De controller van... Manon Leijten

Waar staat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor?
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) staat voor het stimuleren van de werkgelegenheid, moderne arbeidsrelaties en een activerende sociale zekerheid. SZW ontwikkelt beleid dat goed uitvoerbaar en controleerbaar is.

Wat is de inhoud van de functie van de directeur Financieel-Economische zaken?
De directeur Financieel-Economische Zaken (FEZ) is de concerncontroller voor alle beleid en beheer van SZW. De directie FEZ is dan ook tijdig betrokken bij de beleidsvoornemens met financiële gevolgen. Bijzonder aan de situatie bij SZW is dat de directeur FEZ, in tegenstelling tot andere departementen, verantwoordelijk is voor de ramingen van alle financieel-economische en budgettaire gevolgen in de sector van SZW in plaats van de beleidsdirecteuren. FEZ kijkt daarom breed naar alle beleidsvoornemens, niet alleen naar de directe effecten van een beleidswijziging, maar ook naar de gedragseffecten. Een goed voorbeeld is de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA), de opvolger van de WAO. Voor de WIA heeft FEZ de directe effecten van de aanpassingen van de uitkeringsniveaus en van de hogere toetredingsdrempel geraamd. Maar ook de gedragseffecten als gevolg van die aanpassingen van de uitkeringen en van de verlenging van de loondoorbetaling bij ziekte naar twee jaar. Dit alles zowel in termen van financiële besparingen als in termen van aantallen uitkeringen en arbeidsparticipatie. Voor de WIA werd langs die lijnen een grote financiële besparing ten opzichte van de WAO geraamd. Een besparing die in de praktijk overigens nog iets groter lijkt uit te vallen, met name omdat de gedragseffecten door de verlenging van de loondoorbetaling bij ziekte de verwachtingen overtreffen. Doordat de ramingsfunctie binnen SZW is ondergebracht binnen FEZ, wordt de directie eerder betrokken bij beleidsinitiatieven. Zo komt ook het integrale karakter van de controlfunctie beter tot uitdrukking. Daarnaast bevordert de directie FEZ dat, zowel in de geraamde als de gerealiseerde begroting, premiegefinancierde uitgaven rechtmatig, doelmatig en doeltreffend zijn. Om een goed beeld te schetsen: de premiegefinancierde sector beloopt in 2008 een bedrag van ca. € 45 miljard per jaar, terwijl er in de begrotingsgefinancierde sector in 2008 een bedrag van € 24 miljard (inclusief dubbeltelling rijksbijdragen aan de sociale fondsen) omgaat. Voorts is de directeur FEZ er verantwoordelijk voor dat er binnen SZW sprake is van een doelmatige en rechtmatige bedrijfsvoering en een adequaat financieel en materieel beheer. Ten slotte speelt de directie FEZ ook een belangrijke rol in de financiering van de aan SZW verbonden uitvoeringsorganisaties zoals het UWV, de SVB en het CWI.

Wat is de functie van de concerncontroller?
De functie van concerncontroller is de afgelopen jaren gewijzigd. De financiële administratie is binnen SZW op afstand van de directie FEZ geplaatst in een aparte directie. De directie FEZ heeft haar blikveld verruimd: naast financial control wordt ook control uitgeoefend op beleid, bedrijfsvoering, beleids- en managementinformatie en evaluaties. Door te werken aan steeds verdere verbetering van de managementinformatie voor de beleidsdirecties is het straks mogelijk om binnen het departement één controllaag te schrappen, zonder dat de kwaliteit van de control daaronder zal lijden. Daarbij stuurt FEZ steeds meer op trendontwikkelingen binnen de organisatie in plaats van op incidenten. Door op die trends te sturen, kun je veel incidenten voorkomen. De controller dient daarbij niet alleen de blik gericht te houden op de interne organisatie, maar moet zich ook terdege bewust zijn van de omgeving van SZW. Het beleid van SZW wordt beïnvloed door allerlei externe zaken. Door politieke wensen, maatschappelijke druk, financieel-economische realiteit, juridische randvoorwaarden enzovoorts. Vanuit die benadering dient een controller veel breder te zijn ontwikkeld dan de voormalige financieel specialist.

Wat is een goede controller?
Zoals uit het voorgaande blijkt dient de controller in de huidige tijd een brede kijk te hebben op de invloeden die worden uitgeoefend op de beleidsontwikkelingen. Een controller dient dan ook meer een beleidscontroller te zijn dan alleen een financial controller. De control dient zich te richten op een veelheid aan onderwerpen zoals doelmatigheid, rechtmatigheid, doeltreffendheid, financieeleconomische implicaties, deugdelijkheid van de ramingen, uitvoeringsmodaliteiten en bekostigingssystematiek.

