De Andere Overheid, een andere controller

26 november 2012 om 09:52 door Caren van Egten, Wim Schotman 0 reacties

Andere Overheid betekent voor Lex van den Ham een selectievere overheid, die anders stuurt en beter presteert. Dat gaat volgens hem hand in hand met Andere Controlling: niet alles willen weten en beheersen, maar weloverwogen risico’s onderkennen, daarop sturen en toetsen. Niet alleen de financiële kant van de zaak bekijken, maar ook oog en oor hebben voor veranderingen in de omgeving. En meer aandacht voor sturing en beheersing van prestaties in plaats van sturing en beheersing van processen en organisatie.

Lex van den Ham. Fotografie: Marcel Terlouw, Argos fotoburo

Sinds 15 januari 2004 is Lex van den Ham directeur- generaal van het programma tot modernisering van de overheid, getiteld ‘Andere Overheid’. Hiervoor was hij directeur FEZ bij het ministerie van VROM en plaatsvervangend SG bij VWS. Het actieprogramma vormt het startschot voor ingrijpende veranderingen in de verhouding tussen overheid en samenleving en de wijze waarop de overheid haar taken uitvoert. Het kabinet-Balkenende II wil een overheid die beter in staat is de grote maatschappelijke problemen adequaat aan te pakken. Om dit te bereiken kijkt de overheid kritisch naar zichzelf: naar haar taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Maar ook naar de kwaliteit van de uitvoering van het overheidsbeleid. Het gaat dan concreet om selectiever en beter presteren voor de burger en het bedrijfsleven. Doelgericht, van acceptabele kwaliteit en zonder rompslomp. Ook de interne organisatie en werkwijze moeten beter en eenvoudiger. Kort gezegd: het moet anders!
Lex van den Ham, die deze kar drie jaar mag trekken, praat met veel enthousiasme over zijn nieuwe uitdaging. Hij weerspiegelt de andere overheid in zijn houding en gedragingen. Van den Ham doet daarbij niet onder voor een topmanager in het bedrijfsleven: hij schetst graag grote lijnen, is daarbij prikkelend, gebruikt veel Engelse termen en stuurt actief op de zaken die hij van belang acht. Hij maakt lange dagen en is met zeer veel groepen in debat om het verhaal over te brengen. Aldus wil hij via een olievlekbenadering de veranderaars in de overheid bereiken, hen ‘empoweren’. En deze veranderaars moeten op hun beurt weer hun bevlogenheid op anderen over brengen. ‘Teach the teachers’ is het motto. Dit interview is een van de vele mogelijkheden daartoe. En ook hier drukt Van den Ham zijn stempel op het verloop van het gesprek. Het mag geen interview heten maar een ‘gedachtewisseling’ en bij het horen van de beschikbare omvang van 2.500 woorden geeft hij te kennen dat het vooral ook korter moet kunnen. ‘Ook dat is Andere Overheid,’ aldus Lex van den Ham.

Wat is Andere Overheid nou precies en waartoe moet het leiden?
‘De andere overheid is selectiever in wat zij doet, zij stuurt anders en presteert daardoor beter in de uitvoering. Concreet betekent het dat de uitvoering beter moet, de regeldichtheid en bureaucratie afneemt en dat zo de positie van de overheid in de samenleving anders wordt. Dat is een hele uitdaging waarvoor dit actieprogramma is ingericht. Wij sturen daarbij op projectniveau om ervoor te zorgen dat de doelen ook worden bereikt. Vrijblijvend is het dus niet: de projecten worden gemonitord en er wordt gerapporteerd aan de minister. Uiteindelijk wordt er verantwoording afgelegd aan de Tweede Kamer.
Het Programma Andere Overheid is daarmee ook als programma zelf “in control”: er zijn vier actielijnen (zie kader) met heldere meetbare doelstellingen en de resultaten worden gemonitord’.

U bent nu ruim drie maanden bezig. Zijn er al resultaten zichtbaar?
‘Verschillende projecten zijn gestart en worden met elkaar in verband gebracht. Daarnaast wordt op dit moment een fundamentele takendiscussie gevoerd bij de departementen; een cruciaal moment voor het welslagen van het programma. Het gaat er dan om welke taken nu worden uitgevoerd, hoe en waarom. Ik noem dat wel eens de nulvraag van VBTB: is dit nu iets voor de rijksoverheid of niet. Uiteindelijk gaat het dus om de vraag of we wel de juiste taken doen. Dit raakt de kern van de departementen en dat is lastig, zeker omdat nog niet iedereen de urgentie onderkent. Belangrijk is dat we de urgentie van verandering blijven uitdragen. Dat vraagt om het opbouwen van een vermogen om structureel te (blijven) vernieuwen en een onomkeerbaar veranderingsproces wetende dat het werk van de overheid nooit echt af is.’

