Public controlling: de Europese dimensie

Onder redactie van Ronald van Oosteroom, voorzitter van het Europees Instituut voor Certified Public Controllers en werkzaam in het Programma Andere Overheid bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Werkgelegenheid.

Administratieve lastenvermindering in Frankrijk
Met het oog op de vergroting van de gebruikersvriendelijkheid voor particulieren, bedrijven en lokale overheden enerzijds en een verbetering van de arbeidsomstandigheden van zijn medewerkers anderzijds, houdt het Franse ministerie van Economische Zaken, Financiën en Industrie (Minefi) zich sinds een aantal jaren bezig met een verlichting van de administratieve lasten.

In tegenstelling tot in Nederland, waar de verlichting van de administratieve lasten berust op politieke afspraken, is de Franse administratieve lastenverlichting per wet geregeld. Zo stelt de Wet 2003-519 van 2 juli 2003 de Franse overheid in staat om middels diverse maatregelen wetten te vereenvoudigen en maakt de Wet 2003-721 van 1 augustus 2003 (Wet Stimulering Ondernemerschap) het voor ondernemers gemakkelijker een bedrijf op te richten.

Sinds begin 2004 wordt de administratieve lastenverlichting toegepast op alle afdelingen van het ministerie. Bij een dergelijke omschakeling draait het voornamelijk om organisatorische aspecten en in mindere mate om technische aspecten. Voor het Franse ministerie van Economische Zaken, Financiën en Industrie is het belangrijk dat de burger een centrale rol krijgt en dat de gebruikers (bedrijven, lokale overheden en particulieren) toegang krijgen tot verschillende soorten van overheidsdienstverlening.

De administratieve lastenverlichting speelt een belangrijke rol in de modernisering van het Franse ministerie van Economische Zaken, Financiën en Industrie, zowel op het gebied van de dienstverlening aan particulieren, bedrijven en lokale overheden als op het gebied van de verbetering van de efficiency van het ministerie zelf.

Informatiesysteem voor particulieren, bedrijven en lokale overheden
Via de website stelt het ministerie vandaag de dag een digitaal documentatiesysteem ter beschikking aan gebruikers. In het kader van de administratieve lastenverlichting is er enerzijds meer en anderzijds zeer gedetailleerde informatie beschikbaar op de 17 websites van het ministerie. Zo kan een bedrijf of een bedrijf in oprichting online (www.entreprises. minefi.gouv.fr) antwoorden vinden over het oprichten van een bedrijf, de overdracht, relevante economische en financiële informatie voor zijn bedrijf of kwaliteitsnormen en vergunningen. Bovendien is het door de invoering van de Wet Stimulering Ondernemerschap makkelijker geworden om een bedrijf op te richten. Zo is het benodigde kapitaal om een B.V. op te richten verlaagd en kan de inschrijving bij de Kamer van Koophandel elektronisch geschieden. Lokale overheden hebben ook hun eigen portaal: www.colloc.minefi.gouv.fr, waar winkeliers, journalisten, verenigingen et cetera een persoonlijk antwoord ontvangen op hun vragen.

Net als in Nederland is ook de Franse belastingdienst een koploper op het gebied van de verlichting van administratieve lasten. Sinds 1993 vinden de eerste elektronische belastingaangiftes plaats. Het gaat hierbij om de aangifte van uitwisseling van goederen binnen de EU. Dankzij deze procedure kunnen gegevens worden verzameld waardoor er een handelsbalans van Frankrijk opgemaakt kan worden. Bovendien is het hierdoor mogelijk om de BTW-betaling te controleren.

