Doorwerking van lokaal rekenkameronderzoek

Inleiding

Wat zijn de doorwerkingen van rekenkameronderzoek voor het bestuur en beleid van gemeenten en provincies? Sommige rekenkamers stellen vervolgonderzoeken in om te onderzoeken of aanbevelingen uit eerder onderzoek zijn nagekomen of resultaten hebben opgeleverd. Andere rekenkamers onderzoeken de doorwerking van de rapporten. En van een enkele rekenkamer is het functioneren onderzocht (zie bijvoorbeeld Evaluatiecommissie Rekenkamer Rotterdam, 2002).

In oktober 2007 publiceerde het ministerie van BZK een voorlopige evaluatie van lokale en provinciale rekenkamer(commissies) onder de titel Leren Afrekenen (Ministerie van BZK, 2007). In de titel van het rapport zijn speels de namen van twee mogelijke perspectieven op de inhoud en het werk van lokale rekenkamers omschreven, namelijk leren en afrekenen. Kan een gemeentebestuur inclusief de gemeentelijke organisatie leren van onderzoek van een lokale rekenkamer(commissie) of moet het gemeentebestuur op basis van eenzelfde onderzoeksrapport worden afgerekend? Het evaluatierapport van BZK had met meer recht en rede de speelse titel kunnen krijgen Afrekenen afleren. De onderzoekers formuleren immers zeven verbeterpunten die overwegend gericht zijn op leren (Ministerie van BZK, 2007, p. 50):

• meer ondersteuning;
• hoger (onderzoeks)budget (wettelijke, vaste norm);
• hogere doorloopsnelheid van onderzoeken;
• meer gericht op maatschappelijke effecten;
• betere doorwerking in gemeente;
• betere communicatie met raad, college, burgers;
• aanscherping van de wet op punt van onafhankelijkheid (bv. uitsluitend externe leden, sluiten van overeenkomsten met onderzoeksbureaus).

De eerste drie verbeterpunten zijn van technisch/administratieve aard, de volgende drie verbeterpunten zijn gericht op leren en communiceren. Het laatste verbeterpunt betreft een ‘oud’ punt over de onafhankelijke aard van de lokale rekenkamer(commissie). In het rapport wordt geconcludeerd dat twee waarden van rekenkameronderzoek, namelijk onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid, onomstreden zijn en een belangrijke rol spelen. Wat betreft rechtmatigheidsonderzoek constateert men dat er steeds nog verschillende meningen zijn over de toetsing.
Vanaf het moment van de wettelijke verplichting tot instelling van een lokale rekenkamer(commissie) (zowel gemeentelijk als provinciaal) speelt het vraagstuk van nut en betekenis van lokaal rekenkameronderzoek. In dit artikel wordt als vertrekpunt gekozen dat de doorwerking van het onderzoek en de rapporten van lokale rekenkamers(commissies) toeneemt naarmate meer gewerkt wordt vanuit het perspectief van leren dan vanuit het perspectief van afrekenen, of beter gesteld, rekenschap geven. Bij het gekozen vertrekpunt past de volgende centrale vraagstelling: In hoeverre leveren de rapporten van lokale rekenkamers meer doorwerking op door het onderzoek op te zetten en uit voeren vanuit het perspectief van leren in plaats van het perspectief van rekenschap?

In dit artikel wordt eerst nader ingegaan op het begrip doorwerking. In plaats van doorwerking zijn ook termen als effecten en doelmatigheid in gebruik. In eerder een artikel over rekenkameronderzoek is aandacht besteed aan specifieke eisen die gelden bij rekenkameronderzoek (Hakvoort en Klaassen, 2006). Vervolgens wordt stilgestaan bij mogelijke visies of perspectieven op rekenkameronderzoek. In een volgende paragraaf wordt apart aandacht geschonken aan die inhoudelijke en methodische aspecten bij het doen van onderzoek die van belang zijn voor de doorwerking. Daarna wordt de aard en omvang van geselecteerde probleemstellingen in het kader van doorwerking aan de orde gesteld. Tenslotte wordt ingegaan op de positie van raad, college en ambtelijke organisatie en de verantwoordelijkheid van de rekenkamer voor de doorwerking.

