Integraal risicomanagement bij de Hogesnelheidslijn-Zuid

De Hogesnelheidslijn-Zuid (HSL-Zuid) is een opvallend project in diverse opzichten. Het is het eerste hogesnelheidstraject, dat gebouwd wordt in Nederland. Voor het eerst zal in Nederland een trein met 300 kilometer per uur gaan rijden. Op dit moment zijn verschillende innovatieve technieken in ontwikkeling en uitvoering, zoals voor spoorbeveiliging en spoortechniek. Ook de boortunnel onder het Groene Hart met de grootste diameter ter wereld is een voorbeeld van innovatie. Daarnaast zijn diverse innovatieve contractvormen toegepast, zoals een vervoersconcessie, een Design, Build, Finance and Maintain-contract (DBFM) en meerdere Design en Construct- contracten (D&C).
Het project heeft een miljardenomvang en is daardoor een grote post op de totale rijksbegroting. De realisatie van het project vindt bovendien plaats in een periode waarin er extra aandacht is voor overheidsbestedingen.

Specifieke uitdagingen
Door het innovatieve karakter van het project en de toegenomen aandacht van de omgeving staat de HSL-Zuid projectorganisatie voor een aantal specifieke uitdagingen.

Voorspelbaarheid van innovatie
Het is moeilijk te voorspellen wat er allemaal komt kijken bij de nieuw te ontwikkelen technieken. Iets voor de eerste keer doen is altijd lastig en brengt grotere risico’s met zich mee. Hierdoor was het bij de start van het project onmogelijk om de budgetten voor noodzakelijke aanpassingen van de huidige technieken precies in te schatten.

Bestaande besturingsmethoden niet geschikt
Door toepassing van innovatieve contractvormen kan de projectorganisatie de planning en het budget niet op de traditionele manier bewaken.
Bij de HSL is vergaande verantwoordelijkheid overgedragen aan de opdrachtnemer. Een voorbeeld hiervan betreft het contract voor de ‘infraprovider’ van de HSL. De ‘infraprovider’ zorgt dat het spoorsysteem 25 jaar beschikbaar is voor treinen. De projectorganisatie heeft niet voorgeschreven hoe zij dit moet realiseren. Zij heeft enkel een startdatum en een beschikbaarheidvergoeding afgesproken. De infraprovider draagt het risico voor het halen van de planning en het realiseren van winstgevendheid. De projectorganisatie draagt het risico voor de samenhang van het project en moet daarom wel op een andere manier sturen.

Raakvlakken tussen verschillende contracten
Daarnaast spelen er aanzienlijke risico’s op de raakvlakken tussen de contracten. Dit heeft twee oorzaken. Ten eerste komt dit doordat de verschillende contracten met elkaar samenhangen. De HSL-Zuid is vanwege haar omvang en complexiteit opgeknipt in diverse deelcontracten. De projectorganisatie is verantwoordelijk voor de integratie van de onderdelen en voor de afstemming tussen de contracten. Ten tweede komt dit doordat het project van veel ‘stakeholders’ afhankelijk is. De snelle treinen gaan immers ook over delen van het bestaande hoofdrailnet rijden waartoe afstemming met de beheerder van het hoofdrailnet, Pro- Rail, nodig is. Voor de aansluiting met het Belgische railnet is afstemming met de NMBS (Nationale Maatschappij van de Belgische Spoorwegen) nodig. Ook stellen gemeenten, welstand en brandweer eisen. Aan veiligheid bijvoorbeeld, zoals blijkt uit de recente discussie over de brandwerendheid van tunnels.

Integraal besturen van een megaproject
Bovendien is het voor het management lastig het overzicht over het enorme project te houden. Het totaalbeeld is complex doordat alle projectdelen één of meerdere contracten hebben die onderling verschillen wat betreft filosofie, maar die wel tot een samenhangend project moeten leiden.

