De dempende golfbeweging van rekenkameraanbevelingen

In dit artikel wordt de mate van doorwerking van lokaal rekenkameronderzoek besproken, om vervolgens met verklaringen te komen en te eindigen met aanbevelingen. Tenslotte zal de DARO-test aan bod komen, die opgesteld is naar aanleiding van de conclusies uit het onderzoek.

Het onderzoek

De centrale vraag in dit onderzoek luidt:
In hoeverre werken adviezen uit lokaal rekenkameronderzoek door in het handelen van gemeentelijke actoren, hoe kan dit worden verklaard en hoe kan dit worden verbeterd?

Om deze vragen te beantwoorden is een breed onderzoek opgesteld. Naast het bestuderen van documenten als rekenkamerrapporten en notulen van raadsvergaderingen, zijn vragenlijsten verstuurd naar de griffiers en secretarissen van rekenkamers in alle middelgrote tot grote gemeenten. De respons hierop was meer dan 50%, hetgeen de relevantie van dit onderzoek nogmaals benadrukt. Vervolgens zijn in een aantal van deze gemeenten interviews gehouden met rekenkamerleden en raadsgriffiers om dieper op zaken in te gaan en verklaringen voor de mate van doorwerking van aanbevelingen te vinden. Daarnaast is ook gesproken met diverse beleidsambtenaren in verschillende gemeenten die daadwerkelijk met de rekenkamerrapporten aan de slag moesten. Interessant om ook vanuit deze hoek te kijken welke zaken de doorwerking van rekenkameraanbevelingen bevorderen of belemmeren. Tot slot is een rondetafelgesprek georganiseerd waarbij de voorlopige conclusies gepresenteerd zijn, over stellingen gediscussieerd is en de DARO-test is ingevuld. De aanwezigen kwamen vanuit verschillende functies: van rekenkamerlid in een kleine gemeente, tot voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissie en van raadsgriffier in een grote gemeente tot universitair docent. Dit zorgde voor mooie aanvullingen op het onderzoek met gegronde conclusies.

Dempende golfbeweging

Met behulp van Sprengers theorie over lerende overheden is de mate van doorwerking van lokale rekenkameraanbevelingen onderzocht. Sprenger, die stelt dat een organisatie moet beschikken over lerend vermogen, heeft vier kennisstromen opgesteld, te weten het absorptievermogen, de diffusiecapaciteit (verspreiding), het generatievermogen (verwerking van nieuwe kennis) en de exploitatiegraad (toepassing). Deze vormen de vier aspecten van het lerend vermogen en zijn in dit onderzoek gebruikt als leidende concepten. Om deze concepten te meten en te verklaren zijn indicatoren opgesteld, waar in de volgende paragraaf verder op in zal worden gegaan(Sprenger e.a., 1995: 47-50, 61, 64-73, 100).
De doorwerking van lokale rekenkameraanbevelingen kan, zoals eerder gesteld, vergeleken worden met een golf die snel dempt. Er wordt positief gereageerd op en besloten over de rekenkamerrapporten, wat zorgt voor een grote eerste golfslag, maar vervolgens worden er weinig tot geen afspraken gemaakt over de uitvoering van aanbevelingen en dempt zogezegd de golfbeweging. Dit blijkt onder andere uit de vragenlijsten, waaruit gebleken is dat er in 91% van de gevallen rekenkameronderzoeken in de gemeenteraad besproken worden, maar er vervolgens geen bijeenkomsten plaatsvinden waarin uitvoeringsafspraken gemaakt worden. Zie de grafieken 1 en 2 waarin te zien is dat 61% van de respondenten het totaal eens (TE) is met de stelling.
De absorptie van rekenkameronderzoek binnen de ambtelijke organisatie is redelijk. Enerzijds is er vaak openheid over de rekenkamerrapporten, anderzijds worden er niet altijd op actieve wijze werkbijeenkomsten georganiseerd of presentaties gehouden. Het aansluiten van bevindingen van de rekenkamer bij al bestaande activiteiten zorgt weer voor een goede doorwerking, maar de externe factoren in de vorm van raad en college zorgen voor een barricade. De verspreiding van rekenkamerrapporten verloopt goed, wat een positieve invloed heeft op de doorwerking en weer zorgt voor een redelijke golfslag, wat onder meer blijkt uit de analyse van de vragenlijst (zie grafiek 3).