Dankzij gespecialiseerde software kunnen bedrijven sinds 1997 hun aangiftes per e-mail versturen. Sinds 2001 bestaat er ook de mogelijkheid om de aangifte per ‘DEB WEB’ af te handelen. Op deze manier kunnen bedrijven hun aangifte rechtstreeks op de website van de douane registreren. Speciale systemen die zijn afgestemd op de wensen van bedrijven zorgen voor een vereenvoudiging van de taken en voor een beperking van het aantal verwerkingsfouten. Tegenwoordig doet 77% van de Franse bedrijven hun aangifte online, tegen 28% in 1993. In Nederland ligt dit percentage nu nog veel lager – 1% – maar daar zal vanaf 2005 verandering in komen wanneer bedrijven verplicht zullen worden hun belastingaangifte elektronisch te doen.

In 2002 is een andere mijlpaal bereikt met de elektronische BTW-procedure (téléTVA). Deze procedure biedt bedrijven de mogelijkheid om online hun BTW-aangifte te doen en te voldoen. Deze procedure levert vooral voor grote bedrijven een enorme tijdwinst op. Bovendien kunnen zij op deze manier gemakkelijker de geldigheid van gegevens van dochterondernemingen controleren. De helft van het totale BTW-bedrag wordt online geïnd. De aangifte van vennootschapsbelasting (Impôt sur les Sociétés) en de aangifte van bedrijfsbelasting (taxe professionnelle: belasting om in Frankrijk een bedrijf uit te mogen oefenen) kunnen ook elektronisch worden gedaan. Daarnaast profiteren bedrijven ook van financiële voordelen, omdat het bedrag pas op de vervaldatum wordt afgeschreven. Meer dan 650.000 bedrijven hebben in 2003 elektronische aangifte gedaan voor de omzetbelasting.

Gebruikers zijn zeer te spreken over de administratieve lastenverlichting, omdat het contact met het Franse ministerie van Economische Zaken, Financiën en Industrie hierdoor is verbeterd. De éénloket- benadering is ingesteld om de dienstverlening naar bedrijven toe te verbeteren. Net als in Nederland kunnen bedrijven zich in Frankrijk tot één loket richten met al hun vragen. De vragen worden intern doorgestuurd (Franse equivalent van de Nederlandse Overheid Transactie Poort) en door specialisten van verschillende vakgebieden behandeld.

Gevolgen administratieve lastenverlichting voor medewerkers ministerie
Intranet en e-mail vergemakkelijken de werkzaamheden van de medewerkers van het ministerie. Via Alizé, het intranetsysteem van het ministerie, krijgen de medewerkers direct toegang tot een grote bron aan actuele informatie. Het aantal papieren documenten is hierdoor aanzienlijk verminderd. Bovendien zijn bepaalde taken vereenvoudigd, zoals de administratie van vakantiedagen.

Door de digitalisering van gegevens krijgen banen een grotere toegevoegde waarde, werknemers houden door administratieve lastenverlichting meer tijd over en kunnen andere taken verrichten. Ook zijn er gevolgen voor de samenstelling van de teams: op de agentschappen van het ministerie is bijvoorbeeld het aantal systeembeheerders toegenomen, terwijl het aantal datatypisten is gedaald.

Doordat informatie kan worden gedeeld met behulp van software is de werkindeling van de medewerkers ook veranderd. Zo heeft er bijvoorbeeld een ‘ontschotting’ plaatsgevonden tussen de verschillende afdelingen van de Directie Grote Bedrijven (Direction des Grandes Entreprises). Medewerkers van het ministerie krijgen begeleiding en volgen regelmatig cursussen om de administratieve lastenverlichting door te voeren. Dit alles om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de dienstverlening van de verschillende afdelingen behouden blijft.

Ook de cursussen zijn steeds vaker elektronisch beschikbaar. Zo zijn cursussen online te raadplegen via een digitaal opleidingscentrum. Deze digitalisering moet ervoor zorgen dat alle gebruikers, klanten en potentiële partners, waar zij ook gevestigd zijn, gemakkelijker toegang krijgen tot de verschillende activiteiten.