Waar moet het actieprogramma over drie jaar toe hebben geleid?
‘Ik vind dat er over drie jaar een impuls merkbaar moet zijn, die zich uit in een andere werkwijze en aanpak van de overheid. Zij is selectiever in wat ze doet, de bureaucratie is afgenomen en de prestaties zijn verbeterd. Dat zijn de harde controls uit het actieprogramma, maar wij zullen ook moeten meten op het bereiken van een cultuurdoorbraak bij de overheid: de meer softe controls. Dat is een stuk moeilijker. De cultuuromslag moet de overtuiging worden van een aantal opiniebepalende figuren. Ten slotte is het van belang de impuls te verduurzamen, zodat de beweging doorgaat en niet stopt bij het einde van het actieprogramma.’

Actielijnen Andere overheid
De Andere Overheid gaat uit van een moderne rolverdeling tussen overheid en samenleving. Dit vraagt om een moderne visie op taak en functioneren van de overheid en om een eigentijds concept van burgerschap. Dit wil het kabinet realiseren door te streven naar een overheid die:

terughoudender is in wat ze regelt;
een groter beroep doet op maatschappelijke krachten;
voorziet in de borging van publieke belangen en rechtsstatelijke eisen;
hoogwaardige prestaties levert daar waar de behartiging van publieke belangen niet bij mensen zelf, de markt of maatschappelijke instellingen kan worden neergelegd.

Deze modernisering van de overheid krijgt gestalte via vier actielijnen:

De overheid gaat haar dienstverlening aan de burger verbeteren (bijvoorbeeld door het gebruik van concepten als vraagsturing en het opvoeren van de prestaties door meer elektronische dienstverlening: in 2007 vindt 65% van de publieke dienstverlening plaats via het internet).
De overheid gaat minder en anders regelen (bijvoorbeeld door het saneren van departementale regels, stimuleren van het gebruik van zelfregulering en het verminderen van de administratieve lasten voor burgers: in 2006 met 25% verminderd).
De rijksoverheid gaat zich beter organiseren (bijvoorbeeld door een integrale herbezinning op de taken van de centrale overheid, het verminderen van overlap tussen departementen en het verbeteren van de bedrijfsvoering, onder meer via invoering van het concept van shared service centers).
De rijksoverheid gaat haar relaties met provincies en gemeenten vernieuwen (bijvoorbeeld door het saneren van specifieke uitkeringen en het stimuleren van het gebruik van methoden voor prestatievergelijking).

Wat is er anders aan dan vorige programma’s? Is het geen oude wijn in nieuwe zakken?
‘Een groot verschil is dat we het nu als overheid zelf doen. Tot nu toe waren het altijd externe commissies, waardoor de betrokkenheid niet altijd even groot was. Wij hebben 64 acties uitgezet. Stel dat er gemiddeld 10 mensen bij betrokken zijn, dan zijn dat er nu al 640. En dat worden er alleen maar meer. Die betrokkenheid is essentieel. De Andere Overheid moet je daarom zien als een beweging. Het motto daarbij is: wij presteren alleen beter als jij ook mee doet.’

Zijn er al goede voorbeelden?
‘Je ziet nu al dat er spontane initiatieven komen, ook bij gemeenten en provincies. De nota Ruimte, die recent is gepresenteerd door de minister van VROM, is een goed voorbeeld van de andere overheid. Er wordt minder geregeld en meer overgelaten aan de provincies en gemeenten. Dat is voor sommigen echt wel even schrikken, want het is totaal anders dan ze gewend waren. Limburg heeft al aangekondigd 80% van de ruimtelijke regels te willen schrappen. En ook in de grote steden ontstaan bewegingen om de regeldichtheid aan te pakken.’

Is er geen belangentegenstelling tussen de lokale en rijksoverheid?
‘Integendeel. Het gaat er juist om wederzijds te leren van elkaar. Een goed voorbeeld is de kwaliteitsmeting, die op het gebied van benchmarking bij gemeenten verder ontwikkeld is dan bij het Rijk. Je ziet nu dat de departementen dit ook oppakken.’

Wat betekent de andere overheid voor de controlfunctie binnen de overheid?
‘Public controlling wordt van oudsher mechanistisch benaderd. In deze school van zekerheidssublimatie wordt gestreefd naar een organisatie die geheel te besturen en te beheersen is. Ook het management wil zeker zijn van alles. Er zijn echter altijd risico’s en dat is waarom ik streef naar onzekerheidsreductie in plaats van naar zekerheidssublimatie. Het gaat in de andere overheid om weloverwogen belangrijke risico’s onderkennen en daarop sturen. De manager moet dus vragen stellen als: hoe stevig is het politiek commitment en dat van de SG’s; waar zitten de belangrijke risico’s en hoe kunnen wij betrouwbare informatie krijgen over deze risico’s; wat zijn de belangrijke actiepunten die in elk geval moeten slagen; hoe is het netwerkmanagement georganiseerd, et cetera. Als leidinggevenden deze risico’s beter in beeld hebben, wordt het leven van de controller eenvoudiger. Hij/zij zal dan daarop meebewegen en tegelijkertijd een eigen beeld hebben van de risico’s. In control zijn is nadrukkelijk iets anders dan alles onder controle hebben. Het gaat dus niet om meer regels, maar om andere concepten.’

