Provincie Groningen vernieuwt programmabegroting

Met de komst van het duale stelsel hebben gemeenten en provincies enige jaren geleden de programmabegroting ingevoerd (MZK e.a., 2001, 2002). Belangrijk daarbij zijn het indelen van de begroting in programma’s en het voor elk van de programma’s benoemen van te bereiken effecten. Bij ieder programmaonderdeel moeten in beginsel de zogenaamde drie w-vragen worden beantwoord: ‘Welke effecten willen we bereiken?’, ‘Welke activiteiten voeren we hiertoe uit?’, en ‘Welke middelen zijn ervoor nodig?’
Nu met deze vernieuwing enige ervaring is opgedaan, komt de vraag op of de programmabegroting aan de vooraf gestelde eisen voldoet, en als dat niet of onvoldoende het geval is, welke veranderingen wenselijk zijn. Deze vraag rees ook bij de provincie Groningen. Wij zijn als externe adviseurs betrokken geweest bij het nadenken over wenselijke veranderingen in de opzet van de programmabegroting (Ter Bogt en Van Helden, 2008). Uitgangspunt voor het starten van veranderingen was een analyse van de bestaande programmabegroting, die de volgende bevindingen opleverde:

• effecten zijn vaak erg algemeen geformuleerd;
• er is veel aanvaard beleid waarover geen informatie wordt verstrekt, waardoor grote delen van het beleid niet zichtbaar zijn in de programmabegroting;
• er wordt vaak geen relatie gelegd tussen planstudies/projecten/programma’s en de in een bepaald jaar te realiseren prestaties; - de aandacht voor meting van prestaties en maatschappelijke effecten is beperkt;
• de wel vermelde prestatie-indicatoren zijn soms weinig zeggend.

Deze analyse vormde de basis voor de ontwikkeling van een raamwerk voor een verbeterde programmabegroting, dat vervolgens is uitgewerkt voor twee voorbeeldprogramma’s, te weten Bereikbaar Groningen (mobiliteit en infrastructuur) en Ondernemend Groningen (werkgelegenheid en toerisme). In het vervolg van dit artikel wordt dit verder toegelicht. Het artikel wordt afgesloten met een evaluatie van de voorgestelde veranderingen, die inmiddels zijn opgenomen in de programmabegroting 2009 van de provincie Groningen, en een vooruitblik op mogelijke toekomstige verbetertrajecten. Onze ervaringen met een heroriëntatie op de opzet van de programmabegroting in Groningen kunnen ook voor andere lagere overheden interessant zijn bij discussies over dit thema. Het door ons aangedragen voorstel voor de programmabegroting is onder meer gebaseerd op een evaluatie van de programmabegroting van enkele provincies en op interviews met diverse Statenleden en ambtenaren van de provincie Groningen. Ook heeft twee keer een terugkoppeling plaatsgevonden over de tussentijdse uitkomsten van ons advieswerk naar de twee meest betrokken commissies uit Provinciale Staten.

Een nieuw raamwerk voor de programmabegroting

Welke rol speelt de programmabegroting in de beleids- en de planning- en controlcyclus? In overeenstemming met wat een werkgroep van gemeenten en provincies daarover eerder heeft opgemerkt, wordt de programmabegroting primair van belang geacht voor de controlerende rol van Provinciale Staten (PS) (Directie BFO/BZK, 2005). De kaderstellende rol van PS komt tot uitdrukking in de vaststelling van beleidsnota’s. Daarin wordt aangegeven welke beleidsmaatregelen de provincie over een langere reeks van jaren op een bepaald terrein wenst te nemen. Het verdient aanbeveling in de beleidsnota’s zo concreet mogelijk te specificeren wat met het beleid moet worden bereikt. Bij de Voorjaarsnota worden vervolgens verschillende beleidsvoornemens (uit verschillende beleidsnota’s) tegen elkaar afgewogen en worden beslissingen genomen over de uitvoering ervan (wel of niet?; indien wel, uitvoering volgens welk tijdpad en met welke middelen?, etc.). De in een Voorjaarsnota opgenomen voorstellen worden daarna vertaald in de programmabegroting (bijvoorbeeld via beantwoording van de drie ‘w-vragen’). Na beleidsuitvoering in het desbetreffende jaar volgt dan de verantwoording in de programmajaarrekening. Ook de uitvoering van bepaalde voornemens uit vastgestelde beleidsnota’s kan worden geëvalueerd. Daarvoor is echter meestal een evaluatie over een reeks van jaren noodzakelijk en dat proces staat naast de jaarlijkse planning- en controlcyclus. In figuur 1 worden de beleidscyclus en de planning- en controlcyclus in hun onderlinge samenhang geschetst.

