Succes en ontluistering van control

Is control ontaard? Er zijn ook andere geluiden. Organisaties hebben veel last van gebrek aan discipline: afspraak is geen afspraak, facturen blijven lang liggen, financiële systemen worden niet tijdig bijgewerkt, tijdregistratie is onvolledig et cetera. Wijst dit op een te weinig aan control? Op dit soort vragen bestaan geen ondubbelzinnige antwoorden. U krijgt een aantal bespiegelingen, met als doel aan te geven dat er betere en slechtere benaderingen van control zijn. Aan het eind formuleert de auteur een aantal kenmerken van ‘de betere’ benadering.

Een voortdurend spannend begrip
Control betekent letterlijk beheersen. De term deed rond 1900 zijn intrede in het bedrijfsleven. Directeuren (meestal eigenaren) probeerden hun rendement ‘in control’ te krijgen en stelden controllers aan om daarbij te helpen. De controllers ontwierpen de controlsystemen, zorgden dat er rapportages op tafel kwamen en controleerden de juistheid van de informatie. Op die manier werden regelkringen gebouwd, die in theorie gesloten moesten zijn. Het halen van doelen werd afgedwongen door middel van sancties. De essentie van control was en is nog steeds het idee, dat je vanuit de top van de organisatie het totale functioneren in de greep kunt houden en dus zeker kunt stellen dat doelen worden gerealiseerd. Kernwoorden daarbij zijn: de organisatie overzien, opdrachten uitzetten, normen en meetpunten formuleren, meten, vergelijken met normen en bijsturen.

Gaandeweg is de reikwijdte van control breder geworden. Naast control gericht op rendementcijfers, kwam er procescontrol en totale kwaliteitscontrol. Control wordt ook ingevuld vanuit de invalshoeken personeel en cultuur. Recentelijk is de term strategische control in zwang gekomen en in het kader van dualisering wordt van bestuurlijke control gesproken.

Het is te verwachten dat het fenomeen control niet altijd met gejuich wordt begroet. In elke organisatie en zeker in een politiek bestuurlijke omgeving bestaat een soort natuurlijke weerstand tegen helderheid en verantwoording. Het streven naar control zal daarom altijd een bepaalde spanning oproepen. Er is altijd strijd tussen de rationele benadering van control en werkelijkheid, die zich niet laat vangen door een enkelvoudig rationeel model. Slimme controllers houden daar rekening mee. Effectieve controlsystemen zijn gebouwd vanuit de gedachte dat normale mensen een zekere afkeer hebben van normen en meetpunten, niet altijd even graag gecontroleerd willen worden, min of meer allergisch zijn voor dwingende regels en transparantie niet zelden lastig vinden. Slimme controllers voelen aan waar belangen zitten, weten wat motivatie is en spelen daarop in. Helaas laat de praktijk zien dat controllers vaak vooral technocratische instrumentenmakers zijn. Dat kan zeer ontluisterende vormen van control opleveren.

Ideaal en werkelijkheid
Het ideale controlsysteem levert de top de zekerheid dat zijn organisatie effectief is (zijn doelen haalt) en alert is op ontwikkelingen in zijn omgeving. Bovendien garandeert het systeem doelmatigheid (productie tegen zo laag mogelijk kosten) en rechtmatigheid (overeenstemming met rechtsregels). In hoeverre is de overheid vanuit deze invalshoek in control? Er zijn talloze voorbeelden te vinden van vage doelen, ineffectiviteit of tekortschietende informatie over effecten. Bovendien is het inzicht in kosten vaak zwak ontwikkeld en blijkt meer dan eens dat de overheid zijn eigen regels niet naleeft. Betekent dit dat de overheid niet in control is? Is het reëel te verwachten dat de overheid systematisch stuurt op kosten en effecten en daarover aan de burger verantwoording aflegt? De neiging hierop een bevestigend antwoord te geven is groot. De begrippen rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid zijn immers sinds jaar en dag de norm. Maar dan is weer de vraag hoe het komt dat na zoveel pogingen tot verbetering de kwaliteit van de bedrijfsvoering anno 2003 bij de meeste overheidsorganisaties nog steeds zo zwak is? Kan het wel beter? Op deze vraag bestaat een duidelijk antwoord. Het kan.

