Nieuwe aanbestedingsvormen bij Rijkswaterstaat

Traditionele aanbestedingsvormen
Tot het begin van de jaren negentig heeft Rijkswaterstaat (RWS)vrijwel uitsluitend gebruik gemaakt van traditionele (RAW) aanbestedingsvormen om werken aan te besteden. Hoewel er binnen deze groep verschillende subvormen bestaan, hebben ze een aantal belangrijke kenmerken gemeenschappelijk. Zo worden de verschillende projectfasen, zoals ontwerp, bouw en onderhoud in afzonderlijke contracten aanbesteed. De bouw- en onderhoudscontracten zijn bovendien relatief gedetailleerd, met weinig ruimte voor de opdrachtnemer voor eigen inbreng. Wijzigingen komen tot stand door middel van staten van meer of minder werk.

Nieuwe Marktgerichte Aanbestedingsvormen
Zoals in de inleiding al beschreven is, is Rijkswaterstaat zeer geleidelijk begonnen met het toepassen van nieuwe aanbestedingsvormen, die beter bekend zijn als ‘innovatief aanbesteden’ en aanbesteden door middel van een publiek-private samenwerking (PPS). Bij innovatief aanbesteden worden ontwerp, bouw en soms ook onderhoud geïntegreerd aangeboden in zogenaamde Design, Build (DB) of Design, Build, Maintain (DBM) contracten (zie figuur 1). De meest gebruikte contractvorm van het PPS- aanbesteden is Design, Build, Finance, Maintain (DBFM), waarbij naast het geïntegreerd aanbesteden van alle projectfasen ook voorfinanciering door de aannemer plaatsvindt.

Figuur 1. Aanbestedingsvormen

Ongeacht de specifieke subvorm worden bij alle marktgerichte aanbestedingsvormen ruime functionele eisen gesteld in plaats van de vooral technische eisen bij de traditionele contracten. Een functionele eis beschrijft een vereiste functionaliteit en niet de technische of materiële specificaties waaraan een oplossing moet voldoen (voorbeeld zie kader). Bij deze aanbestedingsvorm hebben de (potentiële) opdrachtnemers een relatief grote vrijheid met betrekking tot ontwerp, bouw en eventueel onderhoud.
Een laatste verschil met de traditionele aanbestedingsvormen is dat de gunning bij de marktgerichte aanbestedingsvormen gebeurt op basis van prijs en kwaliteit, terwijl dat bij een traditionele aanbesteding vrijwel altijd alleen op basis van prijs is.

Doelstellingen van de marktgerichte aanbestedingsvormen
Eerder is al besproken dat geleidelijke invoering van marktgerichte aanbestedingsvormen, direct of indirect, veel verband houdt met de gedachtegang van een overheid die zich uitsluitend beperkt tot overheidstaken en de hogere eisen op het gebied van efficiëntie en effectiviteit. De overheid heeft voorafgaande aan het toepassen van meer marktgerichte aanbestedingsvormen drie heldere doelstellingen bepaald.² Voordat met behulp van een praktijksituatie kan worden vastgesteld of deze doelstellingen zijn gehaald zal eerst worden beschreven wat deze drie doelstellingen inhouden.
1 Verbeteren van een ruim op te vatten prijskwaliteitverhouding van het aanbestede werk.
Door gebruik te maken van een innovatieve of PPS-aanbesteding wordt beoogd de netto maatschappelijke waarde van een project op lange termijn hoger te laten zijn dan onder een traditionele aanbesteding zou zijn gebeurd. Maatschappelijk betekent onder andere dat niet alleen naar technische kwaliteit moet worden gekeken, maar ook naar de waarde voor de klant, bijvoorbeeld door middel van een beperking van verkeershinderende werkzaamheden en informatie hierover aan de weggebruiker.
2 Het concurrentievermogen van de private partij verbeteren.
De beleidsmakers van de overheid hopen dat het innovatieve bij de nieuwe aanbestedingsvormen niet beperkt blijft tot het aanbesteden, maar dat ook de oplossingen die de kandidaat-opdrachtnemers bedenken en eventueel uitvoeren, vernieuwend is. Door de private partijen hiertoe te prikkelen, meent de overheid uiteindelijk het innovatief vermogen van de Nederlandse aannemerij en daarmee de effectiviteit van hun oplossingen te kunnen verhogen, zodat zij zowel nationaal als internationaal de concurrentie beter aankunnen.
3 Leerervaringen opdoen met innovatieve/PPS-aanbestedingen van infrastructurele werken.
De marktgerichte aanbestedingsvormen zijn niet alleen nieuw voor de private opdrachtnemers, maar ook voor Rijkswaterstaat als opdrachtgever. Om voor de toekomst deze aanbestedingsvormen te optimaliseren is het belangrijk dat ervaringen en kennis ruim worden verspreid, zowel binnen als buiten de organisatie.

