De mythe van de ongedeelde organisatie

Inleiding

In dit artikel verdedig ik de stelling dat de gemeentelijke organisatie niet één ongedeelde organisatie is, maar bestaat uit verschillende onderdelen met ieder een eigen belang, waarbij die verschillende belangen niet noodzakelijkerwijs in elkaars verlengde liggen. Hierbij gebruik ik het vijfgangenmenu in een gerenommeerd restaurant als metafoor (zie kader). Vervolgens geef ik aan dat het concernbelang ook maar een belang is, naast alle andere belangen, en niet het overkoepelende belang, zoals veel concernmedewerkers denken. Tenslotte bespreek ik de consequenties hiervan voor de concerncontroller.

Nastreven van eigenbelang is goed

Het vijfgangenmenu in een gerenommeerd restaurant is een mooie metafoor voor de gemeentelijke organisatie. Zoals de balans in een menu niet vanzelfsprekend is, geldt dat ook voor de balans in de gemeentelijke organisatie. Zou je het afdelingshoofd stadsbeheer (zie kader) zijn gang laten gaan, dan zou op zijn werkveld de boel optimaal geregeld zijn. En als dat betekent dat andere afdelingen er bekaaider vanaf komen, dan is dat maar zo.

Van een afstandje beschouwt doet dit afdelingshoofd aan budgetmaximalisatie en denkt hij vooral aan zijn eigen belang. Is dat verkeerd? Nee, helemaal niet. Sterker nog, het is hartstikke goed. Dit afdelingshoofd heeft hart voor zijn zaak. Hij wil gewoon dat zijn afdeling zo goed mogelijk werk aflevert. Dat hij daardoor minder oog heeft voor dat wat andere afdelingen doen, is niet verkeerd, want dat houdt hem alleen maar van zijn eigen werk af.
In de gemeentelijke organisatie hoor je vaak dat alles wat we doen uiteindelijk voor die ene burger is en dat daarmee de verschillen tussen afdelingen als vanzelf opgelost moeten worden. Ik ben het daar absoluut niet mee eens. Er bestaat niet zoiets als één burger. Zo verenigt elke burger verschillende burgerrollen in zich, die soms tegengestelde belangen met zich meebrengen (denk aan de burger als belastingbetaler, die het liefst zo min mogelijk belasting betaalt, en de burger als buurtbewoner, die het liefst het voorzieningenniveau in zijn buurt optimaal wil hebben). En zo heeft ook elke burger weer zijn eigen voorkeuren en antipathieën. En daarbij, elke gemeentelijke afdeling heeft zijn eigen burger die anders is dan de burger van een andere afdeling.
Iedereen die een beroep doet op die uiteindelijke burger om eenheid te prediken of integraliteit te bewerkstelligen, ziet een wezenskenmerk van gemeentelijke organisaties over het hoofd. De gemeentelijke organisatie wordt juist gekenmerkt door het naast en door elkaar bestaan van verschillende, soms tegengestelde belangen. Dé burger is een mythe.
(Overigens is dit meteen ook daar waar de metafoor met het vijfgangenmenu stuk loopt. De restaurantbezoeker is voor het menu wel degelijk bepalend voor de balans in het menu.)

De consequentie van deze gedachte is dat afdelingen hun eigen belangen hebben en dat het goed is dat ze zich sterk maken voor die belangen. Maar de belangen van die afdelingen liggen niet automatisch in elkaars verlengde. Daarom is er wel een chef-kok nodig om de balans in de organisatie te houden: de algemeen directeur.

Over het algemeen geldt voor afdelingen binnen een (gemeentelijke) organisatie de volgende, positief te waarderen aspecten:

• willen hun werk zo goed mogelijk doen;
• overwaarderen hun werkterrein (daarom) altijd ten opzichte van andere werkterreinen;
• werken toe naar maximalisatie van hun doelen en budgetten;
• vinden het vervelend als ze dingen moeten doen die niet (direct) bijdragen aan hun werk.

Concernbelang is ook maar een belang

Naast de verschillende afdelingsbelangen is er ook zoiets als een organisatie- c.q. concernbelang. In feite omvat dit belang het kader waarbinnen de afdelingen hun werk te doen hebben, dat wil zeggen zowel de politiek-bestuurlijke visie op de gemeente als de gemeentebrede bedrijfsvoering.
Voor concernmedewerkers is het vaak moeilijk te zien dat het organisatiebelang voor afdelingen een belang is naast het specifieke afdelingsbelang. Voor concernmedewerkers is het organisatiebelang van een hogere orde: het brengt integratie, samenhang, eenheid tot stand en staat daarom boven de verschillende afdelingsbelangen. Maar dat het organisatiebelang de afdelingen in de weg zit om hun werk zo goed mogelijk te doen, dat is voor concernmedewerkers nauwelijks voor te stellen: als afdelingen dat zo ervaren zegt dat iets over de benepenheid van die afdelingen, die snappen niet dat ze onderdeel uitmaken van een groter geheel!