Dat hoge kwaliteit in bedrijfsvoering bij de overheid mogelijk wordt, wordt meteen duidelijk als je verschillende organisaties met elkaar gaat vergelijken. Dan zie je dat de ene gemeente jaarlijks op 1 maart de rekening gereed heeft, inclusief een degelijke beleidsmatige toelichting op verschillen, terwijl de andere gemeente steevast in september met een chaotische en slecht leesbare rekening komt en bij hoog en bij laag beweert dat vervroeging nauwelijks mogelijk is. Ook kun je waarnemen dat in de ene gemeente de sociale dienst een regionale kwaliteitsprijs in de wacht sleept en daarop stelselmatig voortborduurt (bijvoorbeeld door de cultuur als object van control te benoemen), terwijl bij talrijke andere gemeenten sociale diensten regelmatig in opspraak zijn wegens slecht functioneren.

Deze gegeven voorbeelden zijn moeiteloos aan te vullen. Het mag duidelijk zijn dat er behalve veel ontluisteringen ook successen van control op te tekenen zijn. Controllers zouden druk moeten zijn met de vraag wat in hun organisatie een realistisch streefbeeld van control zou kunnen zijn en waarom elders wel kan wat in de eigen organisatie niet kan. Wat zijn dan precies de problemen, welke oorzaken liggen daaronder? En als er dan vrij fundamentele problemen aan de oppervlakte dreigen te komen, durven we die dan aan te pakken?

De basis
Over control zijn heel ingewikkelde betogen te houden. Alles hangt met alles samen, de informatisering neemt hand over hand toe, mensen zijn mondig en soms eigenwijs, de omgeving is complex, de eisen van de buitenwereld worden steeds hoger en de wereld verandert snel. Hoe kun je in een dergelijke context in vredesnaam een organisatie in control krijgen? Er zijn ook simpele verhalen te vertellen. Het is in ieder geval handig als je de basis op orde hebt. Dat houdt bijvoorbeeld in dat dossiers toegankelijk zijn, dat je facturen kunt vinden, dat er geen achterstanden zijn in de administratie, dat onderlinge doorberekening binnen de organisatie gedisciplineerd verloopt.

Helaas zijn er nog veel overheidsorganisaties waar de basis al jaren niet op orde is. De kosten van het niet in control zijn lopen dan snel op. Reken maar eens uit hoeveel tijd verloren kan gaan met zoeken, met corrigeren van fouten en met extra overleg omdat van tevoren geen goede afspraken zijn gemaakt. Voor de burger levert dit soort tijdsbesteding geen toegevoegde waarde op, maar hij betaalt er wel belasting voor. En dan hebben we het alleen nog maar over de kosten waarvoor een sommetje gemaakt kan worden. Productiviteitsverlies als gevolg van demotivatie of verlies als gevolg van toenemend ziekteverzuim kan daar nog eens bovenop komen.
Controllers zouden veel scherper moeten zijn op symptomen van niet in control zijn aan de basis. Een probleem is dat velen onder hen daar geen tijd voor hebben of hogere prioriteiten toekennen aan bijvoorbeeld BBI (Beleid- Beheersinstrumentarium) of dualisering. De tragiek is, dat nieuw ontwikkelde instrumenten, zoals een programmabegroting, in veel gevallen alleen maar goed kunnen werken als de basis op orde is.

Regelkringen
Er zijn talrijke omschrijvingen van control in omloop. Het gaat er niet zozeer om wat control is, maar wat een organisatie ermee wil. In de klassieke betekenis van het woord beoogt control beheersing door middel van regelkringen. Een goed voorbeeld van een regelkring is de beheersing van de rechtmatigheid van de uitvoering van de bijstandswet door gemeenten. Van tevoren zijn door het ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid normen geformuleerd waaraan gemeenten moeten voldoen. Daaraan is een sanctie gekoppeld in de vorm van een boete. Om het functioneren volgens de norm te kunnen waarmaken moet een systeem gebouwd worden van verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
Vervolgens is interne controle nodig om te kunnen volgen of de uitvoering in overeenstemming is met de norm. Bij afwijkingen wordt het systeem bijgesteld en als bij de controle aan het eind van een periode niet aan de norm is voldaan volgt een boete, die vervolgens de gewenste verbetering afdwingt. In theorie kan dit niet mis gaan, maar er zitten altijd adders onder het gras.
Zware boetes kunnen bijvoorbeeld een overmaat aan regels oproepen en dat kost niet alleen geld, maar kan ook demotiverend werken, met bijvoorbeeld als gevolg, afname van de kwaliteit van het klantcontact.

