De controverse: is de controler een functionele klokkenluider?
26 november 2012 om 08:56 0 reacties
Door de Wet dualisering gemeentebestuur zijn de verhoudingen tussen gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders veranderd. Wat betekent dualisering voor de controller? De controller werkt voor burgemeester en wethouders, dat is duidelijk, maar mag de gemeenteraad ook iets verwachten? En wat betekent dat dan voor zijn relatie met burgemeester en wethouders?
Dualisme: zoet na zuur?
’t Was zuur, zoals het in gemeenteland ging: de meerderheid van de raad volgde slaafs het college. De oppositie kon geen deuk in het pakje boter schoppen. En daarom vond de burger er niks meer aan, behalve als die in zijn (persoonlijk, maar ook wel ideologisch) belang werd getroffen. Samen met anderen en met de media werd het dan wel vol en spannend in de raadszaal.
Toen kwam het zoet van het dualisme: een typisch voorbeeld van een studeerkameroplossing. Dat wetsvoorstel ging de Tweede Kamer, ook al los van de praktijk, nog niet ver genoeg. De Kamer gooide daar nog een schepje bovenop: elke gemeente, klein en groot, werd verplicht opgezadeld met een griffier.
Nu, twee jaar na invoering van het dualisme, coördineren we nog meer dan vroeger; termijnagenda’s worden langer en meer gedetailleerd; academische discussies nemen toe. Over de wijze van ambtelijke ondersteuning (onafhankelijk, objectief?); over de vraag of een besluit kaderstellend is (dus voor de raad) of niet; over de vraag of je als naburige gemeenten een griffier mag delen en uitruilen; wat de binding met de gemeente voorstelt als je als wethouder op een advertentie uit de krant wordt binnengehaald; over de dubbele pet van de burgemeester en wie die pet in de raad opzet als hij er een tijdje niet is.
En de burger? Aan hem zijn die discussies niet besteed. Hij komt zeker niet vaker in ’t stadhuis. En komt hij er eens, kan hij nog pech hebben ook: als zijn concrete punt vooraf wordt gegaan door een discussie over hoofdlijnen, uitvoering en bevoegdheden binnen de kaders van het dualisme.
De controller dan? Deze moet wel nadenken over het effect van het dualisme op zijn of haar werk. Deze moet het bestuur in staat stellen te sturen; en dat is nog duidelijker dan eerder het college van B&W. En hier ligt de verantwoordelijkheid om (actief!) de raad te informeren. Als een controller dat zelf zou doen, wordt die onder het dualisme klokkenluider. En dit is geen onderdeel van diens functieboek.
Zeker, ik ben het met de griffier eens, dat vergaderingen van de raad tegenwoordig minder herhalingen bevatten, korter zijn en een iets grotere kans op een onverwachte uitkomst bieden. Maar dat was ook mogelijk zonder dualismewet. Raad en fracties konden eerder ook een kritischer en onafhankelijker positie kiezen. En dat gebeurde ook, als burgers gehoor vonden bij raadsleden met kwaliteiten, die wisten op te boksen tegen collegeleden, die gebruik maakten van ook ‘hun’ ambtenaren, die hoofdlijn heel goed van details wisten te scheiden, maar die ook beseften hoe belangrijk details of simpele uitvoeringszaken voor burgers kunnen zijn.
De dualismewet heeft geen andere raadsleden gebracht, wel meer kosten opgeleverd en ook een vergroting van de afstand tussen college en raad. En de burger is ermee geen dienst bewezen. Het is dus inderdaad een speeltje van theoretici, zoals een GroenLinks-raadslid in Rotterdam op 12 februari 2004 in de Volkskrant optekende.
Daarmee moet ik mijn eigen vraag als volgt beantwoorden: ’t was niet zuur, dat hoefde het in elk geval niet te zijn, en dus kan het zoet niet worden geproefd.
Drs. H.P. Bakker is gemeentesecretaris van Groningen.
