De dubbele pet van een controller

26 november 2012 om 10:16 door Bart Verkade 0 reacties

Integriteit en de dubbele pet. Dat gaat niet samen, zegt u? Toch wel, want de controller heeft, als ‘geweten’ van de organisatie, ten aanzien van integriteit meerdere rollen. Zo moet hij, om de rol als geweten waar te maken, de integriteit van (bestuurs)beslissingen bewaken. Daarnaast is de controller, verantwoordelijk voor het integriteitsbeleid van de organisatie. En ten slotte heeft hij natuurlijk een voorbeeldfunctie als het gaat om integer handelen. Ziehier de drie petten van de controller op het terrein van integer handelen.

Na een introductie op het ethisch domein in publieke organisaties zullen de drie petten van de controller één voor één de revue passeren. Ten slotte volgt een methode die de controller handvatten biedt om met ethische dilemma’s om te gaan. In dit artikel worden de termen ethisch en integer naast elkaar gebruikt. Ze staan hier beide voor het handelen volgens gedragsregels en principes die mensen er als individu of als groep op nahouden en waaraan zij zich gebonden achten. De gedragsregels zijn de gedeelde normen in de groep. En deze normen zijn gebaseerd op de door de groep gedeelde principes of waarden. Zo heeft de waarde ‘vrijheid’ geleid tot normen als het recht op privacy of de vrijheid van meningsuiting.

Integriteit in een publieke organisatie
Normen en waarden staan volop in de belangstelling: mag wat kan, kan wat mag, moet je zeggen wat je denkt, prevaleert de vrijheid van meningsuiting of een verbod op discriminatie? Dit debat speelt zich af in de samenleving en dus ook in de publieke sector. Sterker nog met nadruk in de publieke sector. Want die is van ons allemaal en gefinancierd met collectieve middelen. Dit stelt hoge eisen aan organisaties uit die sector. Wanneer een DGA (directeur-grootaandeelhouder) zich laat fêteren door een aannemer waarmee hij zaken doet is dat zijn zaak. Wanneer een wethouder dat doet zijn de rapen gaar, want hij laadt een schijn van belangenverstrengeling op zich. En misschien wordt dan de publieke euro, die maar één keer kan worden uitgegeven, niet doelmatig genoeg besteed! We leven dus in een glazen huis.
Natuurlijk worden, door de aandeelhouders, maar met name door belangengroepen als Greenpeace, ook bedrijven tegenwoordig gedwongen Maatschappelijk Verantwoord te Ondernemen en zich ethisch te verantwoorden. Ook ontwikkelingen als ‘corporate governance’, denk aan de code-Tabaksblat, benadrukken de brede verantwoordelijkheid van private organisaties.
De publieke sector treft dit echter zeker zo nadrukkelijk. Vanwege de genoemde collectiviteit van financiering, maar ook vanwege het rechtshandhavend karakter van delen van de publieke sector. Om een geloofwaardige overheid te zijn, dient de overheid zich in ieder geval aan haar eigen regels te houden. Een ander belangrijk verschil tussen de private en de publieke sector is het feit dat afnemers in de private sector met hun ‘voeten kunnen stemmen’. Wanneer Ahold de verslaggevingprincipes aan haar laars lapt, merkt zij dat in haar marktaandeel. Shell liep een gevoelig afzetverlies op, toen ze bekend maakte de Brent Spar te willen laten afzinken in plaats van te laten ontmantelen, en als gevolg daarvan abrupt geboycot werd. Burgers kunnen echter niet zomaar voor een andere belastingdienst kiezen, of klant worden bij een ander waterschap.
De gevolgen van het recente debat over waarden en normen worden versterkt door de ontwikkeling die internationaal wordt aangeduid met ‘New Public Management’, waarbij publieke organisaties steeds meer worden afgerekend op hun prestaties. Dit heeft consequenties voor de mate van transparantie van publieke organisaties. Zo heeft dit in gemeenteland geleid tot het verplichte burgerjaarverslag, waarin de burgemeester verantwoording aflegt over de prestaties van de gemeente op met name het gebied van klantgerichtheid. De doelmatigheid en doeltreffendheid van publieke organisaties staat dus nadrukkelijk en openlijk ter discussie. En dat is iets dat in zijn algemeenheid ook bijdraagt aan die doelmatigheid en doeltreffendheid. In termen van integriteit vertaald, zal de mate van doelmatigheid iets zeggen over de zorg waarmee met het publieke geld wordt omgesprongen. En daarmee heeft doelmatigheid ook een ethische lading gekregen.
De conclusie dat integriteit een belangrijke rol dient te hebben in publieke organisaties is gerechtvaardigd. Institutionalisering van deze rol vindt overigens al plaats. Zo heeft minister Remkes, op 24 mei jongstleden op het ‘Ien Dales Seminar’ over integriteit, het voornemen uitgesproken binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een kenniscentrum integriteit op te zetten.
Daarnaast heeft hij inmiddels de website www.integriteitoverheid.nl officieel geopend en wil hij zich maximaal inspannen alle overheden de ambtseed weer te laten invoeren en te laten beschikken over een gedragscode.
We zullen nu de rol van de controller met betrekking tot integriteit in publieke en non-profitorganisaties aan een nadere analyse onderwerpen. En we doen dat, zoals aangegeven in de inleiding, aan de hand van de drie petten van de controller.