Verscherpte aandacht van de politiek
Ten slotte staat het project in het middelpunt van belangstelling van politiek en media. Dit komt door het grote aandeel van het project in de rijksbegroting. Ook de aandacht voor de rechtmatigheid van de overheidsbestedingen heeft tot een toename van de informatiebehoefte geleid. Om adequaat te kunnen reageren op vragen van de Tweede Kamer en de media moet de projectorganisatie de minister snel kunnen informeren over de precieze stand van zaken van het project en bepaalde issues binnen het project.

Integraal risicomanagement als oplossing
Om voor de hiervoor beschreven uitdagingen een oplossing te bieden is Integraal risicomanagement geïmplementeerd. Integraal risicomanagement is een bijzondere vorm van risicomanagement. Risicomanagement en risicoanalyse zijn al langer een gewaardeerd hulpmiddel om projecten te beheersen. De toevoeging van ‘integraal’ geeft aan dat risicomanagement op alle niveaus in de organisatie is doorgevoerd en is verwerkt in systemen en procedures binnen het project. Vanuit verschillende dimensies, waaronder veiligheid, omgeving en techniek wordt gekeken naar risico’s. Hierdoor krijgt het een belangrijke plaats.

Bij de HSL is Integraal risicomanagement het leidend mechanisme voor de beheersing van het project en voor de rapportage aan de minister. Met het sluiten van de innovatieve contracten zijn voor het grootste deel van het budget verplichtingen aangegaan. Slechts de post ‘onvoorzien’ is ter besteding overgebleven. De kosten voor het beheersen van risico’s en desondanks optredende gevolgen zijn ter besteding overgebleven. Risicomanagement voorspelt welke onvoorziene uitgaven er nog in het verschiet liggen door mogelijke afwijkingen (risico’s) te voorzien en de gevolgen in te schatten. Omdat alle contracten inmiddels gesloten zijn, zijn de meeste afwijkingen ‘meerwerk’ en hebben daardoor direct financiële consequenties. Beheersing vindt plaats door steeds te bekijken welke mogelijke afwijkingen de grootste consequenties hebben. Aan het voorkomen of beperken van die risico’s geeft de projectorganisatie de hoogste prioriteit.

De reeds aangegane verplichtingen met daarbij opgeteld de voorspelling van het totaal van de onvoorziene uitgaven van alle deelprojecten, vormen samen de prognose voor het project. De prognose geeft het management van HSL en de minister duidelijk inzicht in het project. Zodra de prognose de gereserveerde post in de rijksbegroting dreigt te overschrijden kunnen zij ingrijpen, voordat er verplichtingen zijn aangegaan.

Een integraal beeld ontstaat pas als alle medewerkers, van technisch specialist tot projectdirecteur, zich daadwerkelijk bewust zijn van de risico’s en de potentiële invloed op het project. Zij moeten de risico’s continu in kaart brengen en de inschatting actueel houden van kosten en vertraging ten gevolge van het eventueel optreden van het risico. Verder moeten alle projectonderdelen op eenzelfde manier te werk gaan en dezelfde informatie aanleveren. De echte kracht van integraal risicomanagement is dat niet iedere managementlaag eigen analyses maakt, maar dat detailinformatie van de werkvloer wordt opgerold tot waardevolle informatie voor de hogere managementniveaus. Het totaal belang gaat voor het deelbelang.

Organisatie van risicomanagement
Bij de HSL Bij de HSL is integraal risicomanagement bereikt door de hele organisatie in te zetten voor het beheersen van risico’s. Alle medewerkers zijn bewustgemaakt van het belang om mogelijke afwijkingen en potentiële problemen vroegtijdig te melden aan de risicomanagers. De risicomanager zorgt ervoor dat de risico’s in de juiste overlegverbanden aan de orde komen en plaatst nieuwe risico’s zo spoedig mogelijk op de agenda van het managementteam. Door de bespreking in een overleg wordt een risico vanuit meerdere invalshoeken bekeken. Dit garandeert dat bij de probleemanalyse, de voorgestelde aanpak en de inschatting van de omvang van het risico niet over een nacht ijs wordt gegaan. Het managementteam bepaalt de strategie en stelt één persoon per risico aan die verplicht is er alles aan te doen om het risico te voorkomen of om de omvang ervan te beperken: de risicobeheerder. De risicobeheerder voert beheersmaatregelen niet altijd zelf uit maar stuurt vaak anderen aan bij het nemen van maatregelen. Hij is vaak geen manager maar degene die inhoudelijk het beste op de hoogte is van de problematiek. In gevallen waarbij het management zelf in actie moet komen, attendeert de risicobeheerder de manager hierop. Regelmatig vergt de beheersing van een risico implementatie van maatregelen in meerdere contracten.

