
De Algemene Rekenkamer publiceert sinds midden jaren negentig regelmatig over zbo’s. Zij legde onder meer bloot dat in zbo-instellingswetten vaak onvoldoende bevoegdheden zijn vastgelegd voor ministers om effectief toezicht op zbo’s te kunnen uitoefenen. Controls als een periodieke verantwoording of gedegen evaluaties blijken niet geborgd. Zbo-besturing zou eenduidiger, uniformer en gestandaardiseerder moeten, maar wettelijke kaderstelling laat nog wachten. Een uniformerend wetsvoorstel (de Kaderwet zbo’s) strandde in de Eerste Kamer, ondanks de groeiende politieke moeite met de grote variëteit in de sturing van en bedrijfsvoering binnen zbo’s. Ook het wetsvoorstel dat zbo’s moest beperken om ‘de markt’ op te gaan (Wet Markt en Overheid) strandde maar ook de teneur hiervan was duidelijk: te veel ruimte moeten zbo’s niet krijgen. Inmiddels vindt (weer) een rijksbrede evaluatie plaats van zbo’s. De uitkomsten hiervan zullen tezamen met afgesproken introductie van ‘toezichtarrangementen’ naar de vrees van zbo’s eerder bureaucratiserende oplossingen gaan geven dan een bijdrage aan ‘bedrijfsmatiger werken’. Dit terwijl evaluaties van afzonderlijke zbo’s niet zelden positief uitvallen. Maar kersenhouten directiekantoren irriteren.

Verder meent de Algemene Rekenkamer dat beleid ontbreekt rond vermogensvorming door zbo’s. Regels ontbreken, bestaande kaders zijn slecht onderbouwd, bijvoorbeeld ten aanzien van maximering van het gecumuleerde vermogen, omvang en voorwaarden van langlopende leningen (Zuid-Holland/ Ceteco!) en spelregels voor het uitzetten van middelen of verwerving van aandelen. Ofwel; mogen een school en een politiekorps met hun vermogen naar de beurs? Dit terwijl de departementen doorgaans wel de uiteindelijke risico’s moeten opvangen. Inmiddels zijn hiervoor al wel nieuwe meer strikte wetsartikelen binnen de Comptabiliteitswet vastgesteld, die de speelruimte in het het treasurymanagement van zbo’s beperken. Op zich begrijpelijk, maar niet per se ‘bedrijfsmatiger’.

Beleidsmakers lijken bij de vorming van zbo’s onvoldoende te hebben geanticipeerd op de dynamiek die de verzelfstandiging teweegbrengt, zoals een sterke marktoriëntatie en actiever vermogensbeheer. Inmiddels wordt daarom langs tal van wegen getracht de variëteit te beperken en de zbo’s weer meer in rij en gelid te plaatsen. Dat is doorgaans geen bijdrage aan ‘bedrijfsmatiger werken’. Bestuurskundige Roel in ’t Veld laakt deze ‘te eenzijdige fixatie’ op toezichtrelaties, terwijl er te weinig aandacht is voor de ‘echte’ vraag of de kwaliteit van de taakvervulling – effectiviteit en/of efficiency – door de verzelfstandiging is verbeterd of verslechterd. En daar moet het toch om te doen zijn!

Vorderingen bij de agentschapvorming
Uit een rijksbreed onderzoek in 2002 door bureau Berenschot naar de werking van het agentschapmodel komen geen al te rooskleurige conclusies naar voren. In theorie, zo concludeert men, omvat het door Financiën ontwikkelde resultaatgerichte besturingsmodel en het verplichte baten-lastenstelsel voldoende instrumenten om doelmatigheid te realiseren. Maar de praktijk is dat dit model niet consequent of consistent is ingevoerd. De theorie deugt, de praktijk vaak (nog) niet. Om die reden zijn alle bestaande departementen met agentschappen, waarvan een minderheid overigens wel doelmatigheidsverbetering bij agentschappen aannemelijk kon maken, aan de slag om (alsnog) het resultaatgericht besturingsmodel in te voeren. Toch bestaat ook hier een intrigerend neveneffect. Van Thiel en Smullen noemen dit ‘de verzelfstandigingsparadox’. De kern ervan is dat de toename in controlemogelijkheden die gepaard gaat met verzelfstandiging, uiteindelijk de zelfstandigheid van de organisatie per saldo juist kan verkleinen.