Praktische haalbaarheid van de doelstellingen
Vaak zijn de doelstellingen van nieuw overheidsbeleid ambitieus, maar lang niet altijd worden ze gehaald. Kan worden vastgesteld dat de hierboven genoemde doelstellingen gehaald zijn of juist niet? Deze vraag zal mede aan de hand van het project Renovatie Ring Zuid Groningen worden beantwoord.

Situatiebeschrijving Renovatie Ring Zuid Groningen
Vanwege een sterk groeiende verkeersintensiteit en een slechte staat van het wegdek is door Rijkswaterstaat Directie Noord-Nederland eind jaren negentig besloten tot groot onderhoud en bereikbaarheidsmaatregelen aan de zuidelijke ringweg (A7/N7) van Groningen. Vanwege verwachte problemen met de verkeersafwikkeling als gevolg van de werkzaamheden wilde de opdrachtgever zoveel mogelijk de kennis van de markt op dit gebied benutten. Samen met de andere voorgespiegelde voordelen van innovatief aanbesteden heeft de opdrachtgevende dienstkring in 2001 besloten dit project via een innovatief DBM-contract aan te besteden, waarbij de ingrijpende wegwerkzaamheden in 2002 en 2003 moesten worden uitgevoerd en er een onderhoudsperiode tot eind 2010 bestaat. Hierna wordt voor elk van de drie doelstellingen geanalyseerd in hoeverre deze bereikt is c.q. bereikt had kunnen worden.

Verbetering prijs-kwaliteitverhouding
Door aan te besteden met een DBM-contract en de daarbijbehorende functionele eisen ontstaat er in theorie meer ruimte voor de aannemer voor een eigen inbreng. Op deze wijze kan de aannemer zijn logistieke proces tijdens de bouw en zeker ook tijdens de onderhoudsfase optimaliseren door de productiefactoren in te zetten op tijden die hem goed uitkomen. Hierbij kan gedacht worden aan het uitvoeren van arbeidsintensief onderhoud in tijden waarin de opdrachtnemer relatief weinig ander werk voor zijn personeel heeft.
Daarnaast kan een aannemer, die zelf het ontwerp en de planning voor de te verrichten werkzaamheden maakt, tot op zekere hoogte ook de bouwmethoden en materialen kiezen die hij als economisch meest efficiënt ziet. Dit in tegenstelling tot traditionele (RAW) contracten die per onderdeel vaak een strikte tijdsplanning kennen en waarbij vooral technische eisen, bouwmethoden en materialen gedetailleerd voorschrijven.
Bij het DBM pilot-project van Renovatie Ring Zuid (RRZ) blijken deze efficiëntievoordelen slechts voor een zeer beperkt deel te zijn bereikt. Een belangrijke reden hiervoor is het kleine aantal vrijheden voor de opdrachtnemer in het aangeboden bestek/contract geweest. Zo is de aannemer door een honderd procent korting op de rijstrookhuur³ in de vakantieperiode niet zozeer juridisch als wel bedrijfseconomisch gedwongen de werkzaamheden in deze periode uit te voeren.
Daarnaast is de vrijheid voor de opdrachtnemer met betrekking tot een eigen inbreng van bouwmethoden en materialen op onderdelen van het project onvoldoende geweest om innovatieve of efficiënte oplossingen aan te brengen. Enerzijds is dit veroorzaakt door onnodige bepalingen en technische eisen in het aangeboden contract. Minstens zo belangrijk is echter dat de mogelijkheden voor creatieve oplossingen beperkt zijn geweest door de aard van de werkzaamheden, zoals het opnieuw asfalteren van een bestaande weg en andere standaardwerkzaamheden zoals het aanbrengen van een vangrail en ANWB-bebording.

