De invloed van risico's op de toepassing van prestatiemanagement

Binnen de Nederlandse overheidssector hebben de afgelopen twee decennia diverse projecten plaatsgevonden, met als doelstelling om de bedrijfsvoering te verbeteren. Bij gemeenten waren dit projecten zoals BBI, het streven naar meer bedrijfsmatig werken en de introductie van het begrip integraal management. Bij waterschappen, provincies en het Rijk zijn vergelijkbare projecten uitgevoerd. Nu hebben ook in veel andere landen (waaronder de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Australië) vergelijkbare ontwikkelingen plaatsgevonden. Deze ontwikkelingen worden veelal benoemd onder de noemer New Public Management (NPM). In deze theorie worden diverse elementen samengenomen die betrekking hebben op de verbetering van het functioneren van overheidsorganisaties. Enige belangrijke elementen zijn de grotere nadruk op resultaten en verantwoording, de introductie van vormen van concurrentie en een nadruk op efficiëntie.
Ondanks de grote aandacht die al deze ontwikkelingen hebben gehad binnen overheidsorganisaties, is er betrekkelijk weinig bekend over de mate waarin deze ontwikkelingen daadwerkelijk tot verbeteringen hebben geleid. In de literatuur wordt grotendeels volstaan met exemplarisch bewijs over het vermeende ‘succes van NPM’. Dit geldt ook voor het element van NPM dat in dit onderzoek centraal staat, de aanbeveling om managers meer verantwoordelijk te houden en aan te spreken op prestaties.

Risico’s
Een belangrijk aandachtspunt in dit onderzoek wordt gevormd door risico’s die een invloed hebben op de bedrijfsvoering binnen overheidsorganisaties. Zowel vanuit de bestuurskundige als de bedrijfseconomische literatuur wordt aandacht besteed aan de verstorende invloed die risico’s – en dan met name politieke risico’s – kunnen hebben bij het gebruik van prestatiemanagement. In de bestuurskundige literatuur wordt met name gewezen op de invloed van de politieke omgeving op het stellen van doelen en het nastreven daarvan. Zo zouden onder meer wisselende politieke coalities ertoe leiden dat doelen variabel zijn. Verder zou het karakter van veel overheidsactiviteiten met zich meebrengen dat prestaties niet goed meetbaar zijn. In de bedrijfseconomische literatuur is er met name aandacht voor de vraag of managers wel verantwoordelijk moeten worden gehouden voor die aspecten die buiten hun invloedssfeer liggen.
Het veelal gehanteerde controllability principle stelt dat managers alleen voor die zaken verantwoordelijk moeten worden gehouden die zij kunnen beïnvloeden. Hierover lopen de meningen echter uiteen. Zo geeft de Franse hoogleraar Manzoni² voorbeelden van zeer succesvolle internationale ondernemingen die managers juist prikkelen om goed te presteren door hen zeer ambitieuze doelstellingen mee te geven. Dat hierbij allerlei omstandigheden een rol spelen die buiten de invloedssfeer liggen van de verantwoordelijke manager, wordt hierbij niet als belemmering ervaren. Bij de beoordeling van de managers wordt hier echter wel rekening mee gehouden. Indien bijvoorbeeld de externe omstandigheden ongunstig waren, wordt er bij evaluaties met minder prestaties genoegen genomen dan als deze omstandigheden juist gunstig waren.