TE = Totaal Eens
ME = Mee Eens
NE = Niet Eens
NO = Niet Oneens
MO = Mee Oneens
TO = Totaal Oneens
WN = Weet Niet



Grafiek 1. Rekenkameronderzoek en aanbevelingen worden altijd in de Raad besproken.

Grafiek 2. Na besluitvorming vinden er werkbijeenkomsten plaats over de implementatie van rekenkameronderzoek

Grafiek 3. De rekenkameronderzoeken worden op alle mogelijke manieren verspreid

Over de effecten kan in de meeste gevallen nog niet veel gezegd worden, aangezien de meeste rekenkamers pas een aantal jaren bestaan en ook de verwerking binnen de organisatie en de uitvoering vrij veel tijd in beslag neemt. Echter volstaat het in dit onderzoek al als de aanbevelingen worden overgenomen en dit is in redelijke mate het geval.
Gezien kan worden dat de mate van doorwerking van lokale rekenkameraanbevelingen op een aantal gebieden goed verloopt, maar anderzijds er nog veel verbeterd kan worden. Een golvende beweging is zichtbaar en hier zijn een aantal verklaringen voor te noemen.

Verklaringen; noodzakelijk en beïnvloedbaar

Om de eerdergenoemde concepten van Sprenger te meten en te verklaren, zijn indicatoren uit verschillende theorieën gebruikt. Allereerst een aantal processtappen die rekenkamers kunnen gebruiken (onderwerpkeuze, onderzoeksfase, wederhoor, uitvoering) en te vinden zijn in de handleiding die de Vereniging van Griffiers heeft opgesteld. Om de absorptie te verklaren zijn indicatoren opgesteld als de kenmerken en doelstellingen van de organisatie, feedback en externe factoren. Communicatie wordt gebruikt om de verspreiding te verklaren en een gunstig leerklimaat voor de verwerking van kennis. Het aanpassen van activiteiten door de organisatie en de inhoud en bruikbaarheid van het advies zijn de indicatoren die in dit onderzoek gebruikt zijn om de toepassing van kennis te verklaren. Uit het onderzoek blijkt dat er veel verklarende indicatoren zijn voor de mate van doorwerking van lokale rekenkameraanbevelingen. Deze hangen vaak met elkaar samen, maar kunnen ook tegenstrijdig zijn. Zo heeft contact met de raad, het college en de ambtelijke organisatie en de aansluiting bij doelstellingen van de organisatie een positieve invloed op de doorwerking van rekenkameraanbevelingen, maar dient de rekenkamer toch vooral onafhankelijk te zijn en objectieve aanbevelingen te geven.
De belangrijkste verklaringen die zorgen voor een goede doorwerking van rekenkameronderzoek zijn het raadsbesluit, de uitvoering van de aanbevelingen en de feedback.

Wat betreft de uitvoering is het belangrijk dat er duidelijke afspraken gemaakt worden en dat zowel het college als de ambtelijke organisatie hier echt mee aan de slag gaan. De rekenkamer kan eventueel meedenken met het plan van aanpak. Ook de bruikbaarheid en relevantie van een rekenkamerrapport zorgt voor een goede doorwerking. Dit kan bewerkstelligd worden door een goede communicatie. Over de uiteindelijk effecten en aanpassingen van activiteiten binnen de organisatie kan nog weinig gezegd worden aangezien echte effecten vaak nog niet gemeten kunnen worden. Uiteindelijk is dit wel een belangrijke indicator om de mate van doorwerking te meten.
Tot slot kost het voor iedereen tijd om te wennen aan de rekenkamer als instituut en hoe om te gaan met soms ongevraagde adviezen van een derde orgaan. Vaste procedures van rekenkameronderzoek, besluiten, uitvoeringen en terugkoppeling kunnen hier een positieve bijdrage aan leveren doordat men zo leert om te gaan met de rekenkamer en haar aanbevelingen.
De verklarende indicatoren die van invloed zijn op de doorwerking van lokaal rekenkameronderzoek kunnen worden ingedeeld in noodzakelijk en belangrijk, en beïnvloedbaar en niet-beïnvloedbaar door de rekenkamer. Zo kan gezien of de mate van doorwerking zich afspeelt op het terrein van de rekenkamer zelf of bij de gemeentelijke organisatie. In bovenstaande tabel zijn de verklarende indicatoren weergegeven.

