Drinkwater in ontwikkelingslanden

In dit artikel beantwoorden de auteurs deze vraag aan de hand van de doelstelling om 50 miljoen mensen duurzaam van schoon (veilig) drinkwater te voorzien.

De minister voor Ontwikkelingssamenwerking deed de toezegging in 2005. Het gaat om mensen die wereldwijd nog geen schoon drinkwater hebben. Niet dat die mensen geen water hebben, maar het is niet schoon. De streefdatum van deze 50 miljoendoelstelling is 2015.
Zo’n concrete doelstelling lijkt zich bij uitstek te lenen voor VBTB. De veronderstelling hierbij is immers, dat beter op resultaat gestuurd kan worden, waardoor dat resultaat ook meer zichtbaar wordt.

Waar komt de doelstelling vandaan?

Om de belangrijkste problemen in ontwikkelingslanden te bestrijden hebben de Verenigde Naties in 2000 acht ambities geformuleerd, de zogenoemde Millennium Development Goals (zie figuur 1).

Figuur 1. De millenniumdoelen en de drinkwaterdoelstelling van de VN
Bron: Algemene Rekenkamer/Mediagraphix

Deze doelen moeten in 2015 zijn bereikt. Het gaat om doelen als onderwijs voor alle kinderen, afname van kindersterfte, het uitbannen van armoede en honger en het tegengaan van ziektes als aids en malaria. In millenniumdoel 7 (duurzame leefomgeving) is onder meer afgesproken het aantal mensen zonder toegang tot schoon drinkwater terug te brengen. In 2015 moet dat aantal gehalveerd zijn ten opzichte van 1990. Toen hadden zo’n 1,2 miljard mensen geen schoon drinkwater. Door het gebrek aan schoon water overlijden jaarlijks zo’n 1,5 miljoen kinderen onder de vijf jaar.

De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) en UNICEF hebben gezamenlijk bepaald welke soorten bronnen aanvaardbaar zijn om schoon drinkwater te leveren. Dat kan een waterpomp in het dorp of de wijk zijn, een waterleidingnetwerk met huisaansluitingen of een centraal gelegen publiek tappunt. Verder stellen zij dat een bron minstens 20 liter water per persoon per dag moet leveren en binnen één kilometer van de woningen van gebruikers moet liggen.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking wil die 50 miljoen mensen langs verschillende wegen toegang tot veilig water geven. Eén zo’n weg bestaat uit internationale organisaties als UNICEF, een andere uit particuliere instellingen. Een derde route loopt via de Nederlandse ambassades in ontwikkelingslanden. In dit artikel willen we ons daartoe beperken.

Wat betekent de doelstelling voor de praktijk?

Om met de praktijk te beginnen, in Bangladesh wonen op ongeveer 145.000 km2 naar schatting ruim 140 miljoen mensen. Bangladesh is 4,5 keer groter dan Nederland, maar er wonen 9 keer zo veel mensen. Het land kent niet alleen een hoge bevolkingsdichtheid, maar ook een hoge pompdichtheid. Een deel is publiek en een deel is privaat eigendom. Veel betonnen platforms rond die drinkwaterpompen zijn kapot, waardoor vuil water de bron onder de pomp kan verontreinigen. Dit probleem kan grotendeels worden opgelost door de platforms rond die pompen te repareren; daar heb je vooral cement voor nodig. Mozambique is een dunbevolkt land. Op zo’n 800.000 km2 (bijna 20 keer zo groot als Nederland) wonen nog geen 20 miljoen mensen. Overal in het land zijn de gevolgen van de burgeroorlog, nu ruim dertig jaar geleden, nog steeds zichtbaar. De inwoners van Mozambique leggen grote afstanden af: kinderen moeten kilometers lopen naar school, vrouwen leggen grote afstanden af naar de dichtstbijzijnde pomp of markt. Door de afstanden is het vervoer van pompen en ander materiaal erg kostbaar. Veel pompen zijn kapot gegaan, omdat ze slecht zijn onderhouden of omdat onderdelen niet meer voorradig zijn. In Bangladesh is bekend hoeveel mensen gebruik maken van bepaalde drinkwaterbronnen; in Mozambique eigenlijk niet.
Twee verschillende landen, twee willekeurige voorbeelden. We hadden ook een beschrijving kunnen geven van Egypte, dat haar bevolking niet via pompen voorziet. Hier wordt het water vooral geleverd via de zuivering van oppervlaktewater en waterleidingnetwerken met talloze vertakkingen, eigenlijk zoals wij dat in Nederland ook kennen. Het water in Egypte is afkomstig van één bron, de Nijl. Hoe meer je deze rivier vervuilt, hoe meer je je zult moeten inspannen dit water schoon te maken. Wat schoon drinkwater betreft is Egypte zo slecht nog niet, want 98% van de bevolking heeft daar al toegang toe. In Mozambique is dat nog niet de helft daarvan!

