Resultaatverantwoordelijkheid bij zbo's die inkomenoverdrachten uitvoeren

In de bedrijfseconomische literatuur wordt resultaatverantwoordelijkheid gekoppeld aan responsibility accounting ofwel het toedelen van die (financiële) verantwoordelijkheden aan het management van de organisatie waarop het desbetreffende management daadwerkelijk invloed kan uitoefenen. In een commerciële organisatie wordt daarbij uitgegaan van economische onafhankelijkheid, wat inhoudt dat het management van de organisatie zorg dient te dragen voor een dusdanige financiële positie dat ook in de toekomst de kosten nog kunnen worden afgedekt uit de gerealiseerde omzetten uit verkoop.¹ Als het management zeggenschap heeft over vermogen en resultaat, dan is sprake van een financiële resultaatverantwoordelijkheid voor de organisatie.
In de publieke sector geldt in veel gevallen dat er slechts sprake kan zijn van een beperkte resultaatverantwoordelijkheid, in die zin dat de omzetten uit verkoop niet door het management zelf kunnen worden beïnvloed. Er kan wel een resultaatverantwoordelijkheid resteren die is gerelateerd aan de kosten en prestaties van de organisatie. We spreken van resultaatverantwoordelijkheid voor kostenstandaarden, wanneer de productie van de organisatie zodanig homogeen is dat een kostprijs per eenheid kan worden vastgesteld en beheerst. Ten slotte is het denkbaar dat er prestatienormen kunnen worden vastgesteld waaraan de kwaliteit van de dienstverlening is af te meten. In die gevallen is sprake van resultaatverantwoordelijkheid voor prestatienormen.
Het zal duidelijk zijn dat deze drie klassieke vormen van resultaatverantwoordelijkheid teruggrijpen op het productieproces zelf en niet op de effecten daarvan. In hoeverre is het management van een zbo verantwoordelijk voor het totaal van de uitgaven voor inkomensoverdrachten? Naast polisvoorwaarden/ subsidieregels spelen de economische conjunctuur, en sociale en demografische factoren een rol. Bovendien zijn inkomensoverdrachten vaak een schakel in een keten van voorzieningen die elkaar beïnvloeden. Kan het management van een zbo een maatschappelijke resultaatverantwoordelijkheid worden toegedicht waarin zij wordt beoordeeld op de effecten van de productieprocessen naast een of meerdere van de klassieke drie verantwoordelijkheden voor de productie? Maatschappelijke resultaatverantwoordelijkheid beoogt uitdrukking te geven aan het primaat van het beleidsmatige belang van de opdrachtgever boven de belangen van de opdrachtnemer. Het gaat dan om de effecten van keuzes in de bedrijfsvoering op het beroep op de inkomensoverdracht. Daarmee heeft maatschappelijke resultaatverantwoordelijkheid ook gevolgen voor de functie van de controller in de organisatie.

