Risicomanagement in de bedrijfsvoering voor beleidsdirecties

De dag werd gestart met een lezing door Peter Ierschot, directeur Auditdienst van het ministerie van Justitie, over het belang van risicomanagement door beleidsdirecties voor de bedrijfsvoering. De tweede lezing werd verzorgd door Cees Lever, directeur Strategie van het ministerie van VROM, over praktijkervaringen op het gebied van bedrijfsvoering en risicomanagement bij VROM.
Na een korte pauze werd er in panelvorm gediscussieerd over risicomanagement door middel van een interview onder leiding van de dagvoorzitter. Na de lunch was het vervolgens tijd voor twee ronden workshops waarbij door verschillende departementen en diensten werd ingegaan op het onderwerp risicomanagement. Tijdens de afsluiting van de dag kon onder het genot van een hapje en een drankje worden nagesproken over de ervaringen van de deelnemers en inleiders met risicomanagement.
Het congres werd bijgewoond door circa 90 personen. Opvallend genoeg bestond de grootste meerderheid uit stafmedewerkers. De beleidsmedewerkers waren in kleine getale vertegenwoordigd. In dit memo wordt kort ingegaan op de inhoud van het congres.

Risicomanagement
Een belangrijk onderdeel van risicomanagement wordt gevormd door het bestaan van risicobeleid binnen een ministerie. Dat wil zeggen dat er periodiek een risicoanalyse plaatsvindt binnen de organisatie. De dagvoorzitter definieerde risicoanalyse, onder verwijzing naar het referentiekader mededeling bedrijfsvoering, als volgt:

Onder risicoanalyse wordt verstaan een instrument om systematisch inzicht te verkrijgen in de factoren die de realisatie van de beleidsdoelstellingen in de weg staan.

Een aantal departementen heeft daartoe een zeer gedetailleerd risicobeleid gedefinieerd. Door ontwikkeling van ‘Meer focus, meer eenvoud’ is het instrument risicoanalyse volgens de dagvoorzitter echter meer op zichzelf teruggeworpen.
Het instrument risicoanalyse komt bij departementen in veel vormen terug, bijvoorbeeld bij projecten, het toezicht en in de controle. Daarbij is het van belang dat de risicoanalyse ook gericht is op de beleidsontwerpfase. In de praktijk wordt de risicoanalyse vaak pas in de uitvoeringsfase toegepast. Door de dagvoorzitter werd daarom gepleit voor het toekennen van een belangrijke plaats aan de risicoanalyse in de beleidsontwerpfase.

Belang van risicomanagement door beleidsdirecties
Door Ierschot werd betoogd dat de slechte aansluiting tussen beleid en uitvoering een groot risico met zich meebrengt voor de geloofwaardigheid van de overheid. Risico werd door hem gedefinieerd als een onzekere gebeurtenis die negatieve effecten kan hebben op de realisatie van de beleidsdoelstellingen, c.q. de totstandkoming van producten en diensten van een organisatie.
Risicomanagement is nadrukkelijk geen hobby van bedrijfsvoering, noch het volgende ritueel, een schaamlap of het indekken. Het is van belang dat inzichtelijk wordt gemaakt welke risico’s op de organisatie afkomen bij het ontwerpen en uitvoeren van beleid.
De volgende fasen van risicomanagement kunnen worden onderscheiden:

• Analyse;
• Weging van risico’s en evaluatie;
• Inventarisatie van de beheersingsmaatregelen;
• Verbetermaatregelen;
• Monitoren;
• Toetsing;
• Rapportage.

Bij het risicomanagement bestaat de valkuil dat er geen sprake is van een structurele aanpak van risico’s, waardoor er geen goede aandacht is voor ketenrelaties en er onvoldoende documentatie van risico’s beschikbaar is waardoor er onvoldoende kennis van risico’s bestaat. Daarnaast heeft risicomanagement vaak onvoldoende support van de leiding van een organisatie, omdat risicoanalyse wordt gezien als een beperking voor het bereiken van de doelstellingen.
Het is belangrijk om de risico’s weloverwogen en voor iedereen zichtbaar te delen in een organisatie, bijvoorbeeld met behulp van een risk-managementprotocol.