Pet 1 de controller als geweten van de organisatie
In traditionele definities van de rol van de controller komt vaak de term ‘geweten’ naar voren. De controller als ‘het geweten van de organisatie’. Van Dale¹ omschrijft ‘geweten’ als ‘innerlijk besef van goed en kwaad’. Dus als het ethisch bewustzijn van een organisatie ergens thuishoort, is het wel bij de controller. Tegenwoordig stellen we echter dat de integriteit van een organisatie een optelsom is van de integriteit van de individuen in die organisatie. Waarbij het geheel meer is dan de som der delen (of het geheel zo zwak als de zwakste schakel). En waarbij dat ‘geweten’ dus veel breder belegd is dan bij de controller alleen.
Toch heeft de controller in het geheel van ‘checks and balances’ in de structuur én cultuur van een organisatie nog altijd de rol van hoeder van het bredere belang. Zo zal menig stichtingsbestuurder, wanneer hij zich tegenover zijn Raad van Toezicht moet verantwoorden over een – ten onrechte – niet openbaar aanbestede opdracht aan een aannemer, zich graag verschuilen achter het feit dat de controller ‘ook niet protesteerde’.
Ook in de vertaling van het Engelse ‘controller’ in ‘beheerser’, zit – naast het meer praktische beheersen van de organisatie door een goede informatieverzorging – ook een rol die deels overeenkomt met die van het geweten. Zoals iemand zich moet beheersen om niet alleen het eigen belang na te streven, zo zorgt de controller ervoor dat de organisatie ‘in bedwang gehouden wordt’ en verder kijkt dan het organisatiebelang alleen.
Maar nogmaals, de controller kan dat niet alleen. Vandaar die tweede pet van de controller.

Pet 2 de controller als hoeder van het integriteitsbeleid van de organisatie
In veel organisaties is het integriteitsbeleid onder de hoede van de controller geplaatst. De controller was al verantwoordelijk voor functiescheiding en administratieve organisatie teneinde misbruik te voorkomen. Integriteitsbeleid lijkt een logisch vervolg hierop. Nu kent integriteitsbeleid vele verschijningsvormen. Bij veel organisaties begint (en eindigt) dit beleid bij het introduceren van een gedragscode. In de Verenigde Staten heeft vrijwel elke organisatie een gedragscode. Al was het alleen maar, omdat de afwezigheid van deze code in een mogelijke rechtszaak omtrent een ethisch issue, de organisatie al bij voorbaat in het ongelijk stelt. Een soort verzekeringspremie dus, zo’n code. Gelukkig zijn er steeds meer organisaties, ook in de publieke sector, die veel aandacht besteden aan de totstandkoming en het levend houden van de code. En wanneer de code onderdeel is van een breder integriteitsbeleid draagt hij zeker bij aan de integriteit van de organisatie en haar medewerkers.
Een gedragscode geeft algemene gedragsregels die richting geven, maar nooit alle voorkomende situaties kunnen dekken. Het opnemen van kernwaarden² in een gedragscode geeft wel houvast in niet beschreven situaties en draagt daarmee bij aan integer handelen van medewerkers. Een voorbeeld van een gedragscode bij een publieke organisatie is te vinden op de website van de gemeente Dordrecht (www.dordrecht.nl onder de kop bestuurlijke stukken, trefwoord ‘integriteit’).
Naast de gedragscode kan het integriteitsbeleid onder meer bestaan uit:

