Gebiedsontwikkeling in control

Vitale steden

Steden zijn vitaal en voortdurend in ontwikkeling. Omdat de mogelijkheden voor ontwikkeling van onbebouwde locaties aan de rand van de stad beperkt zijn en de behoefte aan groen en recreatie om de stad juist toeneemt, zijn steden aangewezen op herontwikkeling van binnenstedelijke gebieden (Nota Ruimte, VROM, 2006). De gemeente Den Haag bijvoorbeeld zet met de structuurvisie ‘Wereldstad aan zee’ in op negen grootschalige gebiedsontwikkelingen in de periode tot 2020, waarvan er maar liefst zes binnen bestaand bebouwd gebied liggen. Daarvoor is een investering van € 2,7 miljard noodzakelijk, waarvan € 800 miljoen investeringen in ontwikkelingsgebieden en € 1,9 miljard investeringen in infrastructurele ingrepen.

Figuur: Negen gebiedsontwikkelingen in Den Haag

Grootschalige, binnenstedelijke gebiedsontwikkeling is een meerjarig, kostbaar en complex traject, waarbij tal van spelers zijn betrokken. En dat stelt bijzondere eisen aan control van gebiedsontwikkelingen. In dit artikel wordt het management van gebiedsontwikkelingen onder de loep genomen om aangrijpingspunten voor control te identificeren. Onder control worden alle activiteiten verstaan die waarborgen dat organisaties hun doelstellingen kunnen realiseren, dat er managementinformatie beschikbaar is en dat organisaties zich kunnen verantwoorden.

Gebiedsontwikkeling
Gebiedsontwikkeling is in de eerste plaats een stedenbouwkundig en planologisch concept. De vakliteratuur biedt meerdere bruikbare handreikingen voor de aanpak van gebiedsontwikkelingen (zie bijvoorbeeld: Inrichting van het publiek private samenwerking (hierna: PPS) proces bij gebiedsontwikkeling, www.minfin.nl/pps).

En er zijn allerlei definities van gebiedsontwikkeling in omloop. Een aantal elementen keert in de verschillende definities terug:

• Gebiedsontwikkeling is een proces, dat als zodanig gemanaged dient te worden.
• Gebiedsontwikkeling is een planproces dat uitmondt in meerdere projecten, vaak op basis van een grondexploitatie, van substantiële financiële omvang (omzet > € 50 mln.). Vooral bij ontwikkelingen in binnenstedelijk gebied is niet alleen de omzet (het totaal van kosten en opbrengsten) substantieel, maar ook het onrendabele deel van de investering.
• Gebiedsontwikkeling is gericht op het realiseren van fysieke prestaties (aantallen woningen, m2 bedrijven, kantoren of voorzieningen etc.)
• Gebiedsontwikkeling is gericht op het realiseren van betere kwaliteit of meer toegevoegde waarde dan mogelijk is bij het realiseren van afzonderlijke, op zichzelf staande deelprojecten. De vraag is hoe deze toegevoegde waarde in inrichting van de control tot uiting kan komen. In elk geval vereist toegevoegde waarde een meer complexe manier van het doorrekenen van ruimtelijke investeringen (Teisman: 2006). De controller adviseert over het (kwantitatief) verankeren van de bijdrage die een specifieke investering kan leveren aan de ontwikkeling van netwerken of grotere gehelen.
• Gebiedsontwikkeling valt uiteen in verschillende fasen die elk om sturing en beheersing op maat vragen.
• Bij gebiedsontwikkeling zijn meerdere belanghebbenden en actoren betrokken. De ontwikkeling vindt plaats met andere partijen, in PPS-constructies of op basis van contracten. De interne sturing en beheersing moeten op mogelijke samenwerkingsconstructies worden toegesneden.

Gebiedsontwikkeling wordt in dit artikel gedefinieerd als een gefaseerd proces dat leidt tot een set samenhangende projecten van substantiële omvang (omzet > € 50 mln.), waarmee in een vooraf begrensd plangebied ruimtelijke functies (wonen, werken, voorzieningen, infrastructuur, de ondergrond) worden ontwikkeld, waarbij de samenhang leidt tot toegevoegde waarde.

