Effectindicatoren in de programmabegroting

Historische context

In het duale stelsel stelt de raad beleidskaders vast en controleert het college; het college vormt het dagelijks bestuur en is verantwoordelijk voor de uitvoering. Door de strikte scheiding van functies en bevoegdheden is het voor de raad belangrijk adequate instrumenten te hebben. Ter beschikking staan o.a. de programmabegroting, de rekenkamer(functie) en het vragenrecht. Tevens zijn de budgettaire bevoegdheden van de raad versterkt.

In de praktijk blijken veel gemeenteraden moeite te hebben hun rol adequaat in te vullen met de beschikbare instrumenten. De programmabegroting is vaak te abstract gedefinieerd en biedt weinig concrete handvatten voor sturing en controle. In mijn huidige en vorige gemeente¹ leidde dit al snel tot de roep om indicatoren.

Wat is een indicator?

Een indicator is een niet rechtstreekse meting van een bepaald (maatschappelijk) verschijnsel en geeft een indicatie van de werkelijkheid. Een indicator is dus beslist geen absolute waarheid, maar heeft een signaalfunctie. Op basis van dat signaal kan een inhoudelijke discussie plaatsvinden over een eventuele afwijking van de waarde van een bepaalde indicator.

Met betrekking tot indicatoren kunnen we vijf verschillende niveaus onderscheiden. De niveaus (strategisch, tactisch, operationeel) corresponderen met de hiërarchie van de gemeente en geven aan bij welk niveau welk type indicator past.

1. Effectindicatoren: de doelstellingen van het beleid die met de geleverde prestaties worden nagestreefd;
2. Gebruiksindicatoren: de wijze waarop de geleverde prestaties door de ‘afnemer’ worden gebruikt (hoeveelheid) of gewaardeerd (kwaliteit);
3. Prestatie-indicatoren: de prestaties die de gemeente levert (kwaliteit en hoeveelheid);
4. Procesindicatoren: de wijze waarop de middelen worden omgezet in prestaties;
5. Middelenindicatoren: de hoeveelheid middelen (kapitaal en arbeid) die in het (productie)proces worden ingezet.

De raad stelt kaders en controleert het college. De functie van de raad is dus vooral strategisch van aard. Analoog aan de systematiek van de drie W-vragen² zal de raad zich met name dienen te richten op het formuleren van effect- en gebruiksindicatoren. Het college kan vooral gebruik maken van prestatie-indicatoren om te monitoren of de uitvoering volgens schema loopt. Proces- en inputindicatoren zijn voor de ambtelijke organisatie bedoeld (zie de figuur).

Figuur. Vijf niveaus van indicatoren

Een voorbeeld is het vegen van straten dat als effect heeft dat de verloedering in de wijk afneemt (zie de tabel).

Tabel. Een voorbeeld: het vegen van straten

De raad kan in dit voorbeeld prima kaders stellen en controleren door de effectindicator ‘verloedering’ op een cijfer van 0 tot 10 te stellen. Ook kan door gericht onderzoek onder bewoners gevraagd worden naar hun waardering voor het onderhoud in de wijk. Een veelbeproefde methode is de burgerpeiling en klanttevredenheidsonderzoek van ‘waarstaatjegemeente.nl’.

Een valkuil is dat gemeenten in hun programmabegroting nog te vaak prestatie- indicatoren aangeven. In dit geval is dat het aantal m² geveegde straat. Deze indicator heeft echter alleen betrekking op de uitvoering en is dus specifiek voor het college bedoeld. Voor de raad en vooral de burger is het aantal geveegde meters totaal niet interessant. Een burger is geïnteresseerd in schone straten! Hoeveel meters daarvoor geveegd moeten worden doet voor hem niet ter zake.

De praktijk

In tegenstelling tot de theorie is de praktijk een stuk weerbarstiger. In veel gemeenteraden is de meetbaarheid van het collegeprogramma en de programmabegroting regelmatig onderwerp van discussie. Hoe komt dat toch? Sinds de invoering van het dualisme hebben gemeenten al zes programmabegrotingen de kans gehad hun indicatoren op orde te krijgen!

Een gemeente is geen standaard bedrijf; zij streeft maatschappelijke doelen na, kent een politieke en ambtelijke dimensie en is zeer divers van aard. De productencatalogus van VIND⁴ beschrijft bijvoorbeeld al meer dan 300 gemeentelijke producten en diensten.

In het bedrijfsleven gangbare indicatoren als ‘marktaandeel’, ‘netto winst per aandeel’ en ‘toegevoegde waarde’ zijn in gemeenteland niet bruikbaar. Ook de diversiteit aan producten zorgt er vaak voor dat gemeenteraden verdrinken in een lawine aan nutteloze indicatoren en informatie.

Als de indicatoren dan uiteindelijk gedefinieerd zijn, ontstaat vaak het probleem van het concreet meten van de nagestreefde effecten. Tenslotte kan men zich de vraag stellen of de politiek zich eigenlijk wel zo kwetsbaar en afrekenbaar wil opstellen. Effectindicatoren zijn immers niet vrijblijvend; zij geven ideale aanknopingspunten voor een inhoudelijke discussie tussen raad en college.

Spijkers met koppen

Toegegeven: het formuleren van effectindicatoren is geen gemakkelijke opgave. Maar het is zeker niet onmogelijk en kan helpen de duale verhoudingen tussen raad en college te optimaliseren. Toen ik vorig jaar als concerncontroller bij de gemeente Vught startte, was het proces van indicatoren formuleren compleet vastgelopen. Gemeenteraad en college konden het maar moeilijk eens worden wie de trekker was van het proces. Vervolgens hebben het management team en de auditcommissie het initiatief naar zich toegetrokken.
Kritische succesfactoren van het proces waren:

• een strakke coördinatie door concern control,
• directe betrokkenheid vanuit de raad,
• acceptatie dat het resultaat niet direct optimaal kan zijn,
• geen theoretische discussies houden, maar een praktische insteek.

Een jaar later kent de programmabegroting 2009 effectindicatoren en is er een forse inhoudelijke verbeterslag doorgevoerd.

Een paar tips uit de praktijk:

1. Definieer per programma slechts een paar indicatoren Noem alleen de indicatoren die er politiek echt toe doen. Het definiëren van te veel indicatoren zorgt voor een averechts effect. Less is more!
2. Gebruik zoveel mogelijk effect- of gebruiksindicatoren Sluit aan bij de strategische rol van de raad en draag ertoe bij dat de raad op hoofdlijnen van beleid discussieert. Het opnemen van indicatoren op operationeel niveau zorgt er automatisch voor dat de raad over de uitvoering gaat discussiëren. Het gebruik van effectindicatoren draagt er toe bij dat de raad over de kwaliteitsniveaus van de openbare ruimte discussieert in plaats van over de ‘stoeptegel die scheef ligt’. De alom bekende kwaliteitsniveaus van het CROW-systeem⁵ kunnen hierbij prima als indicator worden gebruikt.
3. Formuleer de effectindicatoren SMART⁶
   
   Deze tip lijkt een ‘open-deur’, maar ik moet hem helaas toch intrappen. Ik hoor collega’s bij andere gemeenten wel eens zeggen dat de raad ervoor gekozen heeft indicatoren te benoemen, waarvan nog nagegaan moet worden hoe deze gemeten gaan worden. Dit is zonde en moet per definitie aan de voorkant van het proces gebeuren. Het heeft namelijk geen enkele zin een indicator te benoemen als je niet zeker weet dat je hem ook kunt meten. Accepteer ook dat sommige effecten niet gemeten kúnnen worden. Het is in dat geval beter niets te meten, dan iets te meten waarvan eigenlijk niet vaststaat of het een causaal verband heeft met de ondernomen activiteiten. Zoals Albert Einstein al zei: ‘Niet alles wat geteld kan worden telt, en niet alles wat telt kan geteld worden… .’
   
   De gemeente Vught kent een hoge mate van vergrijzing. Van de ruim 25.000 inwoners is 16,7 procent 65 jaar of ouder.⁷ Ouderenbeleid is voor raad en college een belangrijk speerpunt. In de auditcommissie werd geopperd een indicator te ontwikkelen, waaruit zou blijken welk percentage van de Vughtenaren binnen een straal van 300 meter de beschikking heeft over alle belangrijke voorzieningen. Hoe sympathiek deze indicator ook is, hij is absoluut niet praktisch toepasbaar. Wat zijn alle belangrijke voorzieningen? En hoeveel tijd gaat het wel niet kosten om de afstand tot deze voorzieningen te bepalen?
4. Zorg voor een logisch en causaal verband tussen de drie W-vragen De vragen ‘Wat willen we bereiken?’, ‘Wat gaan we daarvoor doen?’ en ‘Wat mag het kosten?’ kunnen uitstekend ondersteund worden door een effectindicator. Let er hierbij op dat de onderlinge relaties logisch zijn en een causaal verband met elkaar hebben.
   
   Als voorbeeld noem ik dat de gemeente Vught beoogt dat de informatie die zij aan de burger verstrekt leesbaar en duidelijk is. Om te controleren of het bestuur hierin slaagt, heeft de raad als effectindicator ‘het cijfer voor duidelijkheid van informatie’ benoemd. Dit cijfer wordt gemeten in het onderzoek ‘waar staat je gemeente’. In 2007 bedroeg het waarderingscijfer 6.4; voor 2009 is de ambitie dat dit cijfer stijgt naar 7,0. Een dergelijke ambitieuze doelstelling heeft uiteraard alleen zin als hieraan een concrete activiteit is gekoppeld. Het is immers niet reëel te verwachten dat de waardering van de burger vanzelf zal toenemen. In dit geval is ervoor gekozen financiële middelen vrij te maken om 50 procent van het informatiemateriaal op B2⁸ niveau aan te passen. In genoemd voorbeeld is het inderdaad te verwachten dat het schrijven van informatiebrochures op een toegankelijker niveau zal leiden tot een hoger waarderingscijfer voor duidelijkheid van de informatie. Deze check op causaliteit dient consequent bij het definiëren van een effectindicator toegepast te worden.
5. Formuleer positieve doelen In het programma onderwijs en educatie hadden we aanvankelijk als indicator benoemd ’het percentage leerlingen dat het onderwijs verlaat zonder startkwalificatie’. Op zich SMART geformuleerd, maar de doelstelling om dit van 15 naar 14 procent te verlagen roept geen positieve associaties op. De indicator is daarom veranderd in ‘het aantal leerlingen dat het onderwijs verlaat met een startkwalificatie’. Psychologisch gezien een enorm verschil.
6. Sluit aan bij bestaande onderzoeken Gemeenten beschikken al over ontzettend veel gegevens en informatie. Het is de kunst deze informatie actief te ontsluiten en te koppelen aan de doelstellingen van de gemeente. Indicatoren definiëren hoeft dus absoluut niet te leiden tot meer onderzoek. Sterker, het is een mooie kans onderzoeken te beëindigen die niet aan een concrete vraag beantwoorden.
7. Zorg voor draagvlak Betrek stakeholders als raad, auditcommissie, college, MT en afdelingshoofden vanaf het begin bij het proces. Voor het slagen van het project is het van cruciaal belang dat deze actoren het gevoel hebben dat zij ook echt kunnen sturen met de gedefinieerde indicatoren.
   
   Hoewel ik van mening ben dat 80 procent van de indicatoren op alle gemeenten van toepassing kunnen zijn, raad ik niet aan de indicatoren volgens een blauwdruk te benoemen. Een interactief proces met stakeholders kan ervoor zorgen dat de indicatoren echt gaan leven en beklijven in de organisatie. Bovendien heeft iedere gemeente zijn eigen dynamiek en speerpunten.
8. Beschouw het als een leerproces Niemand kan verwachten dat de programmabegroting het eerste jaar een volmaakt stuurinstrument is. Stel daarom een meerjarenplan op, waarin de indicatoren jaarlijks geëvalueerd en verbeterd worden. Op basis van een eerste proeve kan de discussie met de raad worden aangegaan over de bruikbaarheid van de indicatoren. Hetleerproces is uiteraard niet oneindig. Na drie à vier jaar moet het mogelijk zijn een programmabegroting met een hoog stuurbaarheidsgehalte te hebben. De raad is immers ook gebaat bij een zekere mate van consistentie in de opzet van de programmabegroting.

Conclusie

De conclusie is dat effectindicatoren een grote bijdrage kunnen leveren aan het concreter maken van de programmabegroting. Bovendien kunnen zij bijdragen aan een scherpere duale verhouding tussen raad en college. Bijkomend voordeel is dat de discussies in de raad op het juiste strategische niveau gevoerd worden. De echte test voor de gemeente Vught vindt pas in 2009 plaats. Dan moet het college in bestuursrapportages en jaarverslag verantwoording afleggen aan de raad over de realisatiecijfers van de effectindicatoren.

Drs. E.J.F. Melskens is als concerncontroller werkzaam bij de Gemeente Vught

Noten

¹ Gemeenten Vught en Barendrecht.
² Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten?
³ Het kengetal verloedering is opgebouwd uit de waarneming door respondenten van bekladding van muren en/of gebouwen, vernieling van telefooncellen, vernieling van/aan bus- en/of stationshokjes, rommel op straat en hondenpoep op straat. Wordt als verplicht onderdeel gebruikt bij het Grote Steden Beleid (GSB).
⁴ www.productencatalogus.nl
⁵ www.crow.nl
⁶ Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden (SMART).
⁷ Sociaal economische kerncijfers Provincie Noord- Brabant, peildatum 1 januari 2008.
⁸ Niveau volgens het Europees Referentiekader.