Tabel. Verklarende indicatoren die van invloed zijn op de doorwerking van lokaal rekenkameronderzoek

Aan hoe meer indicatoren voldaan wordt, des te sterker zal de doorwerking van lokale rekenkameraanbevelingen binnen gemeenten zijn, oftewel: des te sterker zal de golfbeweging zijn.

Aanbevelingen

Er zijn verschillende maatregelen die genomen kunnen worden om de adviezen van lokale rekenkamers beter te laten doorwerken, die vaak op meerdere concepten betrekking hebben en voortvloeien uit de verklaringen. Allereerst dient er altijd een raadsbesluit genomen te worden over het rekenkameronderzoek en de aanbevelingen en daarbij moet gevraagd worden om terugkoppeling na een bepaalde periode (aanpassing doelstellingen organisatie). De betrokken wethouder is vervolgens degene die er echt mee aan de slag moet gaan en het is aan te bevelen duidelijke afspraken te maken over de uitvoering. Nogmaals dient de raad deze te controleren, maar kan ook de rekenkamer die zelf na verloop van tijd evalueren. Niet alleen de absorptie, maar ook de toepassing van rekenkameronderzoek binnen de organisatie zal bevorderd worden doordat effecten en aanpassingen van de activiteiten zichtbaar worden. Het belang van het onderzoek dient daarom altijd benadrukt te worden, ook om draagvlak te creëren.
De rekenkamer zelf kan ook maatregelen nemen om de mate van doorwerking van lokale rekenkameraanbevelingen te bevorderen. Zo dient het rapport relevant en bruikbaar te zijn. Als bepaalde problemen in een gemeente spelen en zij wellicht zelf vraagt om oplossingen, werken de aanbevelingen beter door. In een aantal gemeenten zijn er zelfs nieuwe afdelingen opgericht naar aanleiding van een rekenkamerrapport. Daar staat tegenover dat de onafhankelijke positie van de rekenkamer bewaard blijft! Dit kan echter gerealiseerd worden door heersende problemen gezamenlijk op te pakken met bijvoorbeeld de gemeenteraad of de betreffende afdeling, maar vervolgens onafhankelijk onderzoek te doen en met objectieve conclusies en aanbevelingen te komen. Een rekenkamerrapport mag vervolgens best kritisch van aard zijn, maar goede leerpunten en handvaten bevorderen de verwerking van de aanbevelingen. Rapporten kunnen daarnaast beter specifiek gericht zijn, dan collegebreed, zodat de betreffende ambtenaren direct weten wat er van hen verwacht wordt en de uitvoering niet blijft liggen. De aanbevelingen dienen dan ook realiseerbaar en praktisch te zijn. Het aankondigen van onderzoeken in een jaarplan kan de relevantie en bruikbaarheid bevorderen en een preventieve werking hebben, doordat ambtenaren de problemen via deze weg signaleren en deze zelf gaan oplossen. Om het proces en ook de absorptie van rekenkameronderzoek te bevorderen is het ook goed regelmatig contact met de raad, het college, de gemeentesecretaris, de griffie en de betrokken ambtenaren te hebben. Daarnaast kan de raad zorgen voor vertrouwen in de rekenkamer en kunnen de griffie en gemeentesecretaris zorgen voor draagvlak. Zo zorgt besluitvorming door de raad ervoor dat een rekenka mer wordt neergezet en kan een gemeentesecretaris de uitvoering in de gaten houden.

Dit bevordert zowel de absorptie en verspreiding, als ook de overige verklarende indicatoren. De omgeving van de rekenkamer dient kennis te nemen van de rekenkamer en haar publicaties. Dit kan bevorderd worden door presentaties van rapporten, het maken van filmpjes over rapporten of het organiseren van discussieronden. De verspreiding van het rekenkamerrapport kan op een meer actieve wijze plaatsvinden. De raad, de media en samenwerking met de griffie en gemeentesecretaris kunnen de zichtbaarheid vergroten en draagvlak creëren. Ook het betrekken van burgers is een belangrijk doel, maar is ook een middel om de doorwerking te vergroten. Het echt kunnen omgaan met de rekenkamer, haar rapporten en haar aanbevelingen zal echter voornamelijk tijd nodig hebben.
Een laatste, maar zeer belangrijke maatregel die genomen kan worden is het vastleggen van procedures. Veel van het hiervoor genoemde kan in deze procedure worden vastgelegd. Zo kan er een conceptbesluit bij het rekenkamerrapport worden gevoegd om de raad te ondersteunen en dienen de perioden van bijvoorbeeld wederhoor en de tijd tussen commissie- en raadsbehandeling niet te lang te zijn.