Procesmanagement

Zodra een procesorganisatie over mensen en een budget beschikt dient er in elk geval een controlorganisatie ingericht te worden, waarvan de minimale rol is de getrouwe en rechtmatige besteding van het budget te waarborgen. Zelfs in de beginfase van een gebiedsontwikkeling, als er slechts apparaatskosten en kosten voor onderzoek aan de orde zijn, is er zo een relatie met de financiële en administratieve processen en vervult de controller zijn traditionele rol.

Tabel 1. Procesbenaderingen (gebaseerd op de Bruijn, ten Heuvelhof, in t Veld: 2002)

De kunst is om binnen het proces van gebiedsontwikkeling niet alleen invulling te geven aan de traditionele rol van de controller, maar ook aan de meer adviserende rol of rol van business controller. Anders dan bij een bedrijfskundig proces is de output bij het proces van gebiedsontwikkeling niet vooraf in kwantitatieve termen vastgelegd.

Bij procesmanagement van een gebiedsontwikkeling gaat het om ‘het managen van een gebiedsontwikkeling, waarbij de procesmanager in een politiek bestuurlijke omgeving gericht is op het vooraf afspraken maken over de besluitvorming, op openheid, op het betrekken van alle actoren, op bewaking van vooraf vastgelegde uitgangspunten, op voortgang en op inhoudelijke kwaliteit.’ (de Bruijn, ten Heuvelhof, in t Veld). Met deze omschrijving komen drie aangrijpingspunten voor een adviserende rol van de controller in beeld.

In de eerste plaats richt procesmanagement zich op afspraken over de besluitvorming. De controller adviseert over de inrichting van de spelregels en bewaakt dat de spelregels niet leiden tot het aangaan van ongeautoriseerde, ondoelmatige, onbetrouwbare of onrechtmatige financiële verplichtingen. In de tweede plaats vereist procesmanagement openheid. Maar de controller waarborgt dat deze niet omslaat in naïviteit. Gebiedsontwikkeling vergt immers aanzienlijke investeringen. De verdeling van de lasten is de uitkomst van een veelal complexe onderhandeling: de controller adviseert daarbij over de financiële kaders. Hoewel onvoorspelbaarheid kenmerkend is voor het proces, is een planning vereist met het oog op vaart en voortgang. Deze zal een aantal procesmatige mijlpalen (bijvoorbeeld: commitment aan de spelregels door minimaal 40% van de betrokken actoren aan het einde van het jaar) en een beoogde einddatum kennen, die worden beheerst door de controller. De planning met mijlpalen is het derde aangrijpingspunt voor de controller.

De businesscontroller geeft gedurende alle fasen van het proces invulling aan zijn rol door te adviseren over financiële kaders, over de inrichting van het proces en de controlorganisatie en over managementinformatie, financieel en niet financieel, die toereikend is voor verantwoording en voor sturing op de doelstellingen van de gebiedsontwikkeling.

Fasering van gebiedsontwikkeling

Gebiedsontwikkeling kan op allerlei manieren gefaseerd worden. Welke fasering wordt gekozen hangt in de praktijk af van de specifieke ontwikkeling en van de organisatie die de ontwikkeling regisseert. Het belang van fasering voor control is tweeledig. Afzonderlijke fasen vragen in de eerste plaats om verschillende management- en controlbenaderingen. In de tweede plaats wordt aan de afsluiting van een fase een product (beslisdocument) en een go/no go-beslissing voor betrokken partijen gekoppeld. Voor de negen Haagse gebiedsontwikkelingen worden zes fasen onderscheiden.