Omdat dat nu eenmaal van hen verwacht wordt, onderschrijven de meeste afdelingshoofden in woord de waarde van het organisatiebelang. Maar kijk eens wat ze in werkelijkheid doen. Ze foeteren continu op de concernregels, ze voelen zich steeds maar weer beperkt en ze proberen hun zaken zo te organiseren dat ze zo weinig mogelijk last hebben van ‘het concern’. Gezien het voorgaande vind ik dat niet meer dan logisch, voortvloeiend uit hun streven zo goed mogelijk werk te verrichten. Want vergeet niet, dat zogenaamde concernbelang houdt meestal af van het optimaliseren van het afdelingsbelang.
Natuurlijk is het zo, dat er een hiërarchische verhouding is tussen concernbelang en afdelingsbelangen. Al was dat alleen maar omdat het concernbelang het belang van de algemeen directeur is. Maar dat is geen vanzelfsprekendheid. Dat blijkt op het moment dat de algemeen directeur onvoldoende voor dat belang staat. Het concern staat dan heel snel onder zware druk.
Zo beschouwd is er altijd spanning tussen concern en afdelingen. Een spanning die ik als gezond waardeer. Want die komt voort uit het streven van vakafdelingen én concernafdelingen om hun werk zo goed mogelijk te doen.

Betekenis voor de (concern)controller

Mijn stelling is dus dat de gemeentelijke organisatie gekenmerkt wordt door het bestaan van verschillende, soms tegengestelde belangen en dat het concernbelang ook maar een belang is, naast de verschillende afdelingsbelangen.

Binnen de ambtelijke organisatie is de algemeen directeur de chef-kok, eventueel bijgestaan door een sous-chef, oftewel de adjunct-directeur c.q. de directeur bedrijfsvoering. Zij zorgen ervoor dat de verschillende gemeentelijke afdelingen hun werk zo goed mogelijk doen, maar dat dat wel gebeurt binnen het kader van de visies op de gemeente en op de gemeentelijke organisatie. Ik ben concerncontroller bij een gemeente. Als zodanig ondersteun ik de directie. Wat betekent dat voor mij?

Laat ik voorop stellen dat dit voor mij als concerncontroller geen gemakkelijke opgave is. Al was het alleen maar omdat ik geen hiërarchische basis heb in de organisatie. Ik ben geen sous-chef. Door mijn manier van werken moet ik gezag weten te verwerven. Gezag bij de directie, zodat die mij ondersteunt op momenten dat dat nodig is. En gezag bij de afdelingshoofden, zodat ik niet steeds weer hoef te dreigen met de directie om zaken gedaan te krijgen.
Daarnaast is het geen gemakkelijke opgave omdat ik in mijn rol als ondersteuner van de directie midden in het spanningsveld tussen afdelingsbelang en concernbelang sta. Het streven is afdelingen hun werk zo goed mogelijk te laten doen, binnen de gemeentebrede kaders. Afdelingen worden echter soms belemmerd in het zo goed mogelijk doen van hun werk, juist omdat het moet passen binnen die bredere visie op de gemeente en op de gemeentelijke organisatie. Het is dit spanningsveld waar ik als concerncontroller zonder eigen machtsbasis mee om heb te gaan.

Het ontaarden van het belangenspel in een botte machtsstrijd is een valkuil voor mijn functioneren. Het is heel eenvoudig om elke keer als een afdeling dingen doet of voorstelt die niet binnen het gemeentebrede kader passen, die afdeling met een opgeheven vingertje corrigerend tegemoet te treden. Ik speel dan de rol als hoeder c.q. als controleur van het concernbelang. Binnen de kortste keren zullen afdelingen echter pogingen ondernemen om mijn invloed te beperken en/of proberen langs mij op van alles en nog wat te doen en te regelen.
Door zo te opereren draag ik schijnbaar bij aan een stevige handhaving van het concernkader. Maar wat ik niet zal zien is dat die werkelijkheid slechts een schijnwerkelijkheid is. De afdelingen creëren een eigen werkelijkheid, waarin het echte werk gedaan wordt. De relatie tussen afdelingen en concern is dan verbroken, wat niet bijdraagt aan een evenwichtig gemeentelijk menu. Maar erger nog, veel ambtelijke capaciteit gaat verloren aan het voor de vorm in tact houden van de schijnwerkelijkheid naast de echte werkelijkheid, capaciteit die niet ingezet wordt voor het echte werk dat gedaan moet worden.
Desondanks vind ik het wel mijn taak als concerncontroller om een kritische rol te spelen in de organisatie. Die kritische rol bestaat er uit dat daar waar ik zie dat niet gewerkt wordt conform het gemeentebrede kader, ik mensen daarmee confronteer. Maar die kritische rol gaat gepaard met een meedenkende houding. Want meestal hebben afdelingen een goede reden om buiten het gemeentebrede kader te breken, namelijk om hun werk zo goed mogelijk te doen. Mijn kritische rol bestaat er dan niet alleen uit tegen afdelingen te zeggen dat ze iets niet mogen, maar ook met hen te verkennen welke mogelijkheden er wel zijn. En ook zal ik naar het kader moeten kijken. Voldoet dat wel? Staat het een goede werking van afdelingen niet (te zeer) in de weg?