Inkomensoverdrachten en resultaatverantwoordelijkheid
Bij een zbo dat inkomensoverdrachten verzorgt bestaan twee in principe gescheiden geldstromen, één voor de uitvoering van de werkzaamheden (apparaatskosten) en één voor de daadwerkelijke inkomensoverdrachten (programmakosten). Voor het beoordelen van de financiële resultaatverantwoordelijkheid is niet alleen het onderscheid in type geld van belang, maar ook de bron waar de middelen uit worden bekostigd. Hier zijn opnieuw twee mogelijkheden. Ten eerste is bekostiging uit de rijksbegroting mogelijk, de tweede optie is bekostiging uit premies en bijbehorende fondsen. De bekostiging van de apparaatskosten volgt in principe de wijze van bekostiging van de inkomensoverdracht zelf.
De financiële resultaatverantwoordelijkheid voor het management van een zbo dat wordt bekostigd uit de rijksbegroting is minimaal. Door het ontbreken van een fonds voor de inkomensoverdrachten is continuïteit van inkomensoverdrachten uitsluitend een zaak van politieke besluitvorming over budgetten. Dat geldt ook voor het beschikbaar stellen van apparaatskosten omdat de inkomsten voor het apparaat niet zijn gekoppeld aan de bekostiging van de inkomensoverdracht zelf en eveneens zijn gebudgetteerd. Is er een begrotingsoverschrijding, dan leidt dat direct tot bezuinigingen.
Bij premiegefinancierde fondsen ligt dat anders. Hier dient het beschikbare vermogen toereikend te zijn om aan de betalingsverplichtingen te voldoen. Is hier sprake van een overschrijding, dan hoeft dat niet onmiddellijk tot bezuinigingen te leiden. Het duidelijkst komt dit naar voren in de – overigens private – pensioenfondsen, waar het fondsvermogen toereikend behoort te zijn om aan alle toekomstige betalingsverplichtingen te voldoen. Bij de publieke sociale fondsen geldt dit in iets mindere mate, hier geldt dat de hoogte van de premies voldoende moet zijn om zowel de lopende kosten uit te financieren als om een zeker minimum aan vermogen voor tegenvallers in stand te houden.

Al naar gelang de mogelijkheden die een organisatie heeft om zowel prestatienormen, kostenstandaarden en financiële resultaatverantwoordelijkheid te expliciteren, moeten de instrumenten van planning en control aangepast worden op de sturingsmogelijkheden die de organisatie heeft. Voor organisaties die inkomensoverdrachten uitvoeren, geldt dat veel van de geleverde diensten kunnen worden uitgedrukt in kostenstandaarden (een prijs per behandelingstraject) en prestatienormen (diverse kwaliteits- en rechtmatigheidseisen) en dat financiële resultaatverantwoordelijkheid eveneens aan de orde kan zijn. De financiële resultaatverantwoordelijkheid voor fondsbeheerders omvat ten eerste de beheersing van de kosten van de bedrijfsvoering, ten tweede het ordentelijk beheer van de toevertrouwde fondsen en ten derde het instandhouden van het vermogen van de toevertrouwde fondsen.
De financiële resultaatverantwoordelijkheid wordt beperkt wanneer het management de bevoegdheid mist om de hoogte van de premies vast te stellen, waardoor het vermogenssaldo van een fonds mede door bevoegdheden van derden (de minister) wordt bepaald. Wat dan resteert, is de vraag of het vermogensbeheer ook bijdraagt aan het beoogde nut van die fondsen. Worden de doeleinden van het fonds ook daadwerkelijk gerealiseerd?. Vanuit de optiek van de beherende organisatie ontstaat een spanningsveld omdat het beroep op het fonds dient te worden geminimaliseerd (schade!), terwijl vanuit de optiek van de productie de organisatie juist een zo hoog mogelijk beroep op het fonds zou willen zien (bezettingsgraad). Juist op dit punt is maatschappelijke resultaatverantwoordelijkheid aan de orde.