Zelfstandigheid in NPM-opvattingen is doorgaans conditioneel geformuleerd; uitvoeringsorganisaties krijgen bepaalde vrijheden op voorwaarde dat ze ook verantwoordelijkheid nemen voor het realiseren van vooraf afgesproken resultaten. Herhaaldelijk wordt er echter op gewezen dat prestatiesturing, een wezenlijk element van het resultaatgericht besturingsmodel, per saldo een gedetailleerder sturing oplevert dan de klassieke inputbekostiging. Werden veel organisaties voor de agentschapvorming bijna lumpsum gefinancierd, nadien moeten zij autorisatie vragen van een gedetailleerde productbegroting en de gemaakte kosten en balanspositie zeer uitgebreid specificeren. Daarbij gevoegd de versterkte controle van Rekenkamer en andere toezichthouders doet menigeen beseffen dat agentschapvorming geen eenvoudige receptuur is voor ontbureaucratisering en meer bedrijfsmatig werken, integendeel zelfs.

De OESO, die een analyse maakte van de Nederlandse ontwikkeling rond agentschappen, meent dat het vooral kritisch is dat departementen een omslag maken. ‘It is acknowledged in the Netherlands that a weak point of the introduction of a performance focus in the agency model is the motivation of ministries in taking on their new roles as owners, supervisors and principals. And it is unclear if things are improving in this regard. In this regard, it can be raised as an issue whether the right balance in regard to individual ministerial responsibility and central devices has been found.’

Belangrijk is echter te beseffen dat agentschapvorming niet sec een doelmatigheidsoperatie is maar eerst en vooral een moderniseringsstrategie. Managers van agentschappen kiezen ervoor de organisatie, bedrijfsprocessen en relaties te herordenen, daarbij gebruikmakend van de dynamiek die agentschapvorming meebrengt. Agentschapvorming is een goed binnen NPM passende impuls voor het doorvoeren van nieuwe ideeën over klantgerichtheid. HRM-beleid is de drijvende kracht achter de ontwikkeling van meer op de bedrijfsvoering toegesneden besturings- en verantwoordingsmodellen. Dit zo zijnde, zou de politieke focus op agentschappen niet alleen moeten zijn of men ‘procenten doelmatiger’ wordt, maar of men aantoonbaar beter presteert als publiek dienstverlener. Daartoe behoort de kostenontwikkeling, maar niet geld alléén telt.

De resultaten van VBTB
En wat is met VBTB bereikt? Wanneer de VBTB-operatie slaagt, loopt Nederland voorop, aldus de OESO. ‘It has the potential of putting the Netherlands at the cutting edge of budgeting and management among OECD Member countries. Critical in this VBTB-operation, is the definition of outcome targets, including timing of expected achievement i.e. outcomes.’ In 2004 evalueert Financiën de resultaten maar een eerste beeld is al op te maken. Dat moet zijn; zichtbare resultaten, maar nog een stevige weg te gaan.

De Rekenkamer is tot nog toe positief over de nieuw gemaakte beleidsbegrotingen 2003. De vaart moet er dan wel inblijven bij het jaarlijks aanbrengen van verdere verbeteringen. Haarscherp moet worden waar koppeling van doelen, instrumenten en geld, wel of niet kan. Wat moet nog beter? De vraag ‘wat te bereiken’ is volgens de Algemene Rekenkamer bij 29% van de beleidsartikelen adequaat beantwoord. Bij 47% is de vraag onvolledig uitgewerkt, bij 24% echter geheel niet. De vraag naar instrumenten is adequaat beantwoord bij 56% van de beleidsartikelen, gedeeltelijk bij 38%. Vaak ontbreken nog adequate prestatiegegevens. De vraag naar de kosten is goed uitgewerkt in 69%.

Het parlement, als belangrijkste afnemer van begrotingsstukken, blijft een kritische toon aanslaan. VBTB zou de stukken te technisch maken, bureaucratiseren en te weinig resultaten zichtbaar maken, hetgeen nota bene het centrale streven van de operatie betrof. VBTB-verantwoordingen tonen veeleer wat is gedaan (activiteiten) dan wat is bereikt (resultaten). Veel relevante data ontbreken nog in de verantwoordingen. Zicht op de effectiviteit en doel matigheid ontbreekt daardoor nog te vaak, in de ogen van parlementariërs.