De administratieve lastenverlichting is een zeer belangrijke stap naar de modernisering van overheidsdiensten en van hun contacten met particulieren, bedrijven en lokale overheden. Overheidsinstanties worden geconfronteerd met steeds complexere aanvragen waarvoor een goede informatie- uitwisseling nodig is. Dit vraagt om een gecoördineerde samenwerking tussen de verschillende afdelingen via e-mail en intranet. Interactieve overheidsdiensten zorgen voor een vereenvoudiging van administratieve lasten. De werkzaamheden van de medewerkers zijn drastisch veranderd sinds de digitalisering van gegevens. Doordat werknemers regelmatig cursussen volgen om ze vertrouwd te maken met nieuwe softwareprogramma’s, wordt een hoog niveau van publieke dienstverlening gegarandeerd. Vanuit het oogpunt van de gebruiker biedt de administratieve lastenverlichting alleen maar voordelen. Zij biedt een duidelijke en eenvoudige oplossing voor procedures die eerst nog te gecompliceerd waren.

Jean Paul Thuillier, hoofd van de Economische en Handelsafdeling van de Ambassade van Frankrijk in Nederland.

Politieke invloed van public auditing in Zweden
Kort geleden is de Nationale Rekenkamer rechtstreeks onder het parlement komen te hangen. Tegelijkertijd is het samengevoegd met de parlementaire onderzoeksafdeling. Deze verandering is ingegeven door de wens om de onafhankelijkheid van de rekenkamer te versterken. Tevens worden op deze wijze de auditing van de ‘agencies’ en de auditing van de overheidscontrole op de ‘agencies’ samengebracht.

De eerste indruk is wellicht dat deze verandering dient om aan te sluiten bij de internationale praktijk van een Algemene Rekenkamer. Gedeeltelijk is het ingegeven door de eisen die de EU stelt aan een onafhankelijke auditfunctie. Ook speelt de algemene trend mee om auditing te versterken. Voor Zweden betekent dit dat betere instrumenten gevraagd worden voor het uitoefenen van ‘accountability’. Overigens zonder dat grote schandalen of fraudes daarvoor een aanleiding zijn. Het parlement vraagt om een buiten twijfel staand instrument om nauwkeurig te onderzoeken op welke wijze de regering met de verstrekte opdrachten is omgegaan.

In het Zweedse model ontstaat daardoor een kloof. De sterke onafhankelijke positie van de ‘agencies’ vraagt immers om een eveneens sterk toezicht door de regering. Het is de vraag in welke mate de rekenkamer zelf de 500 onafhankelijke agentschappen jaarlijks zal onderzoeken dan wel dat ze zich zal richten op de grote uitgaven. Dit laatste ligt voor de hand. De regering moet de ‘agencies’ bewaken die haar beleid uitvoeren. Dit vraagt om een soort ‘business controller’. Een dergelijke ‘agency’ bestaat nog niet, maar wordt mogelijk in de komende jaren gevormd.

Prioriteiten in het auditplan
De rekenkamer heeft voor het komend jaar een werkplan opgesteld en dit besproken met haar bestuur die bestaat uit parlementsleden. Het besluitvormingsproces over het werkprogramma is zo gegaan om zeker te stellen dat er een goede relatie wordt gelegd tussen de rekenkamer en het parlement en dat de onafhankelijkheid van de rekenkamer is geborgd.

Het werkprogramma richt zich op vier belangrijke politieke aandachtsgebieden:

1. beleid voor de overheidssector en het toezicht door de overheid op de ‘agencies’;
2. kwaliteit van wetgeving en veiligheid van burgers;
3. houdbaarheid van sociale zekerheid;
4. economische groei en ontwikkeling.

Dit is een breed beleidsterrein. Het komt redelijk overeen met de prioriteiten van de voormalige Nationale Rekenkamer. Het verschil is dat het onderzoek zich nu ook mag richten op de overheidsinterpretatie van de beslissingen van het parlement en het toezicht van de overheid op de uitvoering van beleid. Dit was voorheen het terrein van de parlementaire onderzoeksafdeling. De parlementaire onderzoeksafdeling is een kleine afdeling die beheerst werd door een klein aantal gekozen parlementariërs. Nu zijn deze thema’s geïntegreerd in één onderzoek en wordt het uitgevoerd in onafhankelijkheid.