Wat betekent dit voor de controllers van nu?
‘Controlling is multidisciplinair en vormt het geweten van de organisatie. Dat vraagt om meer disciplines dan wij van oudsher tegenkomen. Wij zoeken niet alleen bedrijfseconomen en algemeen economen, maar ook naar bestuurskundigen die beleidsmatige risico’s in kaart kunnen brengen. Het streven moet zijn om alle takken van sport in het team van controllers te hebben. Dat is de waarborg voor het juiste kwaliteitsniveau van control in een andere overheid. Het is daarmee ook een cultuuromslag die veel vraagt van de mensen en de organisatie. Ik pleit ervoor deze verandering in te bouwen in de opleidingen, bijvoorbeeld in de opleiding tot certified public controllers. Hierdoor ontstaat verbreding aan de basis.’

In hoeverre sluit de veranderende controlfunctie aan bij de andere overheid?
‘In de eerste plaats sturen wij zelf ook op risico’s. Van de 64 acties kijken wij naar de acties met een hoog risicoprofiel. Deze acties worden bestuurd en beheerst. Daarnaast sluit de ontwikkeling van de control nauw aan bij het actieprogramma Andere Overheid. De controlfunctie verandert van financial control naar managerial control. Vanuit de VBTBgedachte betekent dit sturing en beheersing op prestaties in plaats van sturing en beheersing op processen in de organisatie. Politieke doelen staan centraal en daaruit worden belangrijke risico’s afgeleid die worden bestuurd en beheerst. En, dat is precies wat wij bedoelen met een selectieve overheid.’

Een van de onderdelen die momenteel bij de overheid ontwikkeld wordt is het shared service center HRM. Hoe kijkt u hier tegen aan in het licht van het actieprogramma?
Lex van den Ham was zelf een van de founding fathers van de introductie van het concept SSC in Nederland. Drie jaar geleden werd het concept overgenomen na een bezoek aan het Verenigd Koninkrijk. Van den Ham was tot aan zijn huidige aanstelling lid van de stuurgroep van plaatsvervangend SG’s die leiding geven aan dit project.

‘Het shared service center HRM is een onlosmakelijk onderdeel van de andere overheid, sterker nog, het welslagen ervan is cruciaal voor het welslagen van de andere overheid. Het zet de verandering in om één rijksdienst te vormen op het gebied van HRM. Dit moet tot verbetering van de dienstverlening leiden en tot aanzienlijke besparingen. Wij laten verkenningen uitvoeren of vergelijkbare initiatieven kunnen worden opgestart voor bijvoorbeeld voorlichting, ICT en inkoop. Een shared service center gaat schaalvoordelen opleveren en is daarmee een van de grote voorbeelden van hoe iets beter, eenvoudiger en goedkoper kan. Door middel van het shared service center zal de overheid beter kunnen presteren in de kwaliteit van de uitvoering en de interne organisatie en zal de overheid anders gaan sturen: een andere overheid dus. Het kabinet onderschrijft dit en heeft vorig jaar haar commitment voor de totstandkoming van het shared service center HRM uitgesproken. Ik volg het proces nog steeds nauwgezet en ondersteun als het nodig is.’

Heeft invoering van het shared serviceconcept ook consequenties voor de controlfunctie?
‘Ja, het shared serviceconcept stelt andere vragen aan controlling. Vragen over sturing van het proces maken plaats voor vragen over sturing op het resultaat. Vergelijk het maar met de situatie waarin taken zijn belegd bij een derde, bijvoorbeeld de outsourcing van rekencentra. Dat vraagt om vertrouwen in de kwaliteitssystemen van de externe partner om een ordentelijke uitvoering te kunnen garanderen.

De control is gericht op afspraken tussen overheid en externe partner. Bij invoering van het shared service concept is het niet anders: ook dan wordt gevraagd om kwaliteitsborging van de productie en dienstverlening uit het shared service center. En als die borging goed is, krijgt de controller van het departement het rustig op dat terrein. Het vraagt ook hier om een andere kijk op de controlfunctie, om verbreding van de gehanteerde instrumenten. Daar ligt de uitdaging, omdat dit op de departementen nog maar mondjesmaat op gang komt.’

Tot slot een laatste vraag: wat gaat de burger nou merken van de andere overheid?
‘De burger moet concrete dingen gaan merken. Het moeten merkbare resultaten zijn, zoals één burgerservicenummer, online dienstverlening en reductie van 25% van de administratieve lasten. Het zal voor de burger voelbaar en herkenbaar zijn. Ik realiseer me daarbij wel dat het waarschijnlijk niet lukt om de burger ook helemaal tevreden te stellen met de dienstverlening van de andere overheid. Die tevredenheid is namelijk ook sterk afhankelijk van andere factoren, zoals een andere politiek. Wij streven daarom naar het verhogen van het vertrouwen, waaruit de tevredenheid moet blijken. Het gaat erom geen gebakken lucht te verkopen, maar concrete resultaten te halen en te communiceren.’

Professor dr. Caren van Egten is hoogleraar Management Control en voorzitter van de postdoctorale opleiding tot controller in de publieke en non-profitsector Vrije Universiteit Amsterdam en net als drs. Wim Schotman werkzaam als vice president bij Capgemini Consulting marktcluster Openbaar Bestuur.