Maar de controller richt zich ook op de beheersing en het beheer van de ondersteunende bedrijfsvoeringsprocessen. Vooral op die laatste processen is het beheer en de beheersing gebaseerd op een gedegen risicoanalyse en een zorgvuldige vastlegging van de beheersmaatregelen. De controller schept de voorwaarden die het de manager mogelijk maakt de primaire en ondersteunende processen systematisch te sturen en te beheersen. Op basis van die sturingsinformatie is de manager is staat om op de juiste momenten beslissingen te nemen.

De controller is degene die de samenhang tussen beleid en bedrijfsvoering bewaakt. Hij neemt niet de stoel van de beleidsdirecteur over. Die is namelijk integraal verantwoordelijk voor het geïnitieerde beleid. Dat betekent echter niet dat de directie FEZ zich niet inhoudelijk met het beleid bemoeit. Vanuit beleidsevaluatie en -control is gedegen kennis van en betrokkenheid bij het beleid juist van groot belang. Zie daartoe bijvoorbeeld de discussie over de re-integratie. Daarnaast heeft de directie FEZ ook de eigen verantwoordelijkheid om alternatieven aan te dragen.

Wat zijn de knelpunten voor de controller?
Het SZW-beleid richt zich op een heel breed terrein en kenmerkt zich door de politieke gevoeligheid daarvan. Daarnaast raakt het SZW-beleid de maatschappij op veel vlakken. Wijzigingen in de politieke en maatschappelijke omgeving kunnen wensen over het te voeren beleid meer of minder ingrijpend wijzigen.

Een ander knelpunt is dat een controller wel moet letten op de doelmatigheid en doeltreffendheid van nieuw in te voeren beleid, maar zich ook moet realiseren dat die doeltreffendheid vaak lastig te bepalen is. Hoe is bijvoorbeeld de doeltreffendheid van beleid in het kader van werkloosheidsbestrijding te meten, wanneer op datzelfde moment die werkgelegenheid fors aantrekt door een gunstige economische ontwikkeling?

Ten slotte geldt binnen SWZ specifiek het knelpunt dat de controller binnen FEZ moet letten op de gedegenheid van de ramingen. Die ramingen worden binnen diezelfde directie gemaakt. In feite wordt daarmee het werk van de directe collega’s op de directie beoordeeld. Op zich mag dat geen probleem zijn, maar de directeur FEZ is voor beide taken verantwoordelijk en beoordeelt dus de eigen ramingen.

Wat brengt de toekomst? Welke ontwikkelingen zijn er in het controllersvak?
Uitvoerende en ondersteunende bedrijfsvoeringsprocessen van verschillende departementen zullen naar verwachting in de toekomst steeds meer gaan samenwerken in shared service organisaties. Ik denk daarbij vooral aan het beheer van ICT, de financiële administratie, documentaire informatievoorziening en facilitaire zaken. De afgelopen twee jaar heeft SZW fasegewijs haar systemen voor de financiële administratie vervangen door één geïntegreerd ERP-systeem. Hoewel dat in eerste instantie tot invoeringsproblemen heeft geleid, is het systeem nu stabiel. Ook andere departementen staan op het punt om systemen voor de financiële administratie te vervangen. Maar in tegenstelling tot het verleden wordt door die departementen in de huidige situatie gezocht naar samenwerkingsvormen met departementen die een dergelijke stap kortgeleden al hebben gezet. Zo zijn de departementen van VWS en VROM in gesprek met SZW over mogelijke samenwerkingsvormen op dit gebied.

Op deze wijze van gemeenschappelijk organiseren kunnen de departementen schaalvoordelen behalen. Tevens zal het leiden tot steeds meer standaardisering en uniformering van de bedrijfsvoering binnen de rijksoverheid.
Daarnaast is de verwachting dat het verschijnsel ‘controletoren’, de opeenstapeling van controles die gericht zijn op het reduceren van risico’s, zal worden teruggedrongen. Dit zal leiden tot minder verantwoordingslasten en tot minder ongenoegen en onbegrip bij de klanten van de overheid. Het controllersvak binnen de rijksoverheid zal meeveranderen waarbij steeds minder nadruk op rechtmatigheid zal worden gelegd en steeds meer aandacht zal worden geschonken aan de daadwerkelijke prestaties en resultaten.

Foto: Kelle Schouten