Alle informatie verzamelt in het risicoregister
De risicomanager neemt de informatie over de risico’s op in een zogeheten risicoregister. Dit is een belangrijk hulpmiddel om integraal risicomanagement te bereiken. Het is een speciaal ontworpen database waarin per risico wordt bijgehouden wat het precieze probleem is, wie risicobeheerder is, welke beheersmaatregelen de risicobeheerder treft, wat de status van de maatregelen is, wie de actiehouders zijn en wat de precieze consequenties van het risico zijn, uitgedrukt in de waarschijnlijkheid dat het risico optreedt en de gevolgen ervan in tijd en geld.
Bij deze gevolgen wordt een bandbreedte opgegeven waarin de onzekerheid over de precieze omvang van het risico tot uitdrukking wordt gebracht. Deze informatie is voor alle betrokkenen binnen het project toegankelijk.
Zij kunnen actuele informatie per risico oproepen en actielijsten en overzichten, zoals een top tien van risico’s, uitdraaien. In de overzichten kunnen de risico’s geclusterd en gegroepeerd worden, zodat in ieder overleg de informatie is toegespitst op de doelgroep. In het register is actuele informatie beschikbaar om vragen van de minister te beantwoorden.

Van ‘bottom-up’ informatie tot voortgangsrapportage
De informatie die vanuit de onderkant van de projectorganisatie wordt aangeleverd, wordt niet alleen direct gebruikt voor de beheersing door de verschillende managementniveaus, maar ook om de kwartaalrapportages aan de Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat en de voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer op te stellen. De informatie die op de diverse niveaus noodzakelijk is, verschilt van niveau tot niveau. Door het risicoregister is de projectorganisatie in staat om de informatie te aggregeren. Dit vereist echter wel dat het systeem ook informatie bevat die voor de risicobeheerder zelf niet direct noodzakelijk is. Voorbeelden hiervan zijn een indeling in thema’s en budgetposten.

Deze informatie stelt de projectorganisatie in staat om per projectdeel of begrotingspost de prognose van de projectkosten te berekenen. De prognose wordt weergegeven in een zogenaamde S-curve of overschrijdingscurve. De berekening van de curve vindt plaats door een zogenaamde Monte Carlo Simulatie uit te voeren. De S-curves geven inzicht in de waarschijnlijkheid van budget- en planningoverschrijdingen en vormen daardoor een belangrijke input voor het management en voor de kwartaal- en voortgangsrapportages. Deze simulatie wordt eenmaal per kwartaal uitgevoerd.

Met behulp van de Monte Carlo Analyse wordt de actuele prognose en de onzekerheidsmarge met spreiding bepaald. De financiële prognose wordt gevormd door de actuele contractkosten met daarbij opgeteld de verwachtingswaarde van alle risico's.

Figuur 1. Monte Carlo Analyse

Integraal risicomanagement waardevol voor HSL
Externe auditors hebben de risicomanagementaanpak van de HSL als ‘state of the art’ gekwalificeerd. De aanpak geeft een goed inzicht in mogelijke tegenslagen en overschrijdingen. Het wordt mogelijk om de politiek tijdig te informeren over mogelijke tegenvallers. Hoe vervelend het vertellen van tegenvallers ook is, het is nog erger als tegenslagen pas achteraf worden gemeld, wanneer het geld al uitgegeven is.

Integraal risicomanagement is inmiddels het belangrijkste besturingsmiddel en prognosehulpmiddel binnen het project. De medewerkers van de HSL zijn zich zeer bewust van de consequenties van risico’s en gaan weloverwogen om met het nemen van maatregelen. Alle risico’s worden ieder kwartaal ‘gechallenged’ om dubbelingen en verkeerde inschattingen te voorkomen. Inmiddels is de methode binnen alle projectdelen ingevoerd en verankerd in de kwaliteitssystemen. Ook is er een koppeling gelegd met de processen voor (ontwerp/contract)wijzigingen.

