Introspectie departementale control-directies roept nieuwe vragen op

Haagse departementen kennen allen een centrale directie Financieel-Economische Zaken (FEZ). Variërend in omvang van tientallen medewerkers tot ruim honderd. In de Comptabiliteitswet en het Besluit Taak FEZ is hun positie en hun taak geregeld. Daarmee heeft FEZ een stevige basis, of, zoals secretaris-generaal van VROM Marianne Sint op de middag stelde: ‘Ik heb een KB (Koninklijk Besluit), FEZ een wet als basis voor haar positie’. Maar hoewel FEZ-directies een eigen toegang hebben tot de bewindslieden ziet Sint dat liever niet gebeuren zonder haar medeweten. Voor haar is FEZ onderdeel van haar controlstaf en staat het er niet apart van. Het is de taak van FEZ om als controller het management in staat te stellen de organisatie te besturen, zo stelde Ed Vosselman, hoogleraar management accounting en control aan de Erasmus Universiteit. Daartoe beschikt de controller over verschillende controlmechanismen waarvan de effectiviteit per situatie kan verschillen. Zo werd geconstateerd dat integraal management en daarmee samenhangende prestatiecontracten nuttig zijn bij uitvoeringsorganisaties, maar minder geschikt voor het beheersen van beleidsprocessen. Het is de taak van de controller de manager te helpen bij passende controlmechanismen maar ook te waken voor een overmaat aan regels en procedures. Goed ‘controllerschap’ kan volgens Vosselman dan ook gedefinieerd worden als ‘het helpen van de manager met het dunst mogelijke instrumentarium’.
Verschillen omtrent koers en toekomst van FEZ-directies komen scherper naar voren nu vele departementen reorganisatietrajecten starten met kloeke namen als ‘Leeuwensprong’ of ‘Zeus’.
Departementen blijken verschillende wegen in te slaan. Het onderbrengen van financiële administraties in decentrale of ondersteunende directies krijgt bij veel – niet alle – departementen een nieuwe impuls door de vorming van Shared Service Organisaties (SSO). Uitvoerende financiële taken worden geconcentreerd in departementale (of in de toekomst zelfs interdepartementale) SSO’s in plaats van onderdeel te blijven vormen van FEZ of decentrale controlorganisaties. Dit om meer continuïteit te garanderen, schaalvoordelen te behalen en de samenhang te bevorderen met andere bedrijfsvoeringprocessen (personeel, ict).
Meer verschillen tussen departementen zullen ontstaan afhankelijk van de keuze waar de financiële beleidsadvisering aan DG’s wordt gepositioneerd. Nu bestaan al vaak decentrale controllersorganisaties (die de DG’s ondersteunen) en ook controlorganisaties (of bedrijfsbureaus) bij directies. Dat is minstens een laag te veel, klinkt alom. Al die lagen stapelen kader op kader, wat veel bureaucratie geeft en eerder variëteit dan eenheid bevordert. Bovendien, men houdt vooral elkaar bezig in plaats van aantoonbare meerwaarde te leveren. De vraag komt dan op of als gevolg hiervan FEZ breder moet worden, dus ook DG’s financieel-economisch adviseren en vroeg in het beleidsproces ‘meedenken’ of dat FEZ juist hoog in de controlstaf moet worden gepositioneerd en de operationele beleidsadvisering decentraal moet worden neergelegd, bij een soort ‘SSO’ of ‘gemeenschappelijke adviesdienst’. Een eensluidende visie ontbreekt vooralsnog en departementen slaan een verschillende koers in.
Een tweede ontwerpvraag is, hoe breed de FEZ-taak moet worden. Financial control is evident. Maar beleidscontrol ook? Zelf wordt dat door de meeste FEZ’ers (maar niet alle) onderschreven, als consequentie van de VBTB-operatie waarbij in begroting en verantwoording beleid en geld samenhangend worden gepresenteerd. Maar anderen vinden dat FEZ zich op glad ijs begeeft als men te zeer over de beleidsinhoud adviseert.
Het ontstaan van centrale en decentrale controleenheden heeft bij verschillende departementen geleid tot overlap van taken, rolconflicten en inefficiënt ‘staf-staf-overleg’. Directies-FEZ moeten zich daarom volgens ex-FEZ-directeur Peter Draaisma heroriënteren op hun taken. Begroting en administratie blijven vaste taken, de variatie kan en moet vooral gevonden worden in de aard en intensiteit van advisering en control; deze kan verschillen per beleidsterrein en per organisatorische situatie. Maar dubbelingen moeten direct worden weggenomen.
Erik Gerritsen, ex-FEZ-er en nu gemeentesecretaris van Amsterdam bracht als uitsmijter twee gezichtspunten naar voren. FEZ moeten in dienst van de belastingbetaler over het eigen departementaal belang heen adviseren om ‘systeemsprongen’ mogelijk te maken. Niet alleen met een binnendepartementaal maar ook vanuit een maatschappelijk perspectief. Dus bijvoorbeeld ageren tegen de bureaucratie van indicatieorganen, die een rollator van honderd euro in prijs verveelvoudigt. Of het bestrijden van perverse prestatieprikkels die ‘mensen in trajecten duwt omdat er bekostigd wordt op trajecten en niet op uitkomsten. Geef gemeenten de middelen en reken hen af op resultaten, benchmark de prestaties en vertrouw op de lokale democratie als check op het nut van de bestedingen’.
Een tweede oproep van Gerritsen betrof het vakgebied van controllers. Die moeten ‘afmaken waar ze aan begonnen zijn en in geloven’. Het idee van resultaatgericht management en prestatiesturing is het volgens Gerritsen waard de strijd aan te gaan als alternatief voor klassieke inputfinanciering en detailregels. ‘Zeker nu tegenkrachten opkomen, die vooral de bezwaren en perverse effecten van prestatiesturing benadrukken, moet krachtig doorgezet worden’. Gerritsen: ‘Het alternatief voor slecht uitgewerkte prestatiebekostiging en perverse effecten is niet inputsturing, maar betere prestatiesturing’. Achen- wee geroep van managers dat we lijden aan ‘controlitus’ en te machtige controldirecties moeten ook worden gepareerd. FEZ moet haar leidende plaats claimen als excellente controldirectie, andere stafcontrollers aan zich binden en zo departementen echt in control brengen.