Professionele controllers hebben er oog voor dat effecten van controlmaatregelen teniet kunnen worden gedaan door averechtse effecten. Regels zijn nodig, maar een teveel aan regels is schadelijk voor de creativiteit. Te veel sturing van bovenaf roept subversief gedrag op, een teveel aan controle roept irritatie op. Om ‘in control’ te komen is het van belang de goede maat te kiezen en een aantal regelkringen tegelijk aan te sturen. Bijvoorbeeld én op rechtmatigheid sturen én op hoge motivatie van personeel én op optimale klanttevredenheid én op realisatie van doelen én op minimalisering van controlkosten. De positieve keerzijde van averechtse effecten zijn synergetische effecten. Synergie is bijvoorbeeld te behalen door tegelijkertijd te investeren in sturen op effecten, persoonlijke kwaliteiten van managers en resultaatgericht belonen. Boeiende vraag vanuit de invalshoek bestuurlijke control: waar zit de synergie als het gaat om al die maatregelen en acties van nu en straks in het kader van dualisering?

Het is de kunst van control om uit talloze mogelijkheden een slimme mix van regelkringen te kiezen en deze zodanig in elkaar te knutselen en in de lucht te houden, dat de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het bestuur in redelijke mate voorspelbaar worden en blijven. Dat vereist systeemdenken en een proces van voortdurend leren. Control houdt vanuit deze invalshoek ook bewust loslaten in, iets niet willen regelen, risico nemen.

Personele control en cultuurcontrol
Control is vanouds het domein van financieel deskundigen en wordt nog steeds op veel plaatsen vereenzelvigd met de planning- en controlcyclus. Wie doordenkt, moet al snel tot de conclusie komen dat bij control meer komt kijken. De belangrijkste productiefactor bij overheidsorganisatie is menskracht. Is die in control te krijgen? Wat moet je daarvoor doen? Is daarvoor ook control op organisatiecultuur nodig? Is het niet beter het in dienst nemen, opleiden en motiveren van mensen te beïnvloeden, dan alsmaar regeltjes en instrumenten te maken? Dit soort vragen heeft ertoe geleid dat naast de meer traditionele financiële control ook personele control en cultuurcontrol in opkomst zijn.

Het is nog niet zo lang geleden dat de afdeling personeelszaken (of de medewerker personeelszaken) zich alleen met de salarissen bezighield en met de verdeling van het opleidingsbudget. De eerste uitbreiding van werkveld ging richting personeelszorg. Daarna volgde strategisch personeelsbeleid en het koppelen van doelen van personeelsbeleid aan de doelen van de organisatie. In het verlengde van deze ontwikkeling ligt de gedachte om ook op de gebieden van personeel en cultuur regelkringen te bouwen.

In theorie is het allemaal simpel. Koppel bijvoorbeeld doelen van de organisatie aan resultaatverantwoordelijkheid van medewerkers, ondersteun medewerkers om overeengekomen resultaten te kunnen behalen, voer beoordelingsgesprekken en beloon naar resultaat. Voeg daar een tweede regelkring aan toe, door bijvoorbeeld de beloning van de hoogste leiding afhankelijk te maken van de kwaliteit van de gevoerde beoordelingsgesprekken en het voorspelbare resultaat is meer doelgerichtheid en betere resultaten van medewerkers.

Het hoeft geen betoog dat het introduceren van dit soort controlmaatregelen in de praktijk heel lastig is. De noodzaak om erin te investeren is daarom echter niet minder groot. Hetzelfde geldt voor cultuurcontrol. Waar wordt niet al jaren geroepen dat afspraak geen afspraak is en dat de organisatie daar veel hinder van ondervindt. Er zijn talrijke control maatregelen te bedenken, maar hoe krijg je die op de rails, aan welke basale controlcondities moet een organisatie voldoen om op dit terrein succes te boeken? Het gedachtegoed van control heeft hier iets toe te voegen.

De controller
Control is een managementtaak, maar vanuit de organisatie als geheel gezien, kan het alleen maar wat worden met control als er naast op hun taak berekende managers ook controllers zijn, die hun vak verstaan en die een stevige positie hebben in de organisatie. Dat heeft alles te maken met strijd tussen macht en transparantie, de aan politiek inherente neiging tot verkokering, met dominantie van eigen belang. Er is de wereld van control, waarin zogenaamd alles duidelijk en berekenbaar wordt gemaakt en er is de grillige echte wereld. Controllers proberen normen hoog te houden die door iedereen met de mond worden onderschreven, maar waarvan iedereen ook het zijne denkt. Niet voor niets is de rol en de positie van de controllers sinds jaar en dag het meest geliefde thema op controlcongressen.

Het is ontluisterend dat de praktijk nog steeds talloze voorbeelden laat zien van hoe het niet moet met de controller: de boekhouder die zonder meer tot controller wordt benoemd, de gemeentesecretaris als controller, controllers zonder functiebeschrijving of zonder bevoegdheden, controllers die niet mogen controleren omdat dit in strijd zou zijn met integraal management, controllers die van de top het stempel krijgen van ongewenste klokkenluider als ze gewoon hun werk doen.
Een sterke controller handelt vanuit de principes van control en vanuit een onafhankelijke positie. Tegelijkertijd toont hij een sterke betrokkenheid bij zowel de doelen van de organisatie als bij de mensen die deze doelen moeten waarmaken. De hoogste controller functioneert direct onder de ambtelijke topleiding en maakt deel uit van de directie. Tevens heeft hij een directe lijn naar het dagelijks bestuur.

Een sterke controller voelt zich medeverantwoordelijk voor de goede werking van control. Als hij merkt dat managers zich aan hun controltaken te weinig gelegen laten liggen maakt hij dat bespreekbaar en is hij in staat om een redelijk niveau van control af te dwingen. Diepgaande verschillen van inzicht brengt hij zo nodig hogerop in de organisatie of legt hij ter bespreking voor aan het dagelijks bestuur. Dat doet hij met respect, maar ook heel consequent. Tegelijkertijd is hij creatief, flexibel en pragmatisch.

Het mag duidelijk zijn dat een controller aan heel wat competenties moet voldoen. Hij moet ook het talent hebben om de werking van de organisatie te begrijpen, hij moet als het nodig is een vasthoudend onderzoeker zijn en hij mag niet behept zijn met een teveel aan persoonlijke geldingsdrang. Bovendien heeft niet elke organisatie behoefte aan eenzelfde soort controller. Door de band genomen wordt bij dit alles te weinig stilgestaan, met alle gevolgen van dien. Het zo maar benoemen van een controller staat ongeveer gelijk met het vragen om problemen.

Het succes van control
Het verhaal dat het erg slecht gaat met control bij de overheid is heel gemakkelijk te vertellen. Er is ook een verhaal te vertellen dat het best goed gaat met control. Het hangt er maar vanaf welke definitie van control wordt gehanteerd en welke criteria gelden voor goed en niet goed. In het voorgaande is control omschreven in de klassieke zin van het woord, als het beheersbaar maken en beheersen van de bedrijfsvoering. Regelkringen vormen daarbij het kernbegrip. Samenvattend zijn de volgende kenmerken naar voren gekomen van de meer succesvolle toepassingen van control:

• Er is een ideaalbeeld geformuleerd en daaraan is een ambitie gekoppeld;
• Er vindt diepgaande probleemanalyse plaats;
• De basale processen zijn op orde;
• Personele control en cultuurcontrol staan hoog op de agenda;
• Er worden clusters van regelkringen georganiseerd en levend gehouden;
• Control omvat systeemdenken en is gericht op leren;
• Er zijn professionele controllers met een stevig positie.

Er blijft altijd een heleboel te doen om in de buurt van dit soort kenmerken te komen. De sleutel tot succes van control ligt bij een op zijn rol berekende controller.

Drs. L.J.F. Dolmans, Dolmans Opleiding en Onderzoek

Noot
Verdere litteratuur over het thema control is te vinden op www.dolmans.org. Op www.tcg-groep.nl is informatie te vinden over een aantal controlcongressen waar de auteur voorzitter was. De gegeven voorbeelden komen vooral uit de sfeer van de gemeente. De indruk is dat lagere overheden zich niet van andere overheden onderscheiden.