Marktprikkels
Een derde reden waarom een verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding door het toepassen van de DBM-aanbesteding mogelijk zou kunnen zijn, is de sterkere prikkel voor de opdrachtnemers om efficiënt en effectief te werken. Vanwege de vaststaande aanneemsom die alleen door middel van staten van meerwerk⁴ kan worden verhoogd, bestaat deze prikkel wel degelijk bij traditionele aanbestede contracten. Echter deze prikkel is bij een geïntegreerd contract, zoals DBM of DBFM, aanzienlijk groter, omdat staten van meerwerk niet bestaan en het toekomstig onderhoud als gevolg van een lage kwaliteit van de aanleg voor rekening van de aannemer komt. In tegenstelling tot de vorige twee redenen, lijkt deze reden bij het RRZ-project wel aanwijsbaar tot voordelen in de prijs-kwaliteitverhouding te hebben geleid. Op een belangrijk onderdeel van de werkzaamheden, het aanbrengen van nieuw wegdek, heeft de betreffende aannemer namelijk heel bewust gekozen voor een ongewoon hoge kwaliteit asfalt. Hierdoor hoeft waarschijnlijk tot zelfs enkele jaren na afloop van de contractperiode (2010) geen regulier onderhoud aan dit wegdek uitgevoerd te worden. Zodoende wordt duidelijk dat dit contract de aannemer heeft uitgedaagd tot het maken van bedrijfseconomische afwegingen met betrekking tot de prijs-kwaliteitverhouding van het werk.
Daarnaast heeft het eerdergenoemde rijstrookverhuursysteem de aannemer geprikkeld tot een snelle en efficiënte uitvoering van de verkeersbelemmerende werkzaamheden, waardoor de negatieve gevolgen van de verkeersoverlast minder lang hebben geduurd dan verwacht.

De resultaten
Uit de bovengenoemde praktijkervaring van het RRZ-project blijkt dat de daadwerkelijke resultaten van de DBM-aanbesteding minder rooskleurig zijn dan op basis van de theorie had kunnen worden gehoopt. Het moet worden toegegeven dat de prikkels voor efficiëntie en effectiviteit een positief effect hebben gehad op de prijs-kwaliteitverhouding en dan met name op de kwaliteit in termen van duurzame, kwalitatief hoogwaardige materialen en een reductie van de verkeersoverlast. Echter de uitvoeringsprijs van het project is feitelijk niet gereduceerd met de DBM-aanbesteding, doordat de aannemer onvoldoende vrijheden kende in zijn ontwerp, tijdsplanning, bouwmethoden en materialen.⁵ Voor een deel is dit (waarschijnlijk mede door onervarenheid) te wijten aan het door Rijkswaterstaat, aangeleverde contract. Een ander belangrijk deel is echter te wijten aan een vaststaande eigenschap van het RRZ-project. Hoe functioneel de eisen ook waren gesteld en hoeveel Rijkswaterstaat ook aan de opdrachtnemer had overgelaten, de vrijheid voor de aannemer en de mogelijkheden om innovatieve oplossingen te bedenken zouden door de grote routinematigheid en standaardisering van de werkzaamheden altijd beperkt zijn gebleven. Er kan derhalve worden gesteld dat een verbetering in de prijs-kwaliteitverhouding van het werk eerder optreedt bij ruimere, complexere en minder gestandaardiseerde werken.