Figuur 1. Beleids- en planning- en controlcyclus

Deze uitgangspunten over de plaats van de programmabegroting in de beleidsen planning- en controlcyclus, alsmede de analyse van de huidige programmabegroting, vormden voor ons de basis voor een herzien raamwerk voor de programmabegroting. Het voorgestelde raamwerk voor een verbeterde programmabegroting kreeg vrijwel algemene steun van de geïnterviewde leden van PS en betrokken ambtenaren.
Wel werden er nog enkele accenten geplaatst en waren er enige opmerkingen bij het aanvankelijk voorgestelde raamwerk (dat iets afweek van het uiteindelijke raamwerk in tabel 1). In de eerste plaats zou het raamwerk geen garantie bieden dat er heldere taal wordt gebruikt, dat er afrekenbare doelen worden geformuleerd en dat er concrete informatie wordt gegeven over beoogde activiteiten en resultaten. Er moet, met andere woorden, ook bereidheid zijn bij gedeputeerden en ambtenaren om concreter aan te geven wat men wil bereiken en dit in duidelijke taal te presenteren. In de tweede plaats moet de relatie tussen onderdelen in de programmabegroting (‘subprogramma’s’) en de Voorjaarsnota en andere beleidskaders steeds kort worden aangegeven. Zo kan de samenhang goed naar voren komen. Als sprake is van afwijkingen van eerder vastgestelde beleidskaders, moet dat blijken in de programmabegroting. In de derde plaats is het gewenst de beleidskaders (beleidsnota’s, programma’s e.d.) concreter uit te werken, zodat ze een duidelijker kader bieden voor toetsing en controle door PS. Naar het oordeel van de geïnterviewden ontbreekt het hieraan nu nog wel eens. Verder moeten onderwerpen waarover besluitvorming plaatsvond in de Voorjaarsnota, zichtbaar zijn in de programmabegroting (bijvoorbeeld via een korte verwijzing naar de Voorjaarsnota).
Het uiteindelijk mede op basis van de interviews en discussies met betrokkenen ontwikkelde raamwerk voor de vernieuwde programmabegroting, komt puntsgewijs op het volgende neer.

1. Elk programma begint met een algemene omschrijving van het beleid, met als aanduiding Beleid en beleidsontwikkeling (bijvoorbeeld in enkele alinea’s). Hierbij wordt ingegaan op de algemene doelen en wat daarvoor wordt gedaan, en ook worden belangrijke beleidsontwikkelingen aangeduid. Dit is bedoeld als toelichting en legitimatie van het bestaande beleid. Dit is mede opgenomen omdat bij veel Statenleden behoefte bleek te bestaan aan een korte weergave van de beleidskaders.
2. Het is nagenoeg onmogelijk om alle projecten en de volledige beleidsuitvoering uitgebreid in de programmabegroting op te nemen. Het verdient daarom overweging om per programma te bepalen wat de actueel belangrijke projecten en actueel belangrijke beleidsuitvoering zijn en deze onderdelen te typeren aan de hand van de drie w-vragen. Bij de actueel belangrijke beleidsonderdelen kan het gaan om nieuw beleid, maar ook om bestaand beleid dat om bepaalde redenen binnen de huidige context extra belangrijk wordt geacht (bijvoorbeeld vanwege politieke gevoeligheid).
3. In principe kan voor alle onderdelen binnen een programma een gelijksoortige aanpak worden gehanteerd. Wij hebben ervoor gekozen om binnen een programma bij alle actueel belangrijke beleidsonderdelen te werken met de volgende aandachtspunten bij het presenteren van informatie:
   • geef de beleidscontext beknopt en duidelijk weer, door bijvoorbeeld verwijzing naar eerder vastgestelde beleidsnota’s of besluiten van PS, e.d.;
   • specificeer welke activiteiten in het planjaar worden ondernomen en, indien van toepassing, wanneer deze afgerond moeten zijn;
   • geef de specifieke gevolgen van deze activiteiten aan;
   • geef een aanduiding van de middelen die met de uitvoering van die activiteiten gemoeid zijn en hoe dekking daarvan plaatsvindt.
4. Per programma wordt ook een compleet overzicht van het beleid opgenomen, maar hierbij wordt volstaan met een vermelding van de betrokken thema’s en bijbehorende kosten, zonder dat de drie w-vragen worden uitgewerkt.
5. Er wordt afgesloten met een financiële recapitulatie (baten/lasten/saldo) van de actueel belangrijke en de overige beleidsonderdelen.