Als gevraagd wordt een inputdoelstelling als de 50 miljoendoelstelling uit te werken, dan zul je je op z’n minst bewust moeten zijn van het bestaan van deze verschillen. Op z’n minst… want nog beter is het een notie te hebben van de aard van die verschillen. Je weet anders niet waar het over gaat. Hoe kun je dan beleid maken? Of weten hoe je de voortgang meten moet?

Geen open deur

Het is dus niet zo maar, dat we aan het begin een beschrijving van enkele praktijksituaties geven. Dit is denken wij een essentiële stap naar resultaat. Met dit artikel willen we onderstrepen hoe belangrijk het is om achter je bureau vandaan te komen en de werkelijkheid buiten je kantoor te leren kennen. Let wel, dit geldt niet alleen voor ontwikkelingssamenwerking, maar ook voor andere beleidsterreinen.

Ons pleidooi lijkt een open deur, maar is dat helaas niet. In de praktijk zien wij binnen de overheid nog veel te vaak dat het beeld van de werkelijkheid een constructie is, die op kantoor in elkaar is gezet… vaak na veel overleg en parafenronden. Het beleid dat daarop gebaseerd is mist vervolgens de aansluiting met de echte werkelijkheid volkomen.
Toch zijn we het er met z’n allen over eens, dat een doelstelling SMART moet zijn. In zo’n slimme doelstelling zit de r van realistisch. Dit betekent dat je weet wat er in de praktijk speelt. Dit geldt niet alleen voor de beleidsmedewerker, maar ook voor de auditor. Voor beiden starten hun werkzaamheden met de vraag: waar gaat het over?

Toepassing bij drinkwater

Dat vroegen wij ons ook af, toen wij als onderzoekers bij de Algemene Rekenkamer met ons drinkwateronderzoek begonnen… Ook nadat we talloze beleidsdocumenten hadden doorgeworsteld, hadden geluisterd naar mensen met ervaring en een Nederlands drinkwaterbedrijf hadden bezocht. Voor ons onderzoek zijn wij toen het veld ingegaan. We hebben ons niet alleen beperkt tot de Nederlandse ambassades in vijf ontwikkelingslanden, we hebben in die landen ook gepraat met mensen die schoon drinkwater hebben gekregen. We hebben er geluisterd naar bestuurders en ambtenaren op nationaal en op lokaal niveau. We hebben winkels bezocht op zoek naar onderdelen voor pompen. We hebben ons laten informeren door technici en aannemers die putten slaan en pijpleidingen ingraven. We hebben m.a.w. met onze voeten in de modder gestaan. Waarom?

Om erachter te komen dat een waterpomp of een drinkwatersysteem in een ontwikkelingsland iets heel anders is, dan de kraan in ons eigen huis of op kantoor. Natuurlijk, de techniek kan dezelfde zijn, maar die alleen is niet bepalend voor de effectiviteit. De context waarin de pomp of waterzuivering staat is minstens zo belangrijk. Denk bijvoorbeeld aan de gebruikers. Van die omgeving konden wij ons vanachter het bureau geen voorstelling maken. Dat leek aanvankelijk ook niet belangrijk…, er is immers op zich al veel gewonnen met een outputdoelstelling. Bovendien is die smart . De uitwerking van de doelstelling leek ons tenslotte plausibel: zo moeten projecten de armsten helpen en is het voor de duurzaamheid van een drinkwatervoorziening van belang, dat mensen daarvoor betalen. Tot we bij een project zagen dat het juist de armsten waren die geen schoon water kregen…, omdat ze daar het geld niet voor hadden.
Uit dit voorbeeld blijkt, dat een veldbezoek ook dilemma’s naar boven kan brengen, die de keuzes binnen het beleidsproces helpen aanscherpen.