een klokkenluidersregeling;
het afleggen van de eed;
het bevorderen van een cultuur van bespreken, afspreken en aanspreken;
dilemmatrainingen;
het afnemen van integriteitsaudits.

Uit het leven gegrepen

Een controller wordt geconfronteerd met een bestuurder van een gemeente, die een belofte doet die financieel eigenlijk niet nagekomen kan worden.
De controller ontdekt een fout in het declaratiegedrag van een Gedeputeerde Statenlid die overigens uitstekend functioneert
Een controller van de Belastingdienst krijgt het aanbod om, samen met de buren, het dak van de garage te laten doen – zwart.

Een klokkenluidersregeling kan voorkomen dat medewerkers, die via de hiërarchische weg geen gehoor krijgen op hun melding, naar buiten moeten treden. Daarnaast beschermt een klokkenluidersregeling de potentiële klokkenluiders. Voorbeeld van een dergelijke regeling is de ‘procedure inzake het omgaan met een vermoeden van een misstand’, die te downloaden is vanaf de website van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: www.minbzk.nl (zoeken op ‘klokkenluidersregeling’). Deze regeling geldt voor alle rijksambtenaren. Het afleggen van de eed is een tijdlang geen gebruik meer geweest in de publieke dienst. Inmiddels zijn er steeds meer organisaties die het plechtige moment van de eed of belofte (weer) invoeren. De rol van werknemer in een publieke organisatie vraagt, zoals we hiervoor bespraken, om extra aandacht voor integer handelen. Het is zinvol om daar reeds bij de indiensttreding bij stil te staan. Het afleggen van de eed is een moment dat veel mensen bijblijft en het stimuleert de bewustwording van de verantwoordelijkheden die bij de functie horen.
Het bevorderen van een cultuur van bespreken, afspreken en aanspreken kan bijvoorbeeld door het tijdens werkoverleg bespreken van lastige situaties en hoe daarmee om wordt gegaan. Door deze situaties en de gedragsalternatieven in dergelijke situaties te bespreken, wordt het ethisch bewustzijn ontwikkeld en worden de gedeelde normen en waarden expliciet gemaakt. In een onderzoek uit 2000 onder zorginstellingen blijkt overigens dat slechts 2,2 procent van de managers en 1,5 procent van de medewerkers in deze instellingen nooit aandacht vraagt voor ethische kwesties of dilemma’s.³ Hieruit kan geconcludeerd worden dat het bespreken, in ieder geval in deze sector, gemeengoed is. Hierna komt echter het maken van afspraken over hoe de organisatie graag met dergelijke situaties om wil gaan. Ten slotte kan alles besproken en afgesproken worden. Indien er geen cultuur van aanspreken en verantwoorden heerst, kan integriteit blijven steken in mooie woorden.
Het stilstaan bij dilemma’s en het vinden van antwoorden op de ethische vragen staat centraal in een dilemmatraining. Deze vergroot het bewustzijn met betrekking tot het ethisch handelen en geeft deelnemers de mogelijkheid een integere keuze te maken. Voor veel deelnemers is het overigens een ‘eye-opener’ dat een dilemma in essentie het kiezen tussen twee ‘goeden’ is. De eerste associatie met dilemma’s is meestal een negatieve: “Het is een lastige keuze en wat je ook doet, het is nooit goed”. Bij het analyseren van een dilemma blijkt het echter te gaan om waarden die met elkaar om de voorrang strijden. Waarden die het waard zijn hoog te houden. De keuze is dan echter welke waarden het belangrijkst zijn, gegeven de concrete situatie. ‘Moet ik eerlijk zijn en het vertellen of betrouwbaar en mijn mond houden?’ ‘Heb ik in deze situatie recht op de vrijheid van meningsuiting of moet ik de privacy van een ander respecteren?’ ‘ Moet ik nu rechtsgelijkheid betrachten of is de overheid dan niet meer geloofwaardig?’
Het afnemen van een integriteitsaudit ten slotte, resulteert in een analyse van de genomen maatregelen op het gebied van integriteit. En eventueel aanvullend in een analyse van de effecten van integriteitsbeleid in de organisatie. Bij het Rijk worden inmiddels structureel integriteitsaudits uitgevoerd. Hoewel deze audits zich voornamelijk richten op procedures (is er een code, is er een goede functiescheiding, zijn de kwetsbare functies in kaart gebracht?), komt ook bij het Rijk steeds meer aandacht voor de zachte kant van het integriteitsbeleid⁴. De controller kan deze audits meenemen in de agenda die jaarlijks door het ‘auditcommittee’ wordt bepaald, ten aanzien van de te onderzoeken organisatieonderdelen of onderwerpen.