Begripsbepaling

Over de doorwerking van de rapporten van de rekenkamers wordt uiteenlopend geoordeeld. “Volgens sommigen is effect evident: er zijn aantoonbare resultaten, aanbevelingen worden overgenomen en conclusies worden gedeeld. Alleen al van de aanwezigheid van een rekenkamer gaat een preventieve werking uit. Anderen trekken het effect van rekenkameronderzoek juist in twijfel”, aldus in een notitie van de Kring van secretarissen NVRR van juni 2007. In dit artikel wordt het ruime begrip ‘doorwerking’ gebruikt om zo alle mogelijke aspecten en consequenties in de beschouwing te kunnen betrekken. Sommige onderzoekers van rekenkamers zijn al blij als er in de lokale pers een kort bericht verschijnt over een uitgebracht onderzoeksrapport. Dat is wel een zeer minimale doorwerking.

Doorwerking van onderzoek en rapportages van rekenkamers kan worden onderscheiden naar drie categorieën: procedurele doorwerking, beleidsmatige doorwerking en maatschappelijke doorwerking. Procedurele doorwerking zijn de gevolgen die samenhangen met de wijze van behandeling van rekenkameronderzoek. Onder feitelijke doorwerking wordt verstaan al die gevolgen van rekenkameronderzoek die wijzigingen in de allocatie van middelen en of wijzigingen in beleid, wijze van organisatie en wijze van verantwoording met zich mee brengen. Maatschappelijke doorwerking omvat alle consequenties die de wijzigingen in beleid en of organisatie van beleid tot gevolg hebben.

Procedurele doorwerking van het rekenkameronderzoek omvat:

1. Ambtelijke reactie op de nota van bevindingen van het onderzoek;
2. Bestuurlijke reactie op het rekenkameronderzoek, inclusief conclusies en aanbevelingen;
3. Openbaar maken van het onderzoek;
4. Kennis ontlenen aan het onderzoek door derden;
5. Aandacht in de media;
6. Reacties in de media van stakeholders;
7. Behandeling in raadscommissie(s) en raad.
   
   Beleidsmatige doorwerking van het rekenkameronderzoek omvat:
8. Initiatieven van de raad of PS: aanpassing van beleidsplannen (kaderstelling) en aanpassing van de programmabegroting (additionele middelen of middelen verschuiving);
9. Initiatieven van B&W of GS: aanpassingen van beleid, aanpassingen productenbegroting, aanbrengen van organisatorische wijzigingen.
   
   Maatschappelijke doorwerking;
10. Op basis van aanbevelingen van het rapport van de rekenkamer zijn beleidsaanpassingen en of organisatorische aanpassingen gerealiseerd; deze aanpassingen genereren positieve (en mogelijk ook negatieve) effecten in de gemeentelijke of provinciale gemeenschap.

Het is een discussiepunt of met de laatst genoemde categorie rekening moet worden gehouden als het gaat om een oordeel over het functioneren van een lokale rekenkamer. Immers, bij rekenkameronderzoek gaat het veelal om een ex-postoordeel over het beleid (en de rechtmatigheid van de daarmee samenhangende uitgaven). De beleidsmatige aanpassingen zijn niet meer de competentie van de rekenkamer, dat is voorbehouden aan raad/B&W en PS/GS.

Perspectieven op rekenkameronderzoek

In de inleiding werden twee perspectieven op rekenkameronderzoek genoemd, namelijk rekenschap geven (afrekenen) en leren. Sommige onderzoekers onderscheiden nog een derde perspectief dat geordend kan worden tussen rekenschap en leren. Een perspectief waarbij rekenkamerleden uit een soort schuldbewustzijn trouwhartig de voorschriften van de wetgever uitvoeren (Leeuw en van Dam, 2006). Niet uitgesloten mag worden dat dit derde perspectief bij sommige rekenkamers domineert, maar voor het begrijpen van doorwerking wordt in dit artikel dit perspectief buiten beschouwing omdat het meer op het interne proces van functioneren van een rekenkamer terugslaat dan dat het een doorwerking van het handelen is (externe betekenis).

Een perspectief op het mogelijke functioneren van een rekenkamer is geen vrijblijvende aangelegenheid, maar een visie op de wijze waarop het afleggen van rekenschap en verantwoording over bestuur en beleid kan plaatsvinden en kan worden verbeterd. De termen ‘rekenschap’ en ‘leren’ dekken de lading. De twee perspectieven kunnen globaal als volgt omschreven worden:

• Rekenschap perspectief; hierbij domineert de opvatting dat als er binnen het beleid en bestuur voldaan wordt aan wet- en regelgeving, behoorlijk