Controller ook voor de gemeenteraad
Dualisering is cultuur boven structuur. Dat wil nog niet zeggen dat we het daarom niet over het laatste mogen hebben. Als griffier mag u van mij verwachten dat ik de dualisering vooral benader vanuit het belang van de gemeenteraad. Daarbij valt allereerst op dat met de ontvlechting van raadsleden en wethouders de eersten een hopeloze, want bij voorbaat verloren wedstrijd met de laatsten spelen als zij als lekenbestuurders in materiedeskundigheid niet onder wensen te doen voor de professionals in het college en de ambtelijke organisatie.
Deze constatering heeft consequenties voor de inrichting van de griffie. Het zal u niet verbazen dat ik als griffier daarom niet voor een griffie kies die een spiegelbeeld is van de bestaande ambtelijke organisatie. Bij mij geen stedenbouw- of onderwijskundigen in het griffiebureau, waarbij in een soort secretarie nieuwe stijl ten behoeve van de gemeenteraad het werk nog eens dunnetjes wordt overgedaan. De raad dient politieke afwegingen te maken. Een griffie moet dus zorgen dat procedures tot besluitvorming goed worden doorlopen, zorgen dat de juiste stukken er zijn en handreikingen bieden voor het politieke debat. Dat laatste overigens niet inhoudelijk uiteraard, maar procedureel.
Het slechtste wat de griffie kan doen is fracties in dat geval adviseren gebruik te maken van het wettelijk recht op ambtelijke ondersteuning. Dat levert immers nog meer informatie op en vrijwel altijd van het meer van hetzelfde-niveau.
De griffie kan wel ondersteunen bij het zoeken naar aanvullende informatie uit andere dan gemeentelijke bron, door een hoorzitting, een expertmeeting, of een werkbezoek te organiseren.
Het bovenstaande mag de betekenis van het wettelijk recht op ambtelijke ondersteuning enigszins relativeren en daarmee dus ook alle (voorbarige) zorg over ambtelijke spagaten.
De grote uitzondering maak ik voor de concerncontroller. Ik wil geen controller op de griffie (de argumentatie daarvoor gaf ik al), maar wil wel de raad in de gelegenheid stellen voor aanvullende informatie van de gemeentelijke controller gebruik te kunnen maken. Daarvoor zijn een paar overwegingen. Allereerst heeft de controller een onafhankelijker rol dan de overige ambtenaren en loopt daardoor minder snel een pijnlijke spagaat op. Daarnaast is de controller goed ingevoerd in de ambtelijke organisatie in personele zin, maar uiteraard ook in de financiële huishouding van diensten afzonderlijk en de gemeente als geheel. Een ideale vraagbaak voor aanvullende financiële informatie dus. Dualisering vereist ook rolvastheid, en dus moet, na overleg met de gemeentesecretaris, de griffier c.q. de raad op een onafhankelijk advies van de controller kunnen rekenen. Dat betekent niet dat het college niet mag weten wat de raad aan aanvullende informatie vraagt (in tegendeel, het lijkt me juist goed dat het college dat weet), maar dat de regie voor het vergaren van die informatie bij de griffie en/of de raad berust, anders gezegd dat de controller op dat moment materieel in dienst is van de griffie en dat derhalve in deze situaties vooroverleg met collegeleden over de aan de raad ter beschikking te stellen informatie ongepast is. Dat is soms wel even wennen, zeker voor colleges die er een handje van hebben de informatiestroom naar de raad tot in de kleinste details te willen reguleren. Het spreekt uiteraard vanzelf dat als de aanvullende informatie voor de raad beschikbaar is, het college er ook kennis van kan nemen.
Het is een beetje flauw te verwijzen naar de functieomschrijving van de controller in het monistische tijdperk. Voor iedereen in de politieke en ambtelijke organisatie zijn bij de inwerkingtreding van de nieuwe gemeentewet de panelen enigszins verschoven. En het is een karikatuur, die onrecht doet aan de integriteit en professionaliteit van de controllers, te menen dat ze hiermee tot de rol van klokkenluider worden gedwongen of verleid.
Dick H. Vrieling is griffier gemeente Groningen.