Concurrentievermogen private partijen verbeteren
De beleidsmakers rond de nieuwe aanbestedingsvormen hebben expliciet de doelstelling vermeld om het concurrentievermogen van de private partijen te verbeteren. Dit zou moeten gebeuren door deze private partijen meer dan tevoren te verplichten zelf na te denken over hoe een infrastructureel project het best kan worden vormgegeven. Er is natuurlijk geen feitelijke verplichting, maar een verplichting uit concurrentieoverwegingen. De gedachte is dat om te overleven aannemer X continu slimmer, sneller en beter zal moeten zijn dan zijn concurrentie en daardoor ontwikkelen X en zijn concurrenten steeds weer maatschappelijk betere oplossingen. Deze Darwinistische evolutietheorie kan in theorie goed worden toegepast op de Nederlandse aannemers.
De praktijk komt als zo vaak echter niet geheel overeen met de theorie. Er is namelijk wel een aantal voorwaarden. Zo moet de kennis die is opgedaan uit eerdere projecten moeiteloos kunnen worden gebruikt bij nieuwe projecten en moeten aannemers zich goed kunnen onderscheiden van elkaar. Aan de eerstgenoemde voorwaarde wordt grotendeels voldaan. Kennis die door aannemers éénmaal is opgedaan zal opgeslagen en opnieuw gebruikt kunnen worden door dezelfde partij. Maar niet door anderen die deze kennis niet hebben opgedaan. Aangezien het aantal projecten in Nederland waarbij specifieke kennis gebruikt kan worden beperkt is en het aantal aannemers (die onderling weinig informatie zullen uitwisselen) aanzienlijk is, moet er wel rekening mee worden gehouden dat de groei van het concurrentievermogen om deze reden niet in een sneltreinvaart zal verlopen.
De tweede voorwaarde waarbij de concurrenten zich moeten kunnen onderscheiden levert een mogelijk groter probleem op. Zoals onder andere uit het RRZ-project is gebleken, is de ruimte voor een eigen inbreng van de opdrachtnemers bij veel van de standaard infrastructuurprojecten juist klein.
Willen aannemers zich kunnen onderscheiden en elkaar beconcurreren dan moeten er daarnaast vanzelfsprekend ook voldoende concurrenten zijn. Dit was bij het RRZ-project bijvoorbeeld slechts in beperkte mate het geval. Hoewel er een ruime interesse was voor dit project, zijn uiteindelijk drie van de vijf inschrijvingen vanwege onvolledigheid van het verplichte plan van aanpak niet in behandeling genomen. Na deze constateringen wordt duidelijk dat ook een verbetering van het concurrerend vermogen niet vanzelfsprekend is en de grootste voordelen te behalen zijn bij minder gestandaardiseerde projecten met ruimte voor eigen inbreng waardoor aannemers zich kunnen onderscheiden.