Conclusie

Uit het gedane onderzoek komt naar voren dat niet aan alle processtappen wordt voldaan. Zo worden verschillende partijen niet betrokken bij de onderwerpkeuze, de onderzoeksfase, en de wederhoor en laat de nazorg soms op zich wachten. De absorptie van rekenkameronderzoek door de gemeentelijke organisatie is redelijk, de verspreiding van rekenkameronderzoek gebeurt wel goed, de toepassing kan beter en over de effecten is nog moeilijk iets te zeggen. De doorwerking van rekenkameraanbevelingen kan daarom vergeleken worden met een golf die een eerste grote slag maakt, maar vervolgens dempt.
Er zijn veel indicatoren die de mate van doorwerking van rekenkameraanbevelingen verklaren. Deze hangen vaak met elkaar samen, maar kunnen ook tegenstrijdig zijn. De maatregelen ter verbetering van de doorwerking vloeien logisch voort uit deze verklaringen. De belangrijkste indicatoren die zorgen voor een goede doorwerking van rekenkameronderzoek zijn het raadsbesluit, de uitvoering van de aanbevelingen en de terugkoppeling naar de raad. Het maken van goede afspraken is hierbij van belang, net als het aanpakken door de wethouder. Daarnaast is de aansluiting van adviezen bij de gemeentelijke organisatie en de bruikbaarheid en relevantie van een rekenkamerrapport van groot belang voor een goede doorwerking. Opgemerkt moet worden dat hier soms een strijdigheid zit, omdat de rekenkamer haar onafhankelijke positie dient te bewaren. Een duidelijk, consistent rekenkamerrapport, dat duidelijke leerpunten en handvaten bevat en juist getimed is en politieke relevantie heeft, zal daarnaast ook beter doorwerken. Ook de relevantie en bruikbaarheid, en realiseerbare en praktische aanbevelingen zijn belangrijke indicatoren. Aankondiging van een onderzoek in een jaarplan zorgt voor doorwerking en kan zelfs een preventieve functie vervullen. Het creëren van draagvlak is belangrijk en onder andere daarom is contact met politiek, ambtenaren en burgers noodzakelijk. Misschien wel de belangrijkste maatregel om doorwerking van lokale rekenkameraanbevelingen te bevorderen is het vastleggen van procedures. Het feeling krijgen met de rekenkamer en haar rapporten zal echter voornamelijk tijd nodig hebben.

DARO-test

Naar aanleiding van de conclusies en voornamelijk de genoemde indicatoren die de doorwerking van lokale rekenkameraanbevelingen verklaren, is een zelftest ontwikkeld, de zogenaamde DARO-test (Doorwerking Aanbevelingen Rekenkamer Onderzoek-test). Rekenkamers en gemeenten kunnen deze invullen om te kijken wat de kans is op doorwerking van aanbevelingen binnen de gemeente. Daarnaast kan men zien op welke punten er verbeteringen kunnen worden toegepast. Tijdens het rondetafelgesprek is de test door verschillende ambtenaren uit diverse gemeenten ingevuld. De aanwezigen waren positief over de test en benadrukten dat deze een goede input is om te discussiëren over hoe de doorwerking verloopt en hoe dit beter kan. Het is geen zwaar wetenschappelijke test, maar een licht instrument om eens te kijken waar verbeteringen mogelijk zijn. Aanbevolen kan dan ook worden om de test gezamenlijk, bijvoorbeeld rekenkamerleden met de raadsgriffiers, ambtenaren of andere rekenkamers, in te vullen.

Mevrouw M. Morlog MSc studeerde Bestuurkunde, master Publiek Management. Zij deed haar afstudeeronderzoek naar de doorwerking van lokaal rekenkameronderzoek.

Literatuur

• C. Argyris (1999). On Organizational Learning. Blackwell Publishers Ltd, Oxford, UK.
• P. van der Knaap (1997). Lerende overhead, intelligent beleid. Phaedrus, Den Haag.
• C.C. Sprenger, C.H. van Eijsden, S. ten Have en F. Ossel (1995). Vier competenties van de lerende organisatie. Delwel Uitgeverij B.V., ’s-Gravenhage.
• P.A. Sabatier en H.C. Jenkins-Smith (1993). Policy Change and Learning, An Advocacy Coalition Approach. Westview Press, Inc., Colorado USA.