Wat betreft het hanteren van een gelijksoortige aanpak voor alle onderdelen binnen een programma (zie punt 3), kan nog worden opgemerkt dat al doende bleek dat het voor de te presenteren informatie weinig zinvol was een onderscheid te maken tussen bijvoorbeeld uitvoering van beleid (zoals beheer van wegen en uitvoering arbeidsmarktprojecten) en projecten (zoals planstudies, of aanleg van rotonde X). Op papier kan een project, dat eenmalig is en een vastomlijnde tijdsperiode bestrijkt, misschien worden onderscheiden van doorlopend beleid dat bestaat uit zich herhalende standaardactiviteiten. Echter, bij doorlopend beleid wordt ook vaak projectmatig werk verricht, bijvoorbeeld de uitvoering van baggerwerk en de verbetering van bruggen als onderdeel van het kanalenbeheer, of het uitvoeren van projecten in het kader van economische programma’s.
Ten aanzien van het per programma opnemen van een compleet overzicht van het beleid (zie punt 4) kan worden opgemerkt dat dit bij een heterogeen programma van belang is teneinde te weten wat er nog meer gebeurt naast de ‘actueel belangrijke beleidsonderdelen’. Daarnaast is het mogelijk dat voor deze overige onderdelen van beleidsuitvoering afzonderlijke planning en controlcycli bestaan, die niet moeten worden herhaald in de programmabegroting (dit geldt bij de provincie Groningen bijvoorbeeld voor wegen- en kanalenbeheer en voor collectief openbaar vervoer). Het toevoegen van een overzicht betekent dan dat in alle beknoptheid toch een beeld wordt gegeven van het volledige beleid per programma.

Het is uiteraard niet de bedoeling dat de programmabegroting grotendeels een herhaling wordt van de productenbegroting. Figuur 2 geeft een beeld van de informatiepiramide van de planning en control en de plaats daarin van de programma- en de productenbegroting. Tevens laat deze figuur zien dat in de vernieuwde programmabegroting de aandacht vooral uitgaat naar actueel belangrijke beleidsonderdelen, terwijl slechts beknopt wordt verwezen naar het overige beleid. In de productenbegroting hebben de actueel belangrijke projecten een bescheiden plaats en gaat de aandacht juist vooral uit naar het bestaande beleid, waaraan meestal het overgrote deel van de middelen wordt besteed.

Figuur 2. De planning en controlpiramide en de relatie programmabegroting - productenbegroting

Tabel 1 bevat een puntsgewijze samenvatting van het raamwerk voor de onderdelen (subprogramma’s) binnen de verbeterde programmabegroting.

Tabel 1. Raamwerk programmabegroting op niveau (sub)programma

Uitwerking aan de hand van twee voorbeeldprogramma’s

Op basis van de in tabel 1 geschetste opzet is voor twee programma’s een volledige uitwerking gegeven aan het raamwerk, namelijk voor Bereikbaar Groningen en Ondernemend Groningen (Ter Bogt en Van Helden, 2008). Bij wijze van voorbeeld bevatten de kaders 1 en 2 een onderdeel van beide programma’s zoals die werden uitgewerkt in ons eindrapport (en inmiddels zijn opgenomen in de Programmabegroting 2009 van de provincie Groningen).

De opzet van de in de kaders 1 en 2 gegeven voorbeelden is niet precies gelijk, maar in beide gevallen zijn de in tabel 1 genoemde onderwerpen (beleid/doelen op termijn, e.d.) duidelijk te herkennen.

Veranderingen ten opzichte van bestaande programmabegroting

Hoe verhoudt de uitwerking van de twee voorbeeldprogramma’s volgens het vernieuwde raamwerk zich nu tot de wijze waarop ze zijn opgenomen in de programmabegroting 2008? Aan de hand van drie criteria is een vergelijking op hoofdlijnen mogelijk.