Dilemma's van de controller
Dit artikel had ook als titel ‘de twijfels van een goede controller’, kunnen dragen. Want een goede controller twijfelt regelmatig. Dat lijkt in tegenstelling met de alom veronderstelde stevige persoonlijkheid van de controller, maar is het niet. Integendeel. Een controller moet stevig in de schoenen staan om te durven twijfelen. Twijfel duidt op een goed ontwikkeld gevoel voor ethische vragen. Op een gevoelige antenne voor alle belangen die een rol spelen in een afweging. Om niet in twijfel te blijven hangen, volgt in dit blok een structuur om doordachte keuzes te maken. Maar we beginnen met een korte casus. De controller van een liefdadigheidsinstelling heeft – na kritiek in de pers op het bedrag dat aan de zogenaamde strijkstok blijft hangen – het verzoek gekregen de cijfers op een rij te zetten. Zijn de totale kosten van een werkbezoek van de directeur aan Midden-Afrika, waarvan het nut eigenlijk niemand in de organisatie echt duidelijk was, te scharen onder overhead (en dus de ‘strijkstok’), of zijn dit uitgaven die ten goede komen aan de mensen waar het om gaat? Hoe eerlijk kan een controller zijn? Tegenover de pers, de toezichthouder, de medewerkers? Een dilemma is een moeilijke keuze, waarbij de twee alternatieven beide even aantrekkelijk (of juist niet) schijnen. In het kader van integer handelen van organisatieleden is het van belang dat zij dilemma’s herkennen en er doordacht mee omgaan. Een keuze wordt ethisch (of een integriteitvraagstuk) wanneer er belangen van anderen op het spel staan. In het verantwoord omgaan met dilemma’s is het dan noodzakelijk dat die belangen herkend worden en – indien relevant – ook érkend.
Een methode om dat gestructureerd te doen is de stappenmethode van Van Luijk⁵. Deze methodiek komt er op neer dat je – wanneer geconfronteerd met een dilemma – je in eerste instantie de keuze helder maakt. Gaat het bijvoorbeeld om de vraag of de directeur naar Midden-Afrika had moeten afreizen. Of om de vraag of de betreffende reis- en verblijfkosten nu als overhead, of als directe kosten verantwoord moeten worden? Vervolgens ga je na wiens belangen op het spel staan. Wie zijn belanghebbend in de twee alternatieven van je keuze? In de casus zijn de begunstigden in Afrika wél belanghebbend wanneer het gaat om de vraag of de directeur er naar toe moet gaan. Er blijft dan immers minder geld over voor het ledigen van hun behoeften. Zij zijn echter in mindere mate belanghebbend wanneer het gaat over de vraag hoe deze kosten gepresenteerd moeten worden. Het geld is toch al uitgegeven. Hoogstens zullen zij een nadelig effect ondervinden van het feit dat het publiek minder vrijgevig zal worden wanneer er meer aan de ‘strijkstok’ blijft hangen. Het effect hiervan kan echter vele malen groter zijn dan de kosten van die éne reis. Wanneer de belanghebbenden zijn bepaald, moeten de voordelen van de keuzealternatieven op een rijtje worden gezet. Bij de weging van de alternatieven kunnen dan vervolgens de door de organisatie geformuleerde kernwaarden een rol spelen.
Ten slotte is het van belang de gemaakte keuze in de praktijk te brengen én tegelijkertijd zoveel mogelijk recht te doen aan de tegenargumenten. Mocht de controller van de liefdadigheidsinstelling het risico op negatieve publiciteit zwaarder wegen dan een juiste manier van categoriseren van kosten, dan zal hij zich bijvoorbeeld voornemen dergelijke reisjes in de toekomst zoveel mogelijk te voorkomen om niet opnieuw voor een dergelijk dilemma te worden geplaatst. En aan het eind komt de spiegel. Vind ik zelf, dat ik een verantwoorde, onderbouwde en verdedigbare keuze heb gemaakt? Als controller en als mens?