De minister van Verkeer en Waterstaat geeft in een brief aan de Tweede Kamer (d.d. 25 augustus 2003) over leerervaringen bij de grote projecten aan dat het verder intensiveren van risicomanagement en het tijdig en kwantitatief in beeld brengen van de risico’s een belangrijke punt is dat zij zal doorvoeren om de beheersing van de kosten van grote projecten te verbeteren.

Toepasbaarheid voor andere projecten
Integraal risicomanagement kan ook voor andere projecten een nuttig hulpmiddel zijn. Het zorgt ervoor dat de organisatie zich ervan bewust is dat een project niet altijd helemaal volgens plan verloopt.
Het dwingt een planmatige aanpak van risico’s af en het zorgt voor focus van de organisatie. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen echt belangrijke risico’s en de minder belangrijke. Het proces is erop gericht om schijnbaar onverwachte gebeurtenissen vroegtijdig te voorspellen en verantwoordelijkheden te beleggen, om zo verrassingen te voorkomen. Daarbij wordt het proces goed gedocumenteerd zodat ook achteraf verantwoording kan worden afgelegd over gemaakte keuzes.

Risicomanagement is vooruitzien. Het is onontbeerlijk voor alle projecten met enige omvang, waarbij de projectmanager het overzicht van alle bedreigingen niet meer paraat heeft in zijn hoofd.
Integraal risicomanagement voegt daar nog aan toe dat prognoses kunnen worden gemaakt van het project. Het geeft een totaalbeeld aan het management en de opdrachtgever. En het zorgt ervoor dat risico’s van alle projectonderdelen worden geïntegreerd.

Voorwaarden
Integraal risicomanagement, waaraan het maken van prognoses gekoppeld is, is met name geschikt voor projecten waarbij het resultaat en de scope van het project vaststaan. De baselines voor het tijdstip waarop het project gereed is en voor het budget moeten duidelijk zijn. De risico’s worden immers ingeschat ten opzichte van deze baseline. Vaak ligt de baseline pas echt vast na de contractering van het project. Tijdens de contractering is er al een duidelijk beeld van de risico’s en er kan een goede inschatting van gemaakt worden. Het beste kan met integraal risicomanagement gestart worden tijdens de voorbereiding van de contractering.
Het is een voordeel als de risico’s kunnen worden uitgedrukt in één parameter. Bij de HSL is dit het geval. De parameter is geld. Door de samenstelling van de opeenvolgende contracten kan ingeschat worden wat de kosten van een vertraging zijn en van een lagere kwaliteit bij oplevering. Dit maakt het mogelijk om af te wegen of het rendabel is om maatregelen te treffen om kostbare vertragingen te voorkomen.

Voor kleinere projecten, waar minder risico’s zijn, moet worden opgepast met het maken van prognoses op basis van Monte Carlo Analyses. Het rekenen met risico’s is het bedrijven van statistiek. Binnen statistiek geldt de wet van de grote getallen. Monte Carlo Analyses zijn pas betrouwbaar als er veel risico’s zijn.
Integraal risicomanagement vraagt een grote inspanning van de organisatie. Om het tot een succes te maken is het belangrijk dat het management de noodzaak ervan inziet en voldoende capaciteit ter beschikking stelt. Kortom het moet passen bij de omvang en de complexiteit van het project. Voor projecten zoals de HSL en Betuweroute is het onontbeerlijk.

Ir. Remco Hoeboer MBA is hoofd risicomanagement en planning en verantwoordelijk voor het risicomanagement voor de gehele HSL projectorganisatie. Hij werkt voor Rijkswaterstaat.
Ir. Jan van de Ven was Risicomanager Infraprovider Contract Management en verantwoordelijk voor het Integrale Risicoregister van de gehele HSL-Zuid. Hij werkt als adviseur bij Twynstra Gudde Management Consultants.
De auteurs hebben integraal risicomanagement geïmplementeerd bij de HSL.