Begrotingsprofessor Allan Schick stelt dat ministeries van Financiën drie kerntaken hebben: budgettaire kaderstelling, allocatie van middelen en doelmatigheidsbevordering. Echter, door sterke focus op kaderstelling (EMU-criteria, tekortreductie) is hun invloed op de allocatie van geld en de doelmatigheid kleiner geworden. Departementen kregen in tijden van ombuigingen een grote eigen verantwoordelijkheid te bepalen hoe en waar om te buigen. Het resultaat telde, de invulling minder. Misschien kan VBTB deze noodzakelijke discussie over de allocatie (waar wordt de laatst geheven belastingeuro het meest kosteneffectief besteed ) en uiteindelijk zelfs de doelmatigheidsvraag (met welk instrument kan een euro zo goed mogelijk worden besteed) een nieuwe impuls geven. Maar of VBTB de panacee is voor alle kwalen, valt te bezien.

Perspectief
Slaagt de bedrijfsmatige overheid? NPM-kenner Pollit constateert dat de Nederlandse overheid gretig nieuwe ontwikkelingen oppakt, maar eigenlijk zelden iets consequent doorvoert. Aardema meent dat ontwikkelingen als NPM zonder veel empirisch bewijs zijn aanvaard; het leek wel een geloof in resultaatgerichtheid en ‘geloof heeft geen bewijs nodig’. Institutionele economen zullen aangeven dat zonder echte andere prikkels (concurrentie in plaats van hiërarchie’) het ook nooit echt iets kan worden met de bedrijfsmatige overheid, waar slechts ‘imitatie’- concurrentie en geforceerde ‘opdrachtgever-opdrachtnemer-relaties’ worden geconstrueerd. Alleen echte harde afrekenmechanismen, zoals de markt, geven in hun ogen stevige prikkels; zbo-vorming, agentschapvorming en VBTB zijn ‘slechts’ interne constructen zonder toereikende prikkels. Maar als dat geen (politieke) keus is, blijft het toch zoeken naar next-best modellen.

Tabel 1. BBI-onderzoeker Aardema wijst ook op neveneffecten van prestatiegericht managen

Een kritischer bejegening van nut en noodzaak van bedrijfsmatige ‘vernieuwingen’ is echter op zijn plaats. Promovendus en controldeskundige Arco van der Ven constateerde dat juist controllerorganisaties (te) gretig meedoen in de implementatie van nieuwe beheersings- en verantwoordingsinstrumenten, als INK, EFQM, BBSC, VBTB, activity-bases-costing, risicomanagement et cetera terwijl juist zij zeer kritisch moeten zijn (en blijven) over nut en noodzaak van dergelijke nieuwe instrumenten. Veel nieuw bedachte instrumenten worden niet geheel of niet goed ingevoerd, na enkele jaren zijn de meeste ervan een stille dood gestorven. Maar veel kosten zijn dan wel gemaakt, veel tijd geïnvesteerd en veel energie van betrokkenen gebruikt! Gerritsen, gemeentesecretaris van Amsterdam verwoordde het echter zo: ‘Organisaties moeten consequenter afmaken waar ze aan begonnen zijn en bij gebleken neveneffecten van bijvoorbeeld prestatiemeting deze niet afschaffen maar vervangen door betere prestatiesturing.’

Het meest fundamenteel is waarschijnlijk de vraag naar de verenigbaarheid van publieke en private waardenstelsel, die van commerciële deugden (bedrijfsmatigheid) en die van martiale deugden (rechtsstatelijkheid). Filosofe Jane Jacobs vindt ze onverenigbaar. Wat in het ene stelsel een deugd is, betekent in het andere een zonde. De bedrijfsmatige overheid, die óók openbare orde, veiligheid, defensie en belastingen tot zorg rekent, kan nooit volledig bedrijfsmatig zijn, hooguit gedeeltelijk; hybride kortom. En daar heeft Jacobs het niet op. Een in haar boek ‘Systems of survival’, opgevoerde deelnemer aan een Socratisch debat laat zij uitroepen: ‘Picking and choosing as we please from precepts in the two syndroms and mixing them together breeds endless chains of injustice: great wickedness, great harm!’

Belangrijk voor public controllers is besef van de essentie van NPM, inzicht in de werking van nuttige instrumenten als resultaatgericht management en prestatiesturing maar ook kennis van (neven-)effecten. Een kritische inbreng is daarbij meer gepast dan een blind geloof in een bedrijfsmatige overheid.

Mr. drs. A. Bestebreur publiceert en doceert over financieel managementvraagstukken. Contact via bestebreur@fsw.eur.nl.