Binnen dit brede terrein is een aantal specifieke prioriteiten te noemen. Eén ervan is e-government dat grote sommen geld kost in vele landen ter wereld. Wat leveren deze investeringen eigenlijk op? Een andere prioriteit is de vraag of er voldoende en relevante kwantitatieve gegevens beschikbaar zijn om overheidsbeleid in verschillende terreinen te volgen en te evalueren. De hoop is dat dit gaat leiden tot een aanzienlijke verbetering. Op dit moment schiet dit tekort en brengt het wel hoge kosten met zich mee. Het is van groot belang voor het parlement om toezicht op de overheid te kunnen houden.

De huidige Nationale Rekenkamer is in de jaren zestig ontstaan. Op dat moment ging het vrijwel uitsluitend om toezicht op de uitgaven. De vernieuwing bestond uit de introductie van toezicht op de efficiency. Deze twee vormen van toezicht hebben enkele decennia naast elkaar bestaan. Ze hadden weinig gemeen en werden los van elkaar bemenst. Aan de ene kant bedrijfseconomen waarvan sommigen professionele onderzoekers en aan de andere kant sociologen, veelal politicologen. Vanaf het begin van de jaren negentig waren de ‘agencies’ verplicht om jaarlijks verantwoording af te leggen niet alleen over de financiën maar ook over resultaten. Deze jaarrekeningen vormden voor de rekenkamer een hele uitdaging omdat de twee verschillende culturen binnen de rekenkamer nauw moesten samenwerken. Of het echt geïntegreerd onderzoeken van financiën en resultaten slaagt, moet nog blijken.

Moet public auditing financiële problemen aanpakken?
Met het oog op de krappe overheidsfinanciën in Zweden, zowel lokaal, regionaal en nationaal, komt de vraag op in hoeverre de financiële problemen van de overheidssector door de rekenkamer moeten worden opgepakt. Als een private onderneming richting faillissement gaat, is een auditor verplicht dit gevaar te melden. Maar hoe zit dat in de overheidssector?

Zweden en Denemarken financieren hun overheidsactiviteiten door belastingen die een veel hoger aandeel in het Bruto Nationaal Product hebben dan in andere landen het geval is. Er is een groeiend besef dat dit aandeel dat momenteel rond de 50% ligt op de lange termijn niet kan standhouden. Een percentage dat 10% lager ligt, bevindt zich meer in lijn met de wereldeconomie. Om dat te bereiken, moeten de overheidsuitgaven met zo’n 20% worden verlaagd. Tegelijkertijd wordt Zweden net als vele andere landen geconfronteerd met een vergrijzingsproblematiek die vraagt om een toename van de uitgaven. Is dit een probleem voor de auditing?

In de publieke auditing bestaat een sterke traditie om zich niet te mengen in politieke prioriteiten. Voor auditors is de belangrijkste maatstaf ‘compliance’. Daarbij behoort de mate van overeenstemming met vastgestelde politieke doelen. Echter, om parlementsleden te ondersteunen en daarmee de maatschappij, is het noodzakelijk dat audits zicht geven op opties. Het gaat er niet om politieke doeleinden in twijfel te trekken, wel omde consequenties van deze doelen in kaart te brengen. Om dit te kunnen doen moet met alternatieve doelen en prioriteiten vergeleken kunnen worden. Daarmee komt het voorstellen van alternatieve handelingen dichtbij. De actuele opinie is dat auditors daar juist ver van moeten blijven. Hier een weg in te vinden, is de grootste uitdaging van public auditing in Zweden op dit moment.

Richard Murray, Department for Governance, Statskontoret, the Swedish agency for Public Management.