Leerervaringen voor de toekomst
Uit de bovenstaande alinea’s kan worden afgeleid dat nog niet alle aannemers volledig zijn ingesteld op de marktgerichte aanbestedingsvormen, zoals DBM en DBFM. Hetzelfde geldt echter ook voor de opdrachtgever Rijkswaterstaat. Uit het RRZ-project zijn vele waardevolle leerervaringen opgedaan. Zo blijkt uit het bovenstaande dat om de andere twee doelstellingen te kunnen bereiken, eisen voldoende functioneel moeten zijn, zodat de aannemer ook een eigen inbreng kan hebben en dat een systeem van rijstrookhuur pas echt goed werkt als het op de economisch juiste manier wordt toegepast.
Niet alle leerervaringen kunnen hier uitgebreid besproken worden, maar dat ze verder gaan dan alleen even het contract anders opstellen is glashelder. Zo kan en moet de systematiek van toezicht en beheersing anders en minder arbeidsintensief worden ingevuld, is het opstellen van het contract minder gestandaardiseerd en is meer dan bij traditionele aanbestedingen een zakelijke en op vertrouwen gebaseerde relatie tussen de opdrachtgever en de aannemer noodzakelijk. Ook is duidelijk dat de nieuwe vormen van aanbesteden de hele organisatie van Rijkswaterstaat zal raken.
Daarom en omdat inmiddels bekend is geworden dat Rijkswaterstaat op grote schaal gebruik gaat maken van deze marktgerichte aanbestedingsvormen is het van het grootste belang dat de beperkte kennis, die door middel van pilot-projecten is opgedaan, ondanks de grootte van de organisatie, snel en adequaat verspreid wordt.

Conclusies
Willen innovatieve of PPS-aanbestedingsvormen maatschappelijke voordelen kunnen opleveren dan zal de kennis hierover bij zowel opdrachtgever als opdrachtnemer in ieder geval in voldoende mate aanwezig moeten zijn. Andere voorwaarden voor het bereiken van een betere prijs-kwaliteitverhouding en een verbetering van de concurrentiekracht van aannemers zijn:

1. Het waarborgen van voldoende serieuze concurrentie.
2. Het stellen van functionele eisen die de aannemer een voldoende mate van vrijheid geven binnen de kaders van wat de opdrachtgever aan oplossingen wil bereiken.
3. Het geven van prikkels aan de opdrachtnemer om effectief en efficiënt te werken.

Als aan al deze voorwaarden wordt voldaan kan bij een aanzienlijk aantal sterk gestandaardiseerde projecten nog altijd worden betwijfeld of een innovatieve aanbesteding of publiek-private samenwerking zinvol is, omdat een aanzienlijke eigen inbreng van de opdrachtnemer feitelijk overbodig is. Een op basis van projecteigenschappen gemaakte afweging vooraf van de meest geschikte aanbestedingsvorm en -subvorm (traditioneel RAW, DB, DBM, DBFM enz.) zal daarom altijd noodzakelijk blijken.

Drs. S. Goudriaan is afgestudeerd (in de Economie) op een onderzoek naar de economische gevolgen van nieuwe aanbestedingsvormen bij Rijkswaterstaat.

Noten
¹ Voor een ruimere analyse van dit onderwerp en de praktijksituatie wordt verwezen naar de afstudeerscriptie van de auteur Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen. Deze kan worden aangevraagd bij Rijkswaterstaat Noord-Nederland tel. 058-234 44 05.
² Zie o.a.Werkgroep innovatief aanbesteden bij Rijkswaterstaat, Interdepartementaal beleidsonderzoek Innovatief Aanbesteden bij Rijkswaterstaat, van uitzondering naar regel, Den Haag, september 1999.
³ Het systeem van rijstrookhuur houdt in dat de opdrachtnemer voor het afsluiten van een rijstrook voor de werkzaamheden een bepaald bedrag per uur moet betalen dat afhankelijk is van de verkeersintensiteit onder normale omstandigheden op dat moment.
⁴ Staten van meerwerk kunnen worden aangevoerd door de opdrachtnemer, wanneer deze door fouten in de aangeleverde informatie van de opdrachtgever, onvoorziene kosten maakt.
⁵ In een volledige analyse van het RRZ-project wordt op basis van ramingen en werkelijke inschrijfprijzen van andere soortgelijke projecten van de opdrachtgever ook statistisch bewezen (n=14 p=0,10) dat de inschrijfprijs bij het RRZ-project met het DBM-contract niet lager is geweest dan het geval zou zijn geweest met een traditioneel RAW-contract. Daarnaast stelt zelfs de winnende aannemer dat door de DBM-aanbesteding geen lagere inschrijfprijs mag worden verwacht.