Onderzoeksopzet
Zoals gesteld, staat in dit onderzoek de vraag centraal of het meer aanspreken op prestaties leidt tot verbeteringen in het functioneren van overheidsorganisaties en welke rol risico’s hierbij spelen. Omdat we over deze thema’s nog vrij weinig weten, is het onderzoek in drie fasen uitgevoerd. De eerste onderzoeksfase betrof een exploratief onderzoek bij acht gemeentelijke afdelingshoofden en experts. Doel hiervan was om zicht te krijgen op de wijze waarop afdelingshoofden worden aangesproken op prestaties en of er wellicht sprake is van bepaalde factoren (zoals externe onzekerheden) die prestatiemanagement problematisch maken. De tweede onderzoeksfase betrof semigestructureerde interviews met vijftien afdelingshoofden Sociale Zaken en Burgerzaken. De derde en laatste onderzoeksfase is een landelijke enquête die is verstuurd naar de hoofden van de afdelingen Sociale Zaken en Burgerzaken van vrijwel alle gemeenten in Nederland³. Bij de analyse van de enquêtegegevens is een onderscheid gemaakt tussen twee groepen gemeenten: gemeenten waar de managers relatief veel bevoegdheden hebben om beslissingen te nemen (‘NPM-gemeenten’) en gemeenten waarbij deze bevoegdheden beperkt zijn (‘niet- NPM-gemeenten’). Het al dan niet hebben van bevoegdheden is een belangrijk onderscheidend criterium tussen gemeenten die in de dagelijkse praktijk veel moderne managementtechnieken geïmplementeerd hebben en gemeenten die hier in beperkte mate toe over zijn gegaan. De mate waarin managers beslissingsbevoegdheden hebben, is gemeten aan de hand van een vraag over het al dan niet geïmplementeerd zijn van het principe van integraal management. Bij de tweede en derde onderzoeksfase is gebruik gemaakt van inzichten uit de Reliance on Accounting Performance Measures (RAPM-literatuur).⁴
Met behulp van regressieanalyse (moderated regression analysis) is onderzocht of het meer aanspreken op prestaties leidt tot positieve gedragseffecten bij managers. Deze positieve gedragseffecten zijn gemeten aan de hand van twee variabelen. De eerste variabele, ‘goal clarity’, drukt de mate uit waarin de doelen van de organisatie duidelijk zijn voor de manager. De tweede variabele, ‘agreement on evaluation criteria’, meet de mate waarin de manager het eens is met de eigen beoordeling. Hoewel op deze wijze niet de werkelijke output van de afdelingen wordt gemeten, worden met deze variabelen wel enkele gedragseffecten gemeten die door diverse onderzoekers geacht worden ten grondslag te liggen aan adequaat presteren.⁵

Prestatiebeoordeling
Managers bij gemeenten worden weliswaar aangesproken op prestaties, maar er is veelal geen sprake van een evaluatiecyclus waarbij vooraf wordt bepaald welke doelen gerealiseerd moeten worden en achteraf wordt geëvalueerd of de doelstellingen zijn gehaald. Uit het onderzoek blijkt verder dat met name de directe superieuren van de managers – veelal de sectorendirecteuren – degenen zijn die een actieve belangstelling tonen voor de prestaties van managers. De interesse van de kant van politieke gezagsdragers (gemeenteraadsleden en wethouders) hiervoor is gering. Dit is ook niet zo verwonderlijk volgens de geïnterviewden, want het belang van het goed functioneren is beperkt voor politici. Een van de geïnterviewde managers zei hierover: ’Er is geen enkele politicus die wordt herkozen omdat hij zo zuinig was.’ Een andere stelde: ’Men zit daar niet (in de gemeenteraad) om geld te verdienen.’ Deze bevindingen brengen met zich mee dat met name de relatie tussen een manager en zijn ambtelijk superieur van belang kan worden geacht in het kader van prestatiebeoordeling. Daarom is in dit onderzoek de keuze gemaakt om de aandacht met name te richten op deze relatie.
Aan de ondervraagde managers is de vraag voorgelegd welke items – naar de indruk van de ondervraagde manager – de superieur belangrijk vindt in het kader van prestatiebeoordeling. Hierbij komt het beeld naar voren dat managers slechts beperkt worden aangesproken en beoordeeld op items die te maken hebben met resultaten en de bijbehorende kosten (zie tabel 1). Veel belangrijker dan deze items worden zaken genoemd als de vaardigheid om met medewerkers om te gaan, de mate van inspanning voor het werk of de houding ten opzichte van het werk en de organisatie. Tevens wordt de zorg voor kwaliteit van dienstverlening van groot belang geacht. Uit tabel 1 blijkt echter wel een belangrijk verschil tussen de NPM- en de niet-NPM-gemeenten: alle items die te maken hebben met kosten worden bij NPM-gemeenten belangrijker gevonden dan bij de niet- NPM-gemeenten. Dit wijst op meer resultaatgericht management bij de NPM-gemeenten.
Bij de statistische analyses is allereerst geanalyseerd of er een positief verband kan worden aangetoond tussen meer resultaatgericht management en de in dit onderzoek gehanteerde outputvariabelen (zie paragraaf onderzoeksopzet). Uit de analyses blijkt dat voor alle gemeenten (NPM én niet-NPM) geldt dat het meer op prestaties beoordelen alléén niet leidt tot betere prestaties. Vanuit deze constatering is onderzocht of er wellicht factoren zijn die een succesvolle implementatie van prestatiemanagement stimuleren of belemmeren.