Omdat ik weet dat het concernbelang slechts een belang is naast de verschillende afdelingsbelangen, en omdat ik weet dat het concernbelang er toe kan leiden dat afdelingen hun werk minder goed kunnen doen, zoek ik vanuit een kritische houding verbinding met de afdelingen. Naast controleur ben ik ook meedenker en verbinder.
Jammer genoeg lukt het niet altijd om in de rol van meedenker te komen. Dat gebeurt o.a. als het gemeentebrede kader de afdeling in de weg staat om dat te doen wat die afdeling denkt te moeten doen. Ik zal dan mijn gezag bij de directie (of bij het college) moeten aanwenden om een voorstel tegen te houden of om bepaalde activiteiten te corrigeren. Ik moet dan op de tenen van die betreffende afdeling staan en ben dan niet meer alleen die verbindende concerncontroller. Voor die afdeling ben ik dan de beperkende concerncontroller.
Verbinding zoeken betekent voor mij niet dat ik me ondergeschikt maak aan het belang van de afdelingen. Nee, het kader waarbinnen verbinding gezocht wordt is duidelijk: dat is de gemeentebrede visie op maatschappij en eigen organisatie. Als het nodig is zal ik ook zeker afdelingshoofden hierop moeten wijzen. En aangezien ik geen eigen machtsbasis in de organisatie heb, zal ik daarbij gebruik moeten maken van de positie van anderen: de directie, het college en/of de raad. Dat moet soms confronterend, maar dat kan (vaker) ook heel subtiel. En moet ik soms gebruik maken van toevallige omstandigheden: een accountantsrapport, een bepaalde budgetoverschrijding, een raadsopvatting, et cetera.

Hoe doen wij het in Doetinchem?

In Doetinchem hebben wij maandelijkse managementgesprekken ingevoerd. In deze gesprekken tussen directeur bedrijfsvoering en afdelingshoofd, ondersteund door concerncontroller respectievelijk (desgewenst) financieel consulent, wordt gesproken zowel over de uitvoering van de begroting als over een aantal bedrijfsvoeringsthema’s.

De uitvoering van de begroting wordt besproken aan de hand van het zgn. bestuurlijk dashboard. Dit is de vertaling van de begroting in concrete activiteiten, waarin de stand van zaken van de uitvoering van die activiteiten simpel met stoplichtkleuren bijgehouden wordt.¹ Met name die activiteiten worden besproken waar de kleur rood of oranje is. Stilgestaan wordt bij wat er aan de hand is en welke mogelijkheden er zijn om te komen tot beïnvloeding van de situatie. De bedrijfsvoeringsthema’s zijn o.a. de uitputting van het loonsombudget, het ziekteverzuim, de briefafhandeling e.d. Hierover zijn normen afgesproken in de managementcontracten tussen directie en afdelingshoofden. Centraal staat in het managementgesprek, aan de hand van actuele en betrouwbare informatie, of de betreffende afdeling binnen de normen blijft. En ook hier wordt stilgestaan bij eventuele knelpunten en oplossingen.

Als concerncontroller heb ik een rol gespeeld bij de invoering en vormgeving van deze gesprekken. Ik zie ze als een belangrijk middel om verbinding te krijgen tussen afdelingsbelang en concernbelang. In de managementgesprekken stel ik me ook zo op: kritisch als het gaat om het in de gaten houden van de concernafspraken, meedenkend als het gaat om het zo goed mogelijk realiseren van het afdelingsbelang. Tegelijkertijd houd ik de directeur scherp: hij is de baas, staat voor het concernbelang en denkt ook mee met het belang van de afdelingshoofden. Dat moet hij ook in praktijk brengen.
Het directe gevolg van de introductie van de managementgesprekken, managementcontracten, bestuurlijk dashboard en actuele managementinformatie is dat er veel meer focus in onze organisatie is op de belangrijke dingen. In de termen van de controller: er is veel meer control. Het mooie is dat dat niet is door meer regels en strenger toezicht, maar door meer duidelijkheid en openheid.

Conclusie

De conclusie uit het voorgaande is dat het volgens mij de opgave voor concerncontrollers is om in te zien dat er sprake is in gemeentelijke organisaties van een positief te waarderen belangenc. q. machtsspel en om gebruik te maken van de verschillende belangen om zo mee te helpen aan het tot stand brengen van een zo sterk mogelijke organisatie. Daartoe kan de concerncontroller alleen succesvol zijn als hij de psychologische principes van het verleiden kent en ook weet toe te passen!

Rob Janssens is Concerncontroller in de gemeente Doetinchem.

Noot
¹ Het bestuurlijk dashboard is in de plaats gekomen van de viermaandelijkse management- en bestuursrapportages. Deze schriftelijke verantwoordingsrapportages kosten de afdelingshoofden ontzettend veel tijd om op te stellen, sloten slechts zeer beperkt aan bij de begroting en kwamen in de gemeenteraad drie à vier maanden nadat ze geschreven waren. Het bestuurlijk dashboard wordt maandelijks (snel) geactualiseerd en ligt binnen twee weken bij de raad, waarna raad en college de mogelijkheid hebben om onderwerpen met elkaar te bespreken.