• Verkenningsfase: Onderzoeken of de gebiedsontwikkeling gewenst is en of er betere alternatieven zijn, opstellen schetsontwerpen, vaststellen beleidsmatige en bestuurlijke randvoorwaarden: resulteert in een nota van uitgangspunten.
• Planstudiefase: Ontwerpen masterplan, opstellen programma van eisen en ontwerp, financieringsparagraaf, voorbereiding van de uitvoering: resulteert in een masterplan of programma.
• Definitiefase: Procesmanagement verandert van het structureren van de besluitvorming en de interacties tussen partijen naar het sturen en beheersen van de afspraken: resulteert in projectdocumenten.
• Uitvoeringsfase: In de uitvoeringsfase worden projecten gerealiseerd. In deze fase staat projectmanagement centraal, en wordt tegelijk met programmamanagement de samenhang gemanaged tussen de verschillende projecten in uitvoering. Van deze fase maken onder andere het voorlopig en definitief ontwerp, de grondreserveringsovereenkomst, eventuele aanbesteding, de vergunningverlening en de daadwerkelijke realisatie onderdeel uit.
• Opleveringsfase: De opleveringsfase leidt tot de daadwerkelijke oplevering van een project en een overdrachtsdocument, waarmee een project wordt overgedragen aan de beheerder.
• Beheer: Operationaliseren van de beheerorganisatie, monitoren van afspraken, beheersen risico’s.

De uiteenlopende mate van concreetheid, en daarmee de mate van financieel commitment, vereist in de verschillende fasen een verschillende rol van de controller. Tabel 2 vat per fase de rol van de controller samen.

Tabel 2. Procesfasering en control bij Haagse gebiedsontwikkeling

Naarmate de gebiedsontwikkeling vordert verschuift de rol van de controller van adviserend en sturend naar beheersend. In de verkennings- en planstudiefase ligt een actieve, adviserende betrokkenheid van de controller voor de hand. Tegelijk bewaakt de controller de financiële kaders die richtinggevend zijn voor het stedenbouwkundige programma.

Per fase van de gebiedsontwikkeling zal de control op maat worden ingericht. Dat betekent dat per fase een risicoanalyse wordt opgesteld. De risicoanalyse is bepalend voor de inrichting van de controlorganisatie en voor de beheersingsinformatie, waaraan in de managementrapportage aandacht wordt besteed. Inhoudelijke en financiële informatie over gebiedsontwikkeling wordt gebundeld met informatie over de belangrijkste risico’s en maatregelen in een rapportage per gebied. Marap’s en de kwartaalrapportage over prestaties en planningen vormen voor deze gebiedsrapportage de basis

Den Haag vult de financiële kaders voor gebiedsontwikkeling op dit moment in en heeft voor zeven masterplannen inmiddels € 125 mln. gereserveerd. Dit bedrag is op voorhand gelabeld voor Scheveningen havens (€ 34 mln.), de Binckhorst fase 1 (€ 35 mln.), lijn 11/Transvaal (€ 10 mln.), Scheveningen kuststrook (€ 10 mln.), Erasmusveld/ Leywegzone (€ 13 mln.), internationale zone (€ 7 mln.) en knooppunt Moerwijk (€ 10 mln.). Met de vaststelling van de masterplannen bevinden de gebiedsontwikkelingen zich in de definitiefase. Vanaf de definitiefase worden de doelstellingen en de begroting vastgesteld. De focus van controller verschuift nu van adviserend naar financieel economische control. Hij neemt een onafhankelijke positie in en is nauw betrokken bij de besluitvorming.

Informatievoorziening

Een van de kerntaken van de controller bij grootschalige en risicovolle gebiedsontwikkelingen is informatie en communicatie over risico’s. Ten eerste is het van belang relevante informatie over risico’s per doelgroep te identificeren en vervolgens gericht te communiceren. Gericht wil zeggen dat het communicatiemiddel is toegesneden op de doelgroep. Ten tweede dient er na communicatie voldoende tijd te zijn om verantwoordelijkheden waar te maken. Dus als een projectleider of opdrachtnemer op basis van een managementrapportage verneemt dat problemen met een bouwvergunning tot ongewenste vertraging en budgetoverschrijding kunnen leiden, dient hij de gelegenheid te krijgen maatregelen te nemen.

