"Dit gaat niet over ideologie"

Rob Kuipers komt ons tegemoet in een geruite bloes: dress down Friday heeft ook bij Binnenlandse Zaken (BZK) toegeslagen. Hans Brinkman, programmamanager voor de vernieuwing van het HRM-stelsel van het Rijk, schuift aan.
“Ik heb iets met shared service centers”, steekt Kuipers van wal. “Het betekent denken in één concern, het concern Rijk. Door samenwerking binnen en tussen de ministeries kom je tot verbetering van de kwaliteit van de overheidsproducten tegen lagere kosten. Dit betekent niet dat je altijd een nieuwe organisatie – een shared service center – moet oprichten. Het kan ook betekenen dat je alleen gezamenlijk beleid formuleert en zelf uitvoert.” Brinkman valt hem bij: “Vanuit een gezamenlijk inkoopbeleid kun je zelf blijven inkopen, maar je kunt het ook samen doen zonder dat daar een nieuwe organisatie voor nodig is. Goed voorbeeld is de gemeenschappelijke inkoop van overheidstelefonie.”
Kuipers benadrukt het nog maar een keer: “De concentratiegedachte en de oprichting van het shared service center zijn geen ideologie. Het zijn vormen van slim en zakelijk opereren vanuit de concerngedachte. De ministeries van BZK en Financiën kunnen daarbij zorgen voor een doorbraak. Het bouwen van een shared service center betekent dus nadrukkelijk niet dat de invloed van deze ministeries toeneemt of toe moet nemen”.

Parallellen
De concentratiegedachte achter shared services ziet Kuipers ook terug in ander beleid. “Als overheid moeten en willen we problemen oplossen en kwaliteit verbeteren. Hiervoor is het nodig dat we meer als één overheid gaan acteren. Je redt het niet meer in je eigen koker. We moeten meer over de grenzen van de ministeries heen kijken. Ook moeten we meer optrekken met provincies, gemeenten en waterschappen. Zo heb je om als Rijk jeugdcriminaliteit te bestrijden de gemeenten nodig. Vanuit dezelfde basisgedachte zijn we bezig met shared service centers. Om efficiënter te werken, betere kwaliteit te leveren en toekomstbestendiger organisaties neer te zetten moet we dwarsverbanden leggen en over muurtjes heen kijken.”
In het bedrijfsleven, het buitenland en bij andere overheden zoals gemeenten loopt de ontwikkeling van shared service centers al langer. Volgens Kuipers is het Rijk met een inhaalactie bezig. Brinkman beaamt dat: “Je ziet over de hele wereld deze trend, zowel bij multinationals als bij overheden. Toevallig krijg ik volgende week iemand van de Australische overheid op bezoek over dit onderwerp. Vanuit BZK hebben we als oriëntatie gekeken bij Unilever en IBM. In essentie is er ten aanzien van shared service centers geen verschil tussen bedrijfsleven en overheid”. Kuipers geeft aan dat net als in het bedrijfsleven, ook bij de overheid sprake is van maatregelen om te waarborgen dat efficiëntie en kwaliteit van de shared services worden gegarandeerd en dat ook binnen overheid steeds de afweging plaatsvindt tussen zelf doen en (deels) uitbesteden.

Vorming P-Direkt
De invoering van de shared service betekent ook dat departementale regelingen waarbij voor de uitvoering een taak is weggelegd voor P-Direkt vóór 1 januari 2006 zoveel mogelijk zijn vervangen door sectorale regelingen. De ministeries leveren dus een stuk eigenheid in.

Kuipers onderschrijft de noodzaak hiervan: “Door de mobiliteit werken steeds meer ambtenaren niet hun hele loopbaan voor één ministerie. Het huidige verkokerde denken en administreren van de departementen leidt tot hoge kosten voor het Rijk, maar ook tot onnodige administratieve lasten voor de betrokken ambtenaren. Ik ben zelf vorig jaar overgestapt van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) naar BZK. Het is idioot hoeveel formulieren je dan moet invullen. Ook heb ik nu, omdat ik inmiddels op drie ministeries heb gewerkt, drie spaarloonrekeningen.” Overigens gaat P-Direkt wel specifieke dienstverlening leveren waar de harmonisatie nog niet is afgerond.
Brinkman benadrukt ook de praktische winst van P-Direkt. “De directe aanleiding voor de oprichting was het gemeenschappelijke salarissysteem, IPAS, dat niet meer voldeed. Het was noodzakelijk om dat systeem te vervangen. Dit gold ook voor de (andere) personeelsinformatiesystemen. Het was echt een ratjetoe van oude systemen.” Verbetering van de kwaliteit is dus een belangrijke reden voor de oprichting van dit shared service center. Daarnaast bespaart elk ministerie omdat gezamenlijke aanschaf en implementatie goedkoper is. Deze besparing geldt ook nog eens voor de jaarlijkse exploitatiekosten. Op basis van ervaringen elders is door het ministerie van BZK berekend dat de omvang van besparingen over vijftien jaar honderden miljoenen euro’s zal bedragen en dat alleen al de reductie van personeelskosten op termijn zo’n zestig procent kan bedragen. Preciezer willen Kuipers en Brinkman de omvang van de besparingen echter niet aangeven. “Dit kan leiden tot verslechtering van de onderhandelingspositie van de rijksoverheid in de ICT-aanbestedingsprocedure, die nu loopt.”