1. Typen onderwerpen/thema’s die zijn uitgewerkt. De in de voorbeeldprogramma’s opgenomen paragraaf ‘beleid en beleidsontwikkeling’ vertoont zowel bij Ondernemend Groningen als Bereikbaar Groningen gelijkenis met de in de programmabegroting 2008 opgenomen omschrijving van de verschillende subprogramma’s. Wat betreft de aan de orde komende beleidsonderdelen, bij een van de voorbeeldprogramma’s is het aantal actueel belangrijke onderwerpen aanzienlijk groter dan in de programmabegroting 2008, terwijl er ook meer variatie is in de uitgewerkte beleidsonderwerpen.
2. Uitwerking gekozen onderwerpen/thema’s. In de programmabegroting 2008 worden zowel bij Ondernemend Groningen als Bereikbaar Groningen de te bereiken prestaties veelal in algemene en weinig zeggende termen aangeduid. In het voorbeeldprogramma Bereik- baar Groningen zijn de actueel belangrijke beleidsonderdelen nadrukkelijker naar voren gehaald, terwijl ook de in het planjaar 2009 uit te voeren activiteiten en de ermee te bereiken resultaten vrij concreet en specifiek zijn aangegeven. In het voorbeeldprogramma Ondernemend Groningen is dat ook het geval, maar in wat mindere mate dan bij Bereikbaar Groningen. Hierbij kunnen de geringere concreetheid van activiteiten en beïnvloedbaarheid van uitkomsten op het economische en toeristische beleidsterrein een rol spelen. De ontwikkeling van bijvoorbeeld de werkgelegenheid en de realisatie van bedrijfsprojecten zijn nu eenmaal afhankelijk van veel factoren en de provinciale rol beperkt zich hierbij vaak tot zaken als faciliteren, stimuleren, het assisteren bij opstelling van subsidieaanvragen, e.d. Al met al is in beide voorbeeldprogramma’s de controleerbaarheid van prestaties door PS toegenomen vanwege de meer inhoudelijke wijze van formulering en presentatie van activiteiten en resultaten. Verder is nu in de beide voorbeeldprogramma’s systematisch melding gemaakt van de beleidscontext van de voorstellen, met verwijzing naar eerdere beleidsnota’s of besluiten. Tevens is nu een overzicht opgenomen van het totale beleid binnen het programma.
3. Presentatie informatie. In vergelijking tot de programmabegroting 2008 wordt in beide voorbeeldprogramma’s gewerkt met een minder versnipperde, duidelijker en overzichtelijker presentatie van de informatie.

Wat betekende het vernieuwde raamwerk nu voor de lengte van de beide programma’s? Dit is een niet onbelangrijk punt, want naast het bieden van voldoende inzicht en duidelijkheid is enige compactheid van de programmabegroting ook wenselijk, omdat de Statenleden de beschikbaar komende informatie ook nog moeten kunnen verwerken. Vastgesteld kan worden dat beide programma’s, exclusief de (weinig veranderde) financiële overzichten, flink in omvang zijn toegenomen, namelijk van ongeveer 2.000 tot 3.200 woorden voor Ondernemend Groningen en van circa 2.300 tot 3.000 woorden voor Bereikbaar Groningen.

Evaluatie en vooruitblik

Uitgangspunten voor ons raamwerk voor de verbeterde programmabegroting waren selectiviteit qua in de programmabegroting te behandelen onderwerpen en een oriëntatie op de directe gevolgen van het beleid. Tijdens het project werden wij in deze uitgangspunten bevestigd, omdat zo de omvang van de programmabegroting nog redelijk binnen de perken kan blijven, terwijl er toch specifieke informatie beschikbaar komt voor PS. Al is dat op zich misschien bekend, tijdens het project kwam ook enkele keren naar voren dat het nodig is te beseffen dat er tussen beleidsonderdelen verschillen bestaan in de concreetheid van taken/activiteiten en beïnvloedbaarheid van resultaten. Dat neemt uiteraard niet weg dat van geval tot geval moet worden gestreefd naar een zo duidelijk en concreet mogelijke presentatie van de te ondernemen activiteiten en de specifieke resultaten ervan.
Wat dit laatste betreft, werd ons steeds duidelijker dat het belangrijk is dat betrokkenen bereid zijn ‘hun nek uit te steken’. Zij moeten bereid zijn over actueel belangrijk beleid zodanig specifieke en concrete informatie te formuleren dat deze bij de controlerende taak van PS een nuttige rol vervult. Daarvan kan in principe slechts sprake zijn als bij de rekening toetsbaar is of een concreet geformuleerd beleidsvoornemen al dan niet is uitgevoerd overeenkomstig de planning. Dit betekent dat de provinciale organisatie zou moeten stimuleren dat betrokkenen daadwerkelijk ‘hun nek uitsteken’.
Voor het welslagen van een mogelijk vervolgtraject ter verbetering van de programmabegroting van de provincie Groningen, verdienen naar ons oordeel in elk geval de drie onderstaande punten aandacht.
• Er moet bij de politieke top (Gedeputeerde Staten) en de top van de ambtelijke organisatie (directie) steun zijn voor de vernieuwde programmabegroting.