Invulling
Maatschappelijke resultaatverantwoordelijkheid kan worden gerealiseerd door de kennis van de bedrijfsvoering te benutten voor het kritisch mede beoordelen van de uit te voeren regelgeving. Of, en zo ja welke, normen daaraan moeten worden gekoppeld blijft hier buiten beschouwing. Een fondsbeheerder, en in mindere mate ook andere uitkeringsorganisaties kunnen bij maatschappelijke resultaatverantwoordelijkheid twee functies vervullen. Ten eerste moet bij de voorbereiding van nieuw beleid worden beoordeeld of de voorgestelde polisvoorwaarden/ uitkeringsregels uitvoerbaar zijn en tot welke effecten in de programmakosten dit zal leiden. Deze uitvoerbaarheidstoets moet een stapje verder gaan, niet alleen de beoordeling van de voorgestelde polisvoorwaarden is aan de orde, maar ook de vraag of door een iets andere inrichting van de polisvoorwaarden nagenoeg hetzelfde effect zal worden bereikt met ofwel minder neveneffecten voor andere fondsen, dan wel met lagere apparaatskosten. Ten tweede dient permanent te worden beoordeeld of de werkprocessen van de organisatie door middel van nieuwe technologie of aanpassing van polisvoorwaarden tot besparingen in apparaatskosten of gewenste effecten in de programma’s leiden. Bij dit tweede vraagstuk zijn drie onderwerpen te noemen die aan de orde kunnen komen. In de eerste plaats kan worden gedacht aan integrale doorlichting van een bepaald werkproces om tot een efficiëntere uitvoering te komen. In de tweede plaats kan aandacht worden besteed aan de samenhang tussen de verschillende fondsen of programma’s. Hierbij komen vragen aan de orde over kruissubsidiëring van kosten van werkprocessen tussen verschillende fondsen maar ook over de programma-effecten die tussen de fondsen zelf bestaan. Dit veronderstelt dat bij herontwerp van werkprocessen en bij uitvoeringstoetsen materiedeskundigen van alle programma’s betrokken moeten worden bij het beoordelen van mogelijke effecten op elkaar’s programma’s. In de derde plaats kan gericht worden gezocht naar mogelijkheden tot stroomlijning van programma’s. Een voorbeeld hiervan zijn kleine uitzonderingen in de regelgeving die zowel tot veel werk in het primaire proces als tot een relatief groot risico op fouten leiden. Dit past bovendien bij het streven van de regering naar deregulering.

Worden de bovengenoemde resultaatverantwoordelijkheden vertaald naar het takenpakket van fondsbeheerders, dan volgt daar de volgende indeling uit in volgorde van oplopende integraliteit:
a Resultaatverantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering valt uiteen in enerzijds resultaatverantwoordelijkheid voor prestatienormen en anderzijds die voor kostenstandaarden. Dit komt in de kern neer op juist, volledig en tijdig vaststellen van premiegrondslagen en uitkeringsbedragen. Hieronder valt ook het vraagstuk van handhaving en de kwaliteit van de dienstverlening. Daarnaast is hier de beheersing van het productieproces van belang met vraagstukken als investeringsbeslissingen, kostentoerekening en noodzakelijke productiecapaciteit.
b Resultaatverantwoordelijkheid voor het op peil houden van de vermogens van de fondsen. Hier draait het om de garantie dat gegeven de polisvoorwaarden ook aan verplichtingen kan worden voldaan. Hierbij moet niet alleen aandacht zijn voor de samenhang met maatregelen op de resultaatgebieden kostenstandaarden en prestatienormen, maar ook om effecten van wijzigingen van polisvoorwaarden te bezien vanuit het geheel van de fondsen.
c Maatschappelijke resultaatverantwoordelijkheid richt zich op het realiseren van de doelstellingen van de opdrachtgever. De uitvoerende organisatie kan op eigen initiatief op basis van de bestaande regelgeving voorstellen doen voor aanpassingen in de bedrijfsvoering die doorwerken in de programmakosten. Daarnaast kan zij op basis van kennis en ervaring met het functioneren van de regelgeving en de bijbehorende werkprocessen adviezen aan de opdrachtgever verstrekken voor aanpassing van de wetgeving.

Control
Vanuit de optiek van planning en control veronderstelt het realiseren van maatschappelijke resultaatverantwoordelijkheid een verschuiving van de aandacht voor productie naar aandacht voor effecten. De traditionele methodieken voor kostenbeheersing in de bedrijfsvoering moeten worden aangevuld met nieuwe instrumenten die inzicht verschaffen in de effecten van het handelen van de organisatie voor de inkomensoverdrachten. Het gaat niet meer alleen om de vraag of een investering rendeert omdat de uiteindelijke besparingen in de apparaatskosten hoger zullen zijn dan de lasten. De centrale vraag voor besluitvorming wordt of investeringen of bezuinigingen opwegen tegen de positieve of negatieve effecten op de uitgaven in de programmakosten. Zo is het denkbaar dat een investering in de aanscherping van keuringsprotocollen voor de WAO ertoe leidt dat een kleiner beroep op de WAO wordt gedaan. Echter, hoe werkt een dergelijke ingreep door in de uitgaven voor WW en wellicht zelfs bijstand? Is het totale effect op de programmakosten dan nog steeds toereikend om de oorspronkelijke investering te rechtvaardigen? Hoe zit het met de risico’s van fouten en juridische procedures? Om dergelijke effecten te kunnen beoordelen dient de controller gebruik te maken van kwalitatieve gegevens en zijn evaluaties nodig die verder gaan dan verschillenanalyses in kostprijzen. Het veronderstelt ook dat controllers inhoudelijke kennis over de inkomensoverdrachten hebben en niet financiële evaluatiemethoden op hun waarde kunnen beoordelen.