Bureaucratie
Potentieel gevaar van de invoering van shared service centers is dat deze leiden tot nieuwe, logge bureaucratieën. Omdat binnen de rijksoverheid bij de introductie van shared service centers in de regel sprake zal zijn van verplichte winkelnering, bestaat tevens een reële kans op monopolistengedrag. Binnen het Rijk wordt in dit verband vaak met weinig plezier teruggekeken op het voormalige rijksinkoopbureau. Dit shared service center avant la lettre was berucht om haar logge, bureaucratische en ondoelmatige werkwijze.

Kuipers vindt dat het ontstaan van bureaucratieën en monopolistisch gedrag absoluut moet worden voorkomen. Dit kan ook naar zijn overtuiging. Het gaat echter niet vanzelf. “Ik wil naar buiten gerichte organisaties, met een goede verhouding tussen kwaliteit en kosten. Ze moeten scherp blijven, ook op termijn. Daarvoor moet er een duidelijk verschil zijn tussen de opdrachtgevers en de eigenaar van het shared service center. De eigenaar is verantwoordelijk voor het duurzame bestaan van de shared service. De opdrachtgevers en de klanten zijn er daarentegen op gericht de gevraagde kwaliteit diensten te krijgen tegen zo laag mogelijke kosten. De opdrachtgever moet dus middels contracten en service level agreements (SLA’s) met het shared service center afspraken maken over de kwaliteit en de prijs van de te leveren diensten en producten. De opdrachtgevers zullen dan ook moeten betalen voor geleverde diensten.” Brinkman geeft aan dat ook voor P-Direkt de afspraken niet vrijblijvend zullen zijn. “We denken ook aan een malus, een financiële maatregel indien P-Direkt niet volgens de afspraak haar diensten levert. De leiding zal de nodige vrijheid moeten krijgen om P-Direkt zo doelmatig mogelijk in te richten. Als het shared service center uiteindelijk niet functioneert, moet de eigenaar in het meest extreme geval ook het management kunnen ontslaan. Dat is een hele scherpe maatregel, die ook preventief zal werken”.

Uitbesteden
Een mogelijkheid is om shared service centers ook geheel uit te besteden of te privatiseren. Kuipers is van mening dat je dit van geval tot geval moet afwegen: “het is maatwerk”. P-Direkt wordt een agentschap van BZK. Ook hier is nagedacht over uitbesteding. Dit heeft ertoe geleid dat het ICT-deel van P-Direkt wordt uitbesteed. Belangrijke argumenten om het werk niet geheel uit te besteden waren volgens Kuipers: “De minister is er uiteindelijk verantwoordelijk voor dat de salarissen op tijd worden betaald. En het gaat over personeelsgevoelige informatie. Dat wil je niet buiten de deur hebben. Ook heb je te maken met de processen rondom bezwaar- en beroepsschriften. Die deskundigheid vindt je bijna niet in de markt. Wij weten natuurlijk zelf ook het meest over de arbeidsvoorwaardenregelingen van het rijkspersoneel”. Ten slotte was de inschatting dat de winst van privatisering niet groot zou zijn.

P-Direkt gaat werken voor de ministeries en niet voor ZBO’s en lagere overheden. Brinkman: “Dit kan ook niet gezien de regelgeving rond markt en overheid. Het Rijk kan dergelijke taken alleen maar uitvoeren voor onderdelen van de rechtspersoon Staat der Nederlanden”.

Kritische succes factoren en risico’s
Belangrijkste kritische succesfactor om een shared service center tot stand te brengen is volgens Kuipers de wil tot samenwerking bij de betrokken: “men moet bereid zijn een deel van de eigenheid in te leveren”. Hierbij helpt volgens hem “de financiële noodzaak bij betrokken partijen. In het geval van het P-Direkt was dit de rijksbrede taakstelling om het aantal ambtenaren terug te brengen en de beperkte beschikbare financiële ruimte voor investeringen in ICT. Voortschrijdende techniek is ook een bepalende factor. Door bijvoorbeeld gebruik van webtechnologie en digitale dossiers is informatie gemakkelijk uitwisselbaar. Tien jaar geleden was het oprichten van deze shared service niet mogelijk geweest.”
Kuipers denkt dat bij de oprichting van shared service centers een belangrijk risico zit in het wordingsproces. Het grootste voordeel doet zich voor bij uniforme standaardoplossingen. Maar als voor gelijksoortige processen of doelen net iets andere oplossingen of procesinrichtingen worden gekozen, bijvoorbeeld om deelnemers tevreden te stellen, kan de totstandkoming verzanden in discussie over details. Ook kan hierdoor de inrichting van de organisatie en/of de ICT onnodig ingewikkeld en daarmee duur worden gemaakt. Kuipers geeft aan dat het “de crux is om het simpel te houden en zoveel mogelijk gebruik te maken van in de praktijk bewezen standaardroutines en -oplossingen. Dit geldt ook voor de informatievraag van betrokken ministeries, en ook toezichthouders als de Algemene Reken- kamer. We moeten leren ons in de regel te beperken tot die informatie die standaard uit de systemen wordt geleverd en hierin een zekere stabiliteit te ontwikkelen”.
De overgang van vaak aanbodgestuurde P&O-directies van ministeries naar het vraaggestuurde PDirekt is een enorme stap. Deze stap moet ook nog eens voor alle ministeries voor 1 januari 2008 zijn afgerond en voor sommige al voor 1 januari 2006. Deze datum is hard omdat dan het huidige salarissysteem niet meer werkt. Om de verandering beheersbaar te houden en een lerend proces te krijgen wordt gestart met beperkt aantal ministeries.