Naast het formuleren van beleid dat uitvoerbaar is, is het ook van belang de voortgang te meten. Ook hier geldt: ga gewoon eens ter plekke kijken. Als je een huis laat bouwen, baseer je je toch ook niet enkel op de geruststellende berichten van de aannemer? Dan ga je tussendoor toch ook kijken hoe de bouw verloopt?
Natuurlijk, daar is verantwoording voor. Maar om tot een goede verantwoording te komen is het noodzakelijk de juiste definities te hebben en deze op een juiste wijze toe te passen. Het zal inmiddels duidelijk zijn, dat wij er niet voor pleiten die definities vanachter het bureau te ontwikkelen. En als je die definities dan hebt, maak ze dan ook bekend.
In Egypte zagen we hoe de Nederlandse regering de bewoners van drinkwaterkranen voorziet, terwijl zij al een wateraansluiting hebben – een gezamenlijk tappunt – die aan de internationale normen voldoet. Men had dus al drinkwater; het geven van kranen kostte wel geld, maar voegde niets toe aan het bereiken van de 50 miljoendoelstelling. Dit bleek eerst toen wij de feitelijke situatie zagen. Voor de mensen in Egypte natuurlijk erg prettig om het water thuis uit de kraan te krijgen, maar met het geld dat dit kost zijn mensen die echt schoon drinkwater nodig hebben niet geholpen. Onvoldoende communicatie over definities lag aan het probleem ten grondslag.

Doorbreken interne gerichtheid

Waarom we aanmoedigen om achter het bureau vandaan te komen en de deur uit te gaan? Omdat ambtelijke organisaties in het algemeen minder gericht lijken op hun externe omgeving dan op interne processen en hun politieke omgeving. Of, zoals Paul in ’t Hart ooit schreef: ‘Op de departementen is men meer tijd kwijt aan het ijken en herijken van de relaties in Den Haag. Dg’s lijken zich soms meer om het humeur van hun minister te bekommeren dan om de voortgang van de samenleving.’
Voor ontwikkelingssamenwerking lijkt het misschien nog verklaarbaar, dat je niet meteen het veld ingaat vanwege de grote afstanden die overbrugd moeten worden. Ons onderzoek heeft ons echter laten zien hoe belangrijk het is wèl te gaan, juist omdat je in de uitvoering te maken hebt met uiteenlopende lokale omstandigheden die zich zelden in een uniforme jas laten gieten, omstandigheden waarover je je vanachter je bureau echt geen voorstelling kan maken. Daarvoor heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken bijvoorbeeld, via de ambassades, haar voelhorens in de ontwikkelingslanden uitstaan.

Het algemene verhaal dat we in dit artikel wilden vertellen bestaat dus niet. Afhankelijk van de situatie zal de aanpak in de meeste situaties verschillen. Inzicht daarin maakt de uitwerking en aanscherping van het beleid mogelijk en vergroot de mogelijkheden tot sturing en verantwoording. Het verbetert, kortom, de resultaten.

Mensen praten graag over hun werk

Wat voor ontwikkelingssamenwerking kan, kan helemaal voor beleid dat hier in Nederland wordt uitgevoerd. Moeiteloos want mensen praten graag over hun werk, ze willen graag laten zien wat ze doen: het is zo makkelijk om een dag mee te lopen, mee te rijden, mee te doen. Met je voeten op de werkvloer: kijken naar mensen die het werk doen en luisteren naar burgers die werkloos zijn. Of ziek. Burgers die in de gevangenis zitten, of schoolgaande kinderen hebben, chauffeurs die in de file staan. Dus niet op het hoofdkantoor, maar op de plaats waar overheid en burger elkaar ontmoeten. Het is zo makkelijk, je hoeft enkel de deur uit te gaan. Dan geldt niet alleen meten is weten, maar zeker ook weten is beter meten.

Coos Overbeeke, Volker Lieffering en Ernst van Glansbeek zijn respectievelijk projectleider en onderzoekers (dhr. Lieffering en dhr. Van Glansbeek) bij de Algemene Rekenkamer. De auteurs schreven het artikel op persoonlijke titel.

Literatuur

• Algemene Rekenkamer: Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 831, nrs. 1-2.
• Algemene Rekenkamer: Drinkwater in ontwikkelingslanden. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 484, nrs. 1-2.
• United Nations Development Programma: Human Development Report 2006. Beyond scarcity: power, poverty and the global water crisis. New York, 2006.
• Raad voor het openbaar bestuur: Cultuur met een FORS postuur: relatie tussen rechtsstaat en flexibiliteit. Den Haag, 2004.
• Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid: Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam, 2004.
• WHO/UNICEF: Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation: Meeting the MDG drinking water and sanitation target: the urban and rural challenge of the decade. Genève, 2006.
• http://unstats.un.org/unsd/demographic