Perspectief
Een van de grote opgaven voor FEZ-directies zal zijn de komende jaren impulsen te zoeken die richting geven aan haar taak, positionering en instrumentarium. Ze moet zich niet alleen baseren op haar wettelijke basis maar ook moderne controlinzichten nastreven zoals risc based controlling, levers of control en management controlstatements. Het Raad van Bestuur met CFO doordenken zoals Rijkswaterstaat gaat invoeren. Maar dit alles zonder haar scherpte te verliezen op de kerntaak; tegenwicht bieden aan departementale beleidsinitiatieven die niet aantoonbaar effectief of doelmatig worden vormgegeven en actief in het kritisch evalueren van bestaand beleid.

Zover is het bepaald nog niet, veel denkwerk is nog erg intern gericht. Op de studiemiddag waren alle inleiders zittende of voormalige medewerkers van het ministerie van Financiën, met uitzondering van EUR-decaan Vosselman die ‘de wetenschap’ mocht representeren. Maar DG Rijksbegroting André de Jong bekende direct zelf; ‘Kijk niet naar Financiën voor oplossingen, maar draag ze zelf aan’. In plaats van dit over te laten aan alom draaiende departementale kaasschaafmachines, moeten FEZ’en daarom investeren in visie- en koersdiscussies. De deze jaren groeiende instroom van public controllers in controlorganisaties kan dit mede mogelijk maken. Permanente educatie van de zittende controllers door een jaarlijkse minimumeis van bijvoorbeeld veertig of meer uren studie-inspanning, zoals accountants al jaren gewoon zijn, is daarbij ook geen overbodige luxe.

Ton Bestebreur en Jaap Slootmaker beiden werkzaam bij FEZ-directies