Praktijkervaringen bij VROM
Lever betoogde dat de meeste beleidsmedewerkers bedrijfsvoering als een noodzakelijk kwaad beschouwen. VBTB wordt dan ook door beleidsambtenaren gezien als extra bureaucratie en daarmee als een belemmering voor het ontwikkelen van beleid. Beleidscontrol is binnen het ministerie van VROM ontstaan als een nieuwe tak van sport naast financial control. De missie van minister Sybilla Dekker is dat VROM zich ontwikkelt van een hindermacht naar een ontwikkelkracht. Dit betekent dat het departement zich meer ondernemend zal opstellen en zal streven naar het verminderen van regelgeving, waardoor een ontbureaucratisering zal ontstaan.
Het Directoraat-generaal Wonen heeft op papier een planning- en controlcyclus met een interne cyclus van jaarplannen en managementrapportages gekoppeld aan de externe cyclus van begroting en verantwoording, waarbij de inrichting van de cyclus is vormgegeven conform het groeipad van VBTB. Dit blijkt echter een papieren werkelijkheid. In de praktijk is het daadwerkelijk gebruik van de planningen controlinstrumenten voor de sturing gering.
Het Directoraat-generaal wil op termijn de strategische risicoanalyse onderdeel laten uitmaken van het primaire proces. Daarbij zal gebruik worden gemaakt van de systematiek van beleidscontrol om de uitvoering van de beleidsprioriteiten te monitoren.
Er zal gebruik worden gemaakt van een sturingsdocument in de vorm van een managementcontract tussen de Secretaris-generaal en de Directeur-generaal waarin wordt vastgelegd wat men wil bereiken. Daarin worden de belangrijkste risico’s en beheersmaatregelen vastgelegd, evenals de risico-eigenaren.
In het kader van de beleidscontrol wordt gebruikgemaakt van een maandelijkse uitzonderingenrapportage waarin de stand van zaken ten opzichte van de planning in het sturingsdocument wordt weergegeven, evenals een aantal aandachtspunten, zoals de ontwikkeling van de risico’s en de beheersmaatregelen. Ten slotte wordt door de controller, zo nodig, de Directeur-generaal geadviseerd, zodat er bijsturingmaatregelen kunnen worden genomen.
Het grootste probleem dat optreedt, is dat de politiek vaak snelheid eist ondanks de gesignaleerde risico’s. Het is daarbij belangrijk dat dilemma’s bespreekbaar worden gemaakt en dat het nut van risicomanagement vanuit de inhoud wordt aangetoond in plaats vanuit de regelgeving.

Paneldiscussie
De paneldiscussie ging in op een aantal aspecten van risicomanagement. Hierna volgt een korte schets van de uitkomsten van de discussie. Geconstateerd is dat het belangrijk is voorafgaand aan de beleidsuitvoering een aantal grote risico’s in te schatten. Beleidsmedewerkers hebben hierin een grote verantwoordelijkheid. In de praktijk wordt het risicomanagement pas tijdens de uitvoering toegepast, waardoor te laat bepaalde beleidsmatige risico’s worden onderkend en daardoor niet of niet goed worden beheerst. Risicomanagement heeft nadrukkelijk betrekking op de hele bedrijfsketen en niet alleen op de ondersteuning. Risicomanagement moet de hele keten van beleid tot uitvoering omvatten zodat risico’s beter kunnen worden beheerst.
Risicomanagement is niet in alle gevallen even makkelijk realiseerbaar, maar het wordt wel van belang geacht om de risicoanalyse goed uit te voeren om op deze wijze eventuele fouten in een later stadium te voorkomen. De invoering van het risicomanagement wordt bij departementen gehinderd door bepaalde cultuuraspecten. Het is daarom een groeitraject dat zich momenteel nog in de beginfase bevindt.
Ten slotte werd geconcludeerd dat het zaak is voor de rijksoverheid om niet telkens met nieuw beleid op de proppen te komen, maar meer aandacht te besteden aan de uitvoering van het huidige beleid.

Didier Dohmen, ministerie van VWS, directie Financieel-economische zaken