• De cultuur van afdelingen binnen de provinciale organisatie moet zo zijn dat de betrokken ambtenaren bereid zijn de informatie die zij als deskundige hebben, op openhartige wijze beschikbaar te stellen voor het concreet formuleren van beleid en beoogde resultaten. Ambtenaren – en gedeputeerden – moeten dus bereid zijn hun nek uit te steken. In principe zou de duidelijkheid waarmee beleidsonderdelen en programma’s zijn uitgewerkt alleen moeten afhangen van de concreetheid van activiteiten en beïnvloedbaarheid van resultaten (en daarin bestaan moeilijk te veranderen verschillen).

• Het verdient overweging een groep van betrokken en kritische ambtenaren samen te stellen die het proces van verbetering van de programmabegroting begeleiden. Adviseurs kunnen een rol spelen, maar de ambtenaren die zijn betrokken bij de diverse programma’s moeten het uiteindelijk ‘zelf doen’. Hierbij kan enige steun en stimulans van de groep van betrokken, kritische ambtenaren wenselijk zijn.

Tijdens enkele interviews en in discussies binnen beide Statencommissies, is door sommige betrokkenen het idee geopperd om de productenbegroting af te schaffen, omdat deze weinig zou toevoegen, gegeven de beschikbaarheid van een programmabegroting op het politieke niveau en werk- of afdelingsplannen op het ambtelijk niveau. Wij zijn hier tijdens ons project niet verder op ingegaan. Mocht dit tussenniveau in de planning- en controlpiramide echter in de toekomst vervallen, dan is het in elk geval noodzakelijk te waarborgen dat een goed functionerend planning- en controlsysteem binnen de ambtelijke organisatie blijft bestaan. Ook een volgens het vernieuwde raamwerk opgezette programmabegroting biedt daarvoor niet zonder meer garanties. Daarnaast is het uiteraard nodig na te gaan in hoeverre het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) in de praktijk ruimte biedt voor afschaffing of een zeer sterke inperking van de productenbegroting.

Dit artikel ging over het ontwerp van een provinciale begroting. De beschikbaarheid van een ideaal of aanvaardbaar ontwerp betekent echter niet automatisch een effectief gebruik ervan door betrokkenen, in ons geval vooral door Provinciale Staten. Daarvoor is meer nodig. In de eerste plaats is een vereiste dat tijdens de Statenvergadering of Statencommissievergaderingen voldoende aandacht wordt besteed aan de programmabegroting en -rekening. Het risico bestaat dat de actualiteit of de waan van de dag de aandacht voor de planning- en controldocumenten verdringt. Op den duur leidt dit tot verminderde motivatie bij al diegenen die erbij betrokken zijn, vooral ambtenaren, om veel tijd en aandacht aan de opstelling van deze documenten te besteden. In de tweede plaats is het van belang dat betrokken partijen, in het bijzonder gedeputeerden en Statenleden, zich ervan bewust zijn dat de wijze van opereren met begrotings- en rekeningsdocumenten kan bijdragen aan een effectief gebruik ervan. We beseffen uiteraard dat met de begroting en rekening een ‘politiek spel’ gespeeld kan worden. Niettemin zijn we van opvatting dat een al te zeer op ‘afrekenen’ gebaseerde rolverdeling tussen PS en GS tot weerstand zal leiden om op een open wijze kwalitatief goede begrotings- en rekeningsdocumenten op te stellen. Een houding waarbij het geven van uitleg en verklaring voorop staat, zeg maar een die aanzet tot dialoog, is waarschijnlijk veel effectiever.

Prof. dr. H.J. ter Bogt en prof. dr. G.J. van Helden zijn verbonden aan de Faculteit Economie en Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit Groningen. Correspondentieadres: Postbus 800, 9700 AV Groningen; h.j.ter.bogt@rug.nl; g.j.van.helden@rug.nl.

Literatuur

• Bogt, H.J. ter en G.J. van Helden (2008), Naar een verbeterde programmabegroting van de provincie Groningen; advies uitgebracht aan Provinciale Staten van Groningen, Rijksuniversiteit Groningen.
• Directie bestuurlijke en Financiële Organisatie BZK (2005), 7 vuistregels van Finveen; ervaringen met de programmabegroting, Den Haag.
• MBZK/Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2001), De begroting en rekening in een gedualiseerd stelsel; 13 discussiebijeenkomsten, Reeks Financiële Functie, 2001D2, Den Haag.
• MBZK/ Platform ƒinƒun duaal (2002), Handreiking duale begroting, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (www.minbzk.nl).