Pet 3 de controller als voorbeeld
Badaracco⁶ heeft een helder boek geschreven over wat voorbeeldgedrag betekent in een organisatie. In deze uitgave wordt eens te meer duidelijk dat je als management veel kunt uitspreken, het heeft pas effect wanneer je er ook naar handelt. En dit gaat zeker op bij het streven naar een integere organisatie. Elke dag doen zich legio momenten voor waarop iemand in een organisatie een beslissing neemt die consequenties heeft voor de belangen van anderen. Een ethische keuze dus. En elke keuze is een belijdenis van de normen en waarden die van belang zijn in die organisatie. Dit legt de lat hoog voor de controller die een integere organisatie nastreeft. Elke beslissing die zij neemt strekt anderen tot voorbeeld. Wanneer de controller geen moeite heeft met etentjes met (en op kosten van) adviseurs van de organisatie, zullen anderen in de organisatie daar ook gemakkelijker toe over gaan.
Naast de voorbeeldfunctie die een controller heeft als vertegenwoordiger van de organisatie of het management, vertegenwoordigt hij ook een beroepsgroep. Vandaar dat de gedragscode van de Vereniging voor Register Controllers (VRC)⁷ als eerste aandacht schenkt aan het aanzien van het beroep. Daarnaast stelt deze code gedragsregels ten aanzien van de vakbekwaamheid, de vertrouwelijkheid en de integriteit van de controller. Ten slotte staat zij stil bij de handelswijze in geval van ethische conflicten. Met als uiterste stap de mededeling aan het bestuur van de organisatie waarin de controller werkzaam is, dat hij niet langer als controller in de zin van de gedragscode kan fungeren. Een tip die dan ook onder controllers de ronde doet, is de volgende: “zorg dat je zo snel mogelijk een jaarsalaris op de bank hebt, dat biedt je de mogelijkheid ook in penibele situaties de rug recht te houden” En in uiterste gevallen de eer aan jezelf te houden en de organisatie te verlaten.

B. E. Verkade is concerncontroller van de gemeente Woudrichem. Hij heeft dilemmatrainingen gegeven in opdracht van het Europees Instituut voor Bedrijfsethiek van Nijenrode en was betrokken bij de start van de postdoctorale opleiding voor controllers in de publieke en non-profitsector aan de Vrije Universiteit. Hij schrijft dit artikel op persoonlijke titel.

Noten
¹ Groot Woordenboek der Nederlandse taal.
² De Belastingdienst heeft bijvoorbeeld als kernwaarden: betrouwbaarheid, zorgvuldigheid en verantwoordelijkheid.
³ Van Dartel, H., e.a., Ethiek bedrijven in de zorg, een zaak van het management, Uitgeverij Koninklijke Van Gorcum Assen, 2002.
⁴ Beentjes, H., Integriteit van de organisatie, in Overheidsmanagement 10/2003.
⁵ Van Luijk, H., Om redelijk gewin, oefeningen in bedrijfsethiek, Uitgeverij Boom Amsterdam, 1993.
⁶ Badaracco, J., Goed versus goed, Uitgeverij Thema, 2003.
⁷ VRC, gedragscode, zie www.ci.nl/vrc/gedragscode.asp.