Tot slot
Resultaatverantwoordelijkheid kan bij organisaties die inkomensoverdrachten verstrekken verder gaan dan de klassieke drie elementen van resultaatverantwoordelijkheid voor de productie. Maatschappelijke resultaatverantwoordelijkheid beoogt uitdrukking te geven aan het primaat van het beleidsmatige belang van de opdrachtgever boven de belangen van de opdrachtnemer. De betekenis van maatschappelijke resultaatverantwoordelijkheid moet echter niet worden overschat. Kritisch beoordelen van de eigen werkprocessen en de effecten daarvan op de programma’s is zeker nodig. Tegelijkertijd moet worden bedacht dat de positieve financiële effecten daarvan zich pas over langere tijd kunnen voordoen. Uitvoerende organisaties kunnen werkprocessen stroomlijnen en/of voorstellen aandragen die tot veranderingen in polisvoorwaarden leiden, maar uiteindelijk beslist de opdrachtgever of dergelijke voorstellen politiek-bestuurlijk zullen worden geautoriseerd. In de praktijk van alledag bleek in het verleden dat verfijningen in de regelgeving juist onder politieke of juridische druk tot stand zijn gekomen. Veelal is het gevolg een opwaartse tendens voor zowel apparaatskosten als programmakosten. Daarmee zijn we bij de tweede kanttekening aangekomen. Het is moeilijk om de effecten op de apparaatskosten van aanpassingen in werkprocessen als gevolg van programmawijzigingen te bepalen. Hiervoor ontbreekt enerzijds een goed ijkpunt, anderzijds is het de vraag of vooraf het effect van een programmawijziging op de individuele gevalsbehandeling geloofwaardig in tijd of kosten is uit te drukken omdat één extra controle of document op gevalsniveau marginale effecten heeft, maar bij hoge productievolumina wel tot substantiële meerkosten kan leiden. Bovendien is niet uitgesloten dat voor bepaalde vormen van wijzigingen, investeringen zullen moeten worden gedaan die in eerste instantie de totale lasten voor de uitvoeringsorganisatie nog zullen verhogen. In de huidige politieke context zal het moeilijk zijn om dergelijke investeringen te rechtvaardigen, ondanks de positieve effecten op langere termijn.
De controller in een zbo dat inkomensoverdrachten verstrekt kan zich niet alleen richten op de bedrijfsvoering en de continuïteit van de organisatie. Om maatschappelijke resultaatverantwoordelijkheid waar te maken zal de controller zich ook moeten richten op de effecten op de programmakosten als gevolg van het handelen van de uitvoerende organisatie. Kennis van samenhang tussen regelingen, de effecten van werkprocessen op regelingen en toepassing van kwalitatieve evaluatiemethoden zijn onmisbare elementen in de gereedschapskist van de controller.

Drs. Johan A.M. de Kruijf, Universiteit Twente.
Met dank aan C.H. Jacobi en mw. A. Bekius voor hun commentaar op een eerdere versie.

Noot
¹ Bouma, J.L., 1982, Leerboek der bedrijfseconomie. Deel 1. Inleiding tot de bedrijfseconomie, Delwel, ’s Gravenhage.