De controverse: prestatiesturing en prestatiefinanciering bij de politie

Vluchten kan niet meer….
De invoering van prestatiecontracten leidt tot een actievere politie met betere resultaten. Politiemanagers krijgen minder tijd voor beheers- en structuurvraagstukken. Veel meer dan in het verleden staan de opbrengsten centraal. Verantwoordelijkheid nemen. Daar gaat het om.

Belangrijke vraag is wanneer de politie het goed doet. In mijn optiek is dit een combinatie van het voldoen aan de wensen van bestuur, de burgers (onze klanten) en inbreng van onze professionals. De korpsbeheerders van politie sloten prestatie convenanten af met de ministers van BZK en Justitie. Een eerste stap om concreter vast te leggen wat we van de politie verwachten.
Specificeren van wat de politie zou moeten doen kreeg in het verleden weinig aandacht. We schreven vaak onze eigen beleidsplannen waarin we dachten dat we wisten wat goed was voor de samenleving. Gevolg hiervan: het vertrouwen in de politie is afgenomen. En dat is jammer, want de politieorganisatie zit vol met betrokkenheid en goede wil. We deden andere dingen dan men van ons verwachtte. In recente onderzoeken (‘Beelden van gezag’ en onderzoek van dagblad Trouw) blijkt dat de samenleving veel meer repressie van de politie verwacht. Boeven vangen en veel meer zichtbaar zijn.
Het aardige van prestatiesturing is dat deze elementen zich makkelijk laten vertalen in cijfers. In de zogenaamde Politiemonitor (een jaarlijks onderzoek onder de bevolking) krijgen we een cijfer voor de zichtbaarheid. In onze eigen boekhouding en die van het Openbaar Ministerie houden we bij hoeveel criminelen we inrekenen en voor welke vormen van criminaliteit. Moeilijker is het niet.

Van mij mag de bevolking bepalen welk toezicht van de politie ze waar willen hebben. Als blijkt dat de burgers in een stad vooral op de tweede helft van de dag op bepaalde plekken politietoezicht wil hebben, dan kan men dat krijgen. (Onze politiepraktijk laat zien dat we de meeste mensen van 8 tot 16 uur in dienst hebben!). Ook het soort toezicht dat men wil ga ik honoreren. Wie zijn wij om in de auto te blijven zitten als wijkbewoners ons liever lopend of op de fiets zien? Uiteraard zal de wijkagent daar zijn ervaringsdeskundigheid tegenover zetten. Immers ouderen voelen zich in onze ogen te vaak onterecht onveilig, omdat vaak jongeren zowel dader als slachtoffer zijn.
Het Openbaar Ministerie mag mij sturen op hoeveelheid processen verbaal en van welke soort. Als de officier van justitie 1000 zaken van geweld per jaar van mij wil hebben, dan kan hij of zij ze krijgen. Specificaties en vragen leiden tot een gerichtere aandacht. Meer focus dus. De agent op straat weet dan dat hij extra oog moet hebben voor geweldszaken. De recherchechef laat geen geweldszaken op de plank liggen. allerlei incidenten nogal beschadigd. Zij heeft te weinig gedaan aan het ‘management van verwachtingen’ en burgers en instanties niet duidelijk kunnen maken wat zij wel en niet van de politie mogen verwachten. Ook maakt zij onvoldoende zichtbaar wat zij daadwerkelijk op straat presteert. Zo ontstaat een klimaat waarin intensievere sturing van bovenaf bijna de enige oplossing lijkt om de ‘performance’ van de politie te verbeteren. Het stelsel in zijn huidige vorm heeft een aantal zwaktes. Er kunnen zich gemakkelijk perverse effecten voordoen. Immers, wat wordt nu eigenlijk gemeten? Zijn prestaties het gevolg van beter registreren of van beter presteren? De meeste informatiebron- Bijschrift?

Wordt het hier veiliger van? Ik denk van wel. Veiligheid en veiligheidsgevoel worden bepaald door een veelheid van factoren. Van belang is de fitheid van het individu. Een hoge individuele weerbaarheid leidt tot een hoger veiligheidsgevoel. Verder is de sociale cohesie van een gemeenschap van belang. Een ‘dorpssituatie’ met waarden en normen en sociale controle helpt. Daarnaast gaat het om het vertrouwen in politie en justitie. Dit vertrouwen wordt bepaald door een gerichtheid op de samenleving, professionele agenten en een goed presterende politieorganisatie. Contracten, ook al zijn zo op dit moment niet perfect, stimuleren mij tot beter presteren. Gewoon beginnen!

Pier Eringa is hoofdcommissaris van politie Flevoland.

