Van zbo naar agentschap*

In dit artikel wordt betoogd dat de meeste zbo’s niet economisch onafhankelijk zijn en daarom expliciet onder het budgetmechanisme als sturingsinstrument moeten vallen.
Dit kan tot uitdrukking worden gebracht door economisch onzelfstandige zbo’s om te vormen tot agentschappen, met alle daarbij behorende begrotings- en verantwoordingsmechanismen. Uitgangspunt voor deze stelling is het begrip economische onafhankelijkheid. Dit artikel gaat in de eerste plaats in op de vraag wat economische onafhankelijkheid inhoudt. In de tweede plaats komt de vraag aan de orde op basis van welke economische criteria de onafhankelijkheid van een organisatie kan worden vastgesteld.

Economische onafhankelijkheid
In het algemeen wordt van economische onafhankelijkheid gesproken indien een organisatie, over de langere termijn, haar kosten kan afdekken uit de te ontvangen verkoopopbrengsten. Deze definitie legt een koppeling tussen omzet en vraag. De organisatie moet dus een zodanige prijs voor haar dienstverlening vragen dat daarmee op langere termijn de integrale kosten zijn afgedekt. Het veronderstelt dus ook dat de organisatie een ten minste kostendekkende prijs kan vaststellen en dat er sprake is van vraag naar de dienstverlening. Bovendien wordt verondersteld dat de organisatie zelf de mogelijkheid heeft om het productenpakket zodanig aan te passen dat continuïteit van de organisatie is gewaarborgd.
Economische onafhankelijkheid impliceert dat de organisatie kan worden bestuurd op basis van het marktmechanisme. Door het hanteren van prijzen kan via de lijn van de vraag efficiëntere allocatie van productie wordt afgedwongen. Alleen die producten worden geproduceerd waar daadwerkelijke behoefte aan is. In een open markt draagt concurrentie tussen aanbieders er zorg voor dat het productieproces zelf zo efficiënt mogelijk wordt. Of er sprake is van concurrentie tussen aanbieders kan worden bepaald aan de hand van de marktpositie van de aanbieders. Precies op de punten prijs en vraag is bij publiek georganiseerde dienstverlening twijfelachtig of er sprake is van een marktprijs en marktpositie. Toegespitst op zbo’s is aan de orde of zij, gelet op de sleutelbegrippen prijs en marktpositie opereren in een markt die beheerst kan worden door het marktmechanisme.

Bekostiging
Bekostiging van overheidsproductie kan in hoofdlijnen twee vormen aannemen. De klassieke hoofdvorm is gerelateerd aan productie waarvan geen enkele burger kan worden uitgesloten en die – om free rider gedrag te voorkomen – moet worden bekostigd uit algemene middelen. De tweede hoofdvorm is via prijzen. Het hanteren van prijzen veronderstelt dat niet betalende gebruikers kunnen worden uitgesloten. Voor veel overheidsproductie bestaat die mogelijkheid inderdaad, hetzij op individueel, hetzij op collectief niveau. Levering van een paspoort en het ophalen van huisvuil zijn typisch voorbeelden waar prijs en prestatie, door middel van het uitsluiten van dienstverlening, aan elkaar kunnen worden gekoppeld. Toepassing van het profijtbeginsel door middel van prijzen leidt er volgens de prijstheorie toe dat evenwicht tussen vraag en aanbod ontstaat. De vraag wordt lager dan in het geval van bekostiging uit belastingen en als gevolg daarvan zullen ook de totale uitgaven van de overheid dalen. Individualiseerbare dienstverlening is dus een noodzakelijke voorwaarde voor efficiëntieverbetering vanuit de vraagzijde van de dienstverlening.
Een belangrijke kanttekening bij het functioneren van het prijsmechanisme bij overheidsdienstverlening is dat het individu ook daadwerkelijk iets te kiezen heeft. Naast uitsluitbaarheid is dus ook keuzevrijheid een noodzakelijke voorwaarde voor efficiëntieprikkels vanuit de vraag. Is deze keuzevrijheid er niet, dan wil dat zeggen dat het budgetmechanisme leidend wordt voor de besturing van vraag en aanbod. Ook in die gevallen blijft het mogelijk om een vergoeding voor verleende diensten te vragen. Die vergoeding kan met de verzamelnaam profijtheffing worden aangeduid.