Maar de rest moet gezien de einddatum snel volgen. Dit is een groot afbreukrisico. Kuipers onderkent dit, maar constateert dat de risico’s beheersbaar zijn. “Door de ministeries wordt hard aan de voorbereidingen gewerkt en betrokkenen zijn zich er van bewust dat er veel gaat veranderen”. Kuipers heeft er vertrouwen in dat er per 1 januari 2006 een werkend P-Direkt staat.

Uitbreiding shared service centers
Binnen de ministeries zijn verschillende andere shared service centers actief. Met name op het terrein van ICT gaan de ontwikkelingen snel. Besluitvorming over rijksbrede uitbreiding van shared service centers loopt mee in het actieprogramma Andere Overheid. Kuipers pakt meteen een aantal exemplaren en deelt ze enthousiast uit. Belangrijke constatering in het programma is dat de overhead van het Rijk ten opzichte van de markt groot is en er derhalve in potentie veel besparingen aanwezig zijn. In het actieprogramma zijn activiteiten op verschillende terreinen aangekondigd gericht op de modernisering van de overheid. Kuipers: “Het is de bedoeling om het shared service-concept waar mogelijk toe te passen op andere terreinen van bedrijfsvoering binnen het Rijk. Er worden verkenningen gestart waarin alle ondersteunende en uitvoerende diensten onder de loep worden genomen, zoals voorlichting, ICT, financiën, facilitaire diensten en inning van bestuurlijke boeten.” Brinkman geeft aan dat ook de grote uitvoeringsorganisaties als samenwerking zoeken. “Zo zijn bijvoorbeeld de Belastingdienst en de IBGroep actief op terrein van scannen van documenten. Hiermee wordt voorkomen dat deze apparaten een deel van het jaar stil staan.”
De financiële administratie van de rijksoverheid lijkt in een hoop opzichten op de personeelsadministratie die nu in P-Direkt. Ieder ministerie heeft zijn eigen administratie, systemen zijn versnipperd en vaak verouderd. Kuipers beaamt dat de financiële administratie in theorie een logische volgende stap is naar een rijksbrede shared service. Hij ziet echter nog geen concrete ontwikkeling in die richting. “De logische trekker daarvan zou het ministerie van Financiën zijn, maar die zie ik dat nog niet zo snel doen”.
Op HRM-gebied wordt, aldus Brinkman, “nu onderzocht wat de mogelijkheden zijn om op termijn ook de ontwikkeltaak en expertisetaak HRM onder te brengen in het shared service center. Er zal echter altijd wel een adviesfunctie op HRM-gebied voor het management binnen de ministeries blijven. Je kunt het vergelijken met eerstelijnshulp. Er moet binnen een ministerie altijd een soort huisarts zijn, een generalist waar de manager terecht kan en die zo nodig kan doorverwijzen naar de specialist in het shared service center.”
In de literatuur wordt ervan uitgegaan dat je taken die van strategisch belang zijn voor een organisatie, in principe niet kunt opnemen in een shared service center. Kuipers ziet dat er grenzen aan zijn. Maar hij geeft tevens aan dat die grenzen in beweging zijn.
“Neem nou de wetgevingscapaciteit, toch een strategische functie op ministeries. Deze is bijvoorbeeld binnen het ministerie van BZK van de beleidsdirecties naar het directoraat gegaan en vervolgens gecentraliseerd. De volgende stap zou kunnen zijn dat je de kennis tussen ministeries zou kunnen delen. Het ministerie van SZW waar ik hiervoor zat bracht dertig procent van de wetten uit. Maar er zijn natuurlijk ook ministeries waarvan wetgeving wat omvang betreft geen grote taak is. Er is natuurlijk wel zeer verschillende kennis nodig maar als je het slim organiseert kun je deze kennis in een shared service center onderbrengen. Misschien hebben we over tien jaar wel een heel andere rijksdienst.”

Ing. H.R. Kuipers CPC is hoofd Planning & Control Dienst Landelijk Gebied bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Mevrouw drs. P. Snijders CPC is financieel adviseur werkorganisatie Bestuurlijke Ordening Zorg bij het ministerie van Volksgezondheid,Welzijn en Sport. Zij schrijven dit artikel op persoonlijke titel.