‘And the winner is...’
Het beste politiekorps van Nederland is Twente. Althans, dat zegt de minister van BZK, op basis van prestatiemeting. Wie had dat gedacht. Daarom krijgt het korps extra middelen, net als Amsterdam-Amstelland en het Korps landelijke politiediensten (KLPD). De meeste korpsen krijgen niets extra, omdat ze niet veel beter presteerden dan vorig jaar of omdat ze niet behoorden tot de beste twee van hun cluster. Zij zijn de grote verliezers, net als de burgers in hun verzorgingsgebied. Zij worden immers dubbel gestraft, een keer met slechte of achterblijvende politiezorg en ook nog eens omdat geen extra geld wordt toegekend.

Dit zijn enkele van de ongerijmde uitkomsten van het stelsel van prestatiesturing en prestatiefinanciering dat recent is ingevoerd bij de politie. Over de bedoelingen daarvan heeft minister Remkes zich in de media duidelijker uitgelaten dan hemzelf lief was. De speerpunten van het politiebeleid worden als het aan hem ligt in Den Haag geformuleerd. ‘Alles decentraal, tenzij…’ is tegenwoordig omgedraaid in ‘alles centraal, tenzij...’. Dat geldt niet alleen het beheer van de politie, maar ook het beleid. Het kan verkeren. Aldus wordt een voorschot genomen ‘op een al langer levende beleidswens, namelijk te komen tot een politieorganisatie die op nationale leest is geschoeid. De minister doet niet eens meer moeite dit te ontkennen.
De politie heeft deze sluipende centralisatie aan zichzelf te danken. Haar publieke imago is door allerlei incidenten nogal beschadigd. Zij heeft te weinig gedaan aan het ‘management van verwachtingen’ en burgers en instanties niet duidelijk kunnen maken wat zij wel en niet van de politie mogen verwachten. Ook maakt zij onvoldoende zichtbaar wat zij daadwerkelijk op straat presteert. Zo ontstaat een klimaat waarin intensievere sturing van bovenaf bijna de enige oplossing lijkt om de ‘performance’ van de politie te verbeteren.
Het stelsel in zijn huidige vorm heeft een aantal zwaktes. Er kunnen zich gemakkelijk perverse effecten voordoen. Immers, wat wordt nu eigenlijk gemeten? Zijn prestaties het gevolg van beter registreren of van beter presteren? De meeste informatiebronnen zijn ook nog eens van de politie zelf, dus niet onafhankelijk.
Een van de bekendste perverse effecten die we kennen uit onderzoek is de volgende: hiërarchische sturing in combinatie met prestatiefinanciering heeft creatief boekhouden als verleiding, ‘telling the boss what he wants to hear’. De vraag is of de ingebouwde accountantscontroles hier wel voldoende bescherming tegen bieden. Bovendien wordt het ontstaan van allerlei extra bureaucratie in de hand gewerkt.

Naar verwachting zullen politiekorpsen zich noodgedwongen meer ‘naar boven’ gaan richten dan ‘naar buiten’. De afrekening vindt immers in Den Haag plaats. Zullen politiekorpsen nog gemotiveerd zijn voor afspraken met lokale partners over problemen die niet voorkomen in de prestatieafspraken met de minister?
En als de afspraken worden gerealiseerd, is Nederland dan veiliger? Daar is geen enkele garantie voor. Er is geen expliciete beleidstheorie. Politiewerk wordt teruggebracht tot enkele afspraken en enkele indicatoren. Er treedt een enorm reductionisme op, voor het gemak van prestatievergelijking en sturing van de politie vanuit Den Haag. De departementale ambities op dit punt kennen geen grenzen en zijn volledig in tegenspraak met het pleidooi van Remkes en De Graaf¹ voor een bescheiden opstelling van de overheid.
Voor afrekenen op resultaten is het stelsel van prestatiesturing nog niet robuust genoeg. Het is ook nog te controversieel. Het stelsel is doorspekt met politieke belangen. Immers, op de achtergrond speelt discussie over nationale politie. Prestatiesturing en - financiering zijn in dit klimaat meer dan een rationeel managementinstrument. Zij krijgen een zware bureaupolitieke lading. Dat is betreurenswaardig. ‘Gewoon beginnen’ vind ik een te vrijblijvende oplossing. Het experimentele karakter van het stelsel maakt dat leren in deze eerste fase belangrijker zou moeten zijn dan het afrekenen op resultaten. Het stelsel moet gebruikt worden waar het oorspronkelijk voor is bedoeld, namelijk om te verbeteren. Ongerijmde uitkomsten zouden belangrijke incentives moeten zijn voor de verdere ontwikkeling van het stelsel. Dat stelt eisen aan de begeleiding en de evaluatie van dit experiment. Zo kan worden voorkomen dat er uiteindelijk alleen maar verliezers zijn.

Dr. A. van Sluis is werkzaam bij de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Noot
¹ NRC Handelsblad, 27 september 2003.