Het zal duidelijk zijn dat wanneer prijzen worden toegepast, besturingsvraagstukken moeten worden benaderd vanuit het marktmechanisme, rekeninghoudend met het vraagstuk van de marktpositie van de aanbieder. In de publieke sector heeft de aanbieder immers in vrijwel alle gevallen een monopoliepositie. Via vermogensnormering, afspraken over prijsontwikkeling en toezicht kan de burger worden beschermd tegen prijspolitiek van de aanbieder. Er is dan sprake van een gereguleerd marktmechanisme. Zbo’s spreken in veel gevallen van prijzen voor hun dienstverlening. Daarmee wordt de suggestie gewekt alsof de organisatie in economische zin onafhankelijk opereert. Nadere bestudering van de bekostiging van zbo’s laat in veel gevallen zien dat de gevraagde prijs wordt betaald uit algemene middelen door het opdrachtgevende departement. Daar komt nog bij dat de begroting van zbo’s in de praktijk veelal ministeriële goedkeuring of vaststelling behoeft.
Waar zbo’s wel vergoedingen aan burgers vragen voor dienstverlening, blijft open of de integrale kosten worden vergoed en/of de burger voldoende te kiezen heeft. Hier geldt dat er sterke aanwijzingen zijn dat we niet met echte prijzen maar met profijtheffingen van doen hebben. Als sprake is van bekostiging uit algemene middelen of door middel van profijtheffingen, geldt op voorhand dat het budgetmechanisme het centrale besturingsinstrument moet zijn. Vaststelling van hoogte en besteding van belastingmiddelen behoren immers tot het domein van de democratische besluitvorming. Daarmee zijn we aangeland bij het vraagstuk van de besturing van dienstverlening vanuit de optiek van het aanbod.

Marktpositie
Als is vastgesteld wat het karakter van de bekostiging van de productie is, dan kan vervolgens worden nagedacht of aan de aanbodzijde de mogelijkheid van financiële onafhankelijkheid kan bestaan. Centraal staat dan de verhouding tussen vrager en aanbieder. Is de vrager de individuele burger, dan zijn de onder bekostiging genoemde criteria van individualiseerbaarheid en vrijwilligheid relevant. Veel overheidsproductie wordt echter niet rechtstreeks in opdracht van de burger verricht, maar in opdracht van het democratisch gekozen gezag. De vraag is nu hoe onafhankelijk de leverancier kan zijn ten opzichte van het opdrachtverlenende gezag. Sleutelbegrippen hierbij zijn nu de hoeveelheid aanbieders en de mogelijkheden tot productdiversificatie door de aanbieder.
Een departement – als representant van het gezag – heeft als vrager verschillende mogelijkheden om productie door ‘derden’ te laten leveren. Echte concurrentie is alleen mogelijk in geval van uitbesteding, waarbij meerdere (private) partijen om kortlopende contracten kunnen concurreren. Bij aanbesteding is in het aanbestedingsproces nog wel sprake van concurrentie, maar daarna is er een exclusieve leverancier voor een bepaalde periode. Die leverancier bouwt ten opzichte van zowel opdrachtgever als potentiële concurrenten een marktpositie op die zijn kansen bij een volgende aanbesteding vergelijkbaar maakt met die van een monopolist.
Verzelfstandiging in de publieke sector betreft in de meeste gevallen een exclusieve relatie tussen klant en leverancier. Voor het departement als klant is de verzelfstandigde organisatie vergelijkbaar met de exclusieve leverancier uit de aanbestedingsprocedure.

Voor de meeste verzelfstandigde organisaties geldt dat ze slechts kunnen leveren aan één exclusieve afnemer. De afhankelijkheid van één afnemer leidt ertoe dat feitelijk een hiërarchische verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer ontstaat, te vergelijken met interne leveringen in een onderneming. Dat neemt niet weg dat verzelfstandiging nog wel kan plaatsvinden in termen van grotere vrijheidsgraden in de aanwending van beschikbaar gestelde middelen, maar omdat de opdrachtnemer afhankelijk is van één gebudgetteerde klant, kan geen sprake zijn van economische onafhankelijkheid.
De producent wordt minder afhankelijk van zijn opdrachtgever wanneer de mogelijkheid bestaat dat meerdere opdrachtgevers diensten afnemen. In het eenvoudigste geval gaat het om dienstverlening aan verschillende opdrachtgevers binnen één departement. Ook dan blijft nog gelden dat de middelen gebudgetteerd zijn, en dus ook de opdrachtnemer gebudgetteerd is. In meer complexe gevallen gaat het om het verlenen van diensten aan meerdere departementen (tweeden) of zelfs aan (publieke) instellingen buiten de departementen (derden).
Wordt het werkgebied van de organisatie groter, dan wordt de organisatie relatief gezien ook onafhankelijker. Een voorbeeld hiervan is TNO. Om langs deze weg grotere onafhankelijkheid te realiseren dient de producent de mogelijkheid te hebben om tot productdiversificatie te komen. Voor de meeste publieke verzelfstandigde organisaties geldt dat zij die mogelijkheid niet hebben.