* Statistisch significant op een 90 procentniveau
** Statistisch significant op een 95 procentniveau 
*** Statistisch significant op een 99 procentniveau

(schaal: 1 = niet, 2 = een klein beetje, 3 = enigszins, 4 =veel en 5 = heel veel; items conform vraagstelling)

Tabel 1. Belang van diverse aspecten bij de prestatiebeoordeling van managers bij gemeenten

Externe onzekerheden
Een eerste belangrijke complicatie bij de invoering van prestatiemanagement zou kunnen worden gevormd door externe onzekerheden waarmee afdelingen en managers worden geconfronteerd. Deze onzekerheden kunnen een verstorende invloed hebben op de bedrijfsvoering en daarmee de realisatie van vooraf gestelde doelen in de weg staan. Uit het onderzoek komt naar voren dat managers bij gemeenten met name met externe onzekerheden worden geconfronteerd die gerelateerd zijn aan het beleid van de rijksoverheid, beleid van de lokale politiek, gedragingen van leveranciers en cliëntengedrag. Hoewel deze risico’s als aanzienlijk worden beschouwd en grote invloed hebben op de bedrijfsvoering, zien de meeste respondenten deze risico’s niet als factoren die de implementatie van prestatiemanagement in de weg staan. Dat neemt niet weg dat sommige risico’s wel als negatief worden beoordeeld, maar dat lijkt sterk af te hangen van de specifieke aard van het risico. Managers en medewerkers vinden het bijvoorbeeld veelal geen probleem om extra inspanningen te moeten leveren in geval van een onverwachte externe gebeurtenis (zoals een massaontslag door een grote onderneming binnen de gemeente, zoals door Fokker). Tot deze extra inspanningen zijn ze echter minder bereid in de situatie dat een wethouder bepaalde acties verlangt, alleen maar omdat hij/zij publiciteit wil krijgen. Dat onzekerheden op zich niet als negatief hoeven te worden ervaren, bleek ook uit de beantwoording van de vraag welk soort organisaties de manager prefereerde: een organisatie met de nodige (politieke) risico’s of een organisatie waarbij men geen sprake is van dergelijke onzekerheden. Nagenoeg alle geïnterviewden antwoordden op deze vraag dat zij de voorkeur hadden voor de organisatie met de risico’s. Het omgaan daarmee werd door velen als een uitdaging beschouwd. Men had juist ook specifiek de keuze gemaakt om te willen functioneren in een dergelijke organisatie.

Interne factoren
Naast onzekerheden uit de externe omgeving, kunnen ook interne factoren van belang zijn voor een succesvol gebruik van prestatiemanagement. Onzekerheden die te maken hebben met de taakuitvoering zou zo’n factor kunnen zijn die een gunstige uitwerking van prestatiemanagement in de weg staan. Deze taakonzekerheid zou er onder meer toe kunnen leiden dat er meer onduidelijkheid is wat er gepresteerd moet worden en waarop managers worden geëvalueerd. De statistische analyses bevestigen deze verwachting: het beoordelen van managers op prestaties in situaties met een hoge taakonzekerheid blijkt over het algemeen negatieve effecten te hebben.
Er zijn ook interne omstandigheden die juist kunnen bijdragen aan een succesvol gebruik van prestatiemanagement. De verwachting was dat adequate organisatorische maatregelen, waaronder open communicatiekanalen en een veranderingsgerichte cultuur, een positieve invloed hebben op de outputvariabelen. Hierbij werd zowel een directe positieve invloed verwacht van deze organisatorische maatregelen (dus een hogere output indien er sprake is van adequate organisatorische maatregelen) als een indirecte invloed. Met deze indirecte invloed wordt bedoeld dat adequate organisatorische maatregelen een randvoorwaarde zijn voor een succesvol gebruik van prestatiemanagement. Uit de analyses komt inderdaad naar voren dat indien het aanspreken op prestaties gecombineerd wordt met adequate interne organisatorische maatregelen (waaronder open communicatiekanalen en goede samenwerking), dit tot een hogere output leidt. Dit verband wordt echter alleen voor de NPM-gemeenten gevonden. Voor alle gemeenten geldt dat de implementatie van deze interne organisatorische maatregelen zelfstandig (zonder resultaatgerichte prestatiebeoordeling) ook leidt tot het beter functioneren van de afdelingen.

Conclusie
Een belangrijke uitkomst van het onderzoek is dat de implementatie van prestatiemanagement en het derhalve meer aanspreken van managers op prestaties, op zich nog niet leidt tot een beter functioneren van overheidsorganisaties. Deze invoering dient gecombineerd te worden met de zorg voor adequate interne omstandigheden op het vlak van onder meer communicatie, samenwerking en cultuur. Externe onzekerheden (waaronder politieke onzekerheden) hoeven een succesvol gebruik van prestatiemanagement niet te belemmeren. Uit deze bevindingen vloeien voor de praktijk twee belangrijke aanbevelingen voort. Ten eerste dient men niet te terughoudend te zijn met de invoering van prestatiemanagement. Managers voelen zich veelal geïnspireerd om hogere prestaties na te streven indien zij hiertoe worden uitgedaagd en er belangstelling is van (hogere) leidinggevenden. Ten tweede dient men zich echter te realiseren dat het implementeren van prestatiemanagement alléén nog niet leidt tot betere prestaties. Men dient tevens zorg te dragen voor adequate interne omstandigheden.
Voor de controller kunnen deze bevindingen niet zonder gevolgen blijven. Naast de aandacht voor de instrumentele en harde kant van planning en controlinstrumenten, maakt dit onderzoek duidelijk dat er ook veel aandacht moet zijn voor de zachte kant, waaronder culturele en personele aspecten. Is deze organisatiecultuur bijvoorbeeld wel zodanig dat er een positieve grondhouding is ten aanzien van het aanspreken van elkaar op prestaties? Is er sprake van voldoende teamspirit binnen de organisatie? Hoewel men zich dient te realiseren dat het veranderen van de organisatie op deze zachtere terreinen een lange adem vraagt, kan ook hier actief aan gewerkt worden, bijvoorbeeld door middel van trainingen.
Voor de controller is het een grote uitdaging om in deze processen een actieve rol te vervullen.

Drs. G.-Tj. Budding, universitair docent bij de afdeling Accounting, Faculteit der Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde aan de Vrije Universiteit Amsterdam, gbudding@feweb.vu.nl.

Noten
¹ Dit artikel is gedeeltelijk gebaseerd op de publicatie: Budding, G.T., NPM werkt alleen met flankerend beleid, ESB, 2003, p. 563-564.
² J.-F. Manzoni, Management Control: Toward a New Paradigm?, Performance Measurement and Management Control, 2002, p. 15-46.
³ Het responspercentage bedraagt 28 procent en er zijn 236 ingevulde vragenlijsten retour ontvangen.
⁴ Zie F.G.H. Hartmann, Accounting for Performance Evaluation, Universiteit van Amsterdam, Amsterdam, 1997 en F.G.H. Hartmann, The appropriateness of RAPM: toward the further development of theory, Accounting, Organizations and Society, 2000, p. 451-482.
⁵ Dit betreft onderzoekers op het gebied van de Reliance on Accounting Performance Measures (RAPM) literatuur.