Vanwege de lange doorlooptijden en de complexiteit is veel informatie over gebiedsontwikkelingen op het moment van besluitvorming omstreden. Daarom adviseert de controller over het proces en de kwaliteit van informatievoorziening. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om transparantie over de aannames en om het waarborgen van interactie tussen kostenexperts bij het doorrekenen van de kosten van een gebiedsontwikkeling. De controller adviseert over hoe om te gaan met onzekerheden in de informatievoorziening, over de inrichting van het proces van informatievoorziening en over de kwaliteit van de informatie.

Projectcontrol

Het leeuwendeel van de projectomzet wordt in de uitvoeringsfase gerealiseerd. Deze fase, die start met de vaststelling van een projectdocument, is vanuit de optiek van de controller dan ook cruciaal. In het te ontwikkelen gebied zullen veelal meerdere deelprojecten met afzonderlijke grondexploitaties in uitvoering genomen worden. Vaststelling van het projectdocument is in Den Haag tegelijk de start van de operationele grondexploitatie. Het project is vervolgens onderdeel van het Haagse meerjaren programma grondbedrijf (MPG). Dan gelden ook de beheersafspraken voor projecten in het grondbedrijf met bijbehorende rapportage en control. Op de tools voor control van projecten wordt in dit artikel niet nader ingegaan. Zeer omvangrijke grondexploitaties, zoals voor Scheveningen en het bedrijventerrein de Binckhorst, kunnen op hun beurt in afzonderlijke fasen worden opgedeeld, waarbij per fase financiële dekking aanwezig is. Projectfases bestaan uit zelfstandige en afsluitbare deelprojecten, waarover afzonderlijke bestuurlijke besluitvorming plaatsvindt.

Conclusie

Den Haag ziet zich meer en vaker geplaatst voor complexe, kostbare, binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen met doorlooptijden van meer dan tien jaar. Gebiedsontwikkelingen vergen een andere vorm van control dan de traditionele project- of procescontrol.

In de verkennende en planstudiefase adviseert de controller vooral over de mogelijkheden en organiseert daarvoor de vereiste expertise. Het verdient aanbeveling deze adviserende rol te erkennen en er actief invulling aan te geven door het aantrekken van controllers die de complexiteit van gebiedsontwikkelingen doorgronden en deze kennis combineren met inzicht in financieel administratieve processen.

Vanaf de definitiefase zullen op basis van risicoanalyses deelprojecten in uitvoering genomen worden. De rol van de controller verschuift nu meer naar het bewaken van financiële kaders en het waarborgen van getrouwe en rechtmatige bestedingen. Maar ook in de uitvoeringsfase zal de controller in staat moeten zijn te adviseren over de samenhang tussen projecten, die juist kenmerkend is voor de gebiedsontwikkeling en die uiteindelijk leidt tot de beoogde toegevoegde waarde.

Drs. H.D.M. Klijberg CPC is werkzaam bij de Dienst Stedelijke Ontwikkeling van de Gemeente Den Haag.

Literatuur

• Bruijn, H. de, Heuvelhof, E. ten, Veld, R. in ‘t, Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming, Academic Service, Rotterdam, 2002.
• Klijberg, H.D.M., Gebiedsontwikkeling in control, Erasmus School of Accounting and Assurance, Rotterdam, 2008.
• Noordsij, R.A., Kostenramingen van grote infrastructuurprojecten, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 283, nr. 10.
• Sathe, V. ‘The controller’s role in management’, In: Organizational dynamics, 1983, pp. 31- 47.
• Simons, R., ‘Control in an age of empowerment. How can managers promote innovation while avoiding unwelcome surprises?’, In: Harvard business review, March-April 1995, pp. 80-88.
• Tweede Kamer, Commissie Duivesteijn, Onderzoek naar infrastructuurprojecten, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 283, nrs. 5-6, 10.