Figuur 1. Bekostiging van apparaatskosten van zbo's

Figuur 2. Indicatieve plaatsbepaling zbo's op basis van bekostiging en productdiversificatie

De praktijk
De analyse over vraag en aanbod geldt voor alle vormen van verzelfstandigde publieke organisaties. Toegespitst op zbo’s geldt het vermoeden dat het overgrote deel exclusieve klant-leverancier relaties heeft en nauwelijks mogelijkheden tot productdiversificatie. De meeste zbo’s verrichten diensten die voortvloeien uit opdrachten van meestal één departement. Vanuit de optiek van het aanbod van diensten zijn zij dus economisch afhankelijk. Alleen als echte, vrijwillige, vraag vanuit de burgers aanwezig is, kan een zbo economisch onafhankelijk zijn. Kadaster en RDW lijken zich hiervoor te kwalificeren.
Het hier gepresenteerde raamwerk biedt aangrijpingspunten voor de besturingsrelatie voor bestaande en nieuw op te richten zbo’s en agentschappen. Voor bestaande organisaties is het een hulpmiddel om inzicht te verschaffen in de wederzijdse afhankelijkheid tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, met name op het punt van de vrijheidsgraden die voor het management aanwezig zijn om de organisatie echt op basis van bedrijfseconomische principes te besturen. In veel gevallen zal duidelijk worden dat verzelfstandiging wel een hulpmiddel kan zijn voor efficiëntere bedrijfsvoering, maar dat uiteindelijk de beschikbare budgetten bij de opdrachtgevers mede het exploitatieresultaat bepalen.

Hoe nu verder?
Met de vaststelling dat de meeste zbo’s en wellicht ook andere verzelfstandigde organisaties niet economisch onafhankelijk zijn, komt de vraag naar de begrotings- en verantwoordingssystematiek aan de orde. Voor die verzelfstandigde organisaties die wel als economisch onafhankelijk zijn te kwalificeren, komt de vraag aan de orde op welke wijze het parlement inzicht dient te verkrijgen in hun prestaties en financiële positie. In de Miljoenennota’s van de afgelopen jaren is het gebruikelijk geweest om deelnemingen van de Staat in een afzonderlijk overzicht op te nemen. Helaas ontbreekt in de Miljoenennota 2004 een dergelijk overzicht. Met ingang van 2004 geldt voor gemeenten en provincies het Besluit Begroting en Verantwoording waarin is bepaald dat de begroting en de jaarrekening inzicht dient te verschaffen in de zogenaamde verbonden partijen. Economisch onafhankelijke publieke organisaties op rijksniveau zijn mijns inziens vergelijkbaar met het begrip verbonden partijen. Een voorgeschreven uniforme bijlage per departement, dan wel in de Miljoenennota kan bijdragen aan het inzicht in financiële positie en potentiële risico’s voor de Staat van de verzelfstandigde organisaties. De tekst voor het wetsartikel is al geschreven.
Zonder economische onafhankelijkheid is bestuurlijke onafhankelijkheid ook twijfelachtig. In dergelijke gevallen zou moeten worden overwogen deze organisaties terug te brengen onder de hiërarchische structuur van de departementen. De ervaringen met agentschappen laten zien dat ook wanneer sprake is van economisch onzelfstandige organisaties, er mogelijkheden zijn om een meer op bedrijfsecononomische leest gestoelde bedrijfsvoering te implementeren. Het budgetmechanisme blijft in die gevallen leiden. Het omvormen van economisch onzelfstandige zbo’s naar agentschappen tast de bedrijfsvoering in principe niet aan. Het levert in ieder geval wel meer transparantie in de besturing van de verzelfstandigde organisatie op.

Drs. Johan A.M. de Kruijf, Universiteit Twente.

Noot
*Dit artikel is een bewerking van een paper getiteld: ‘Budget authorisation and accountability of Public Bodies Compliance or independence?’, gepresenteerd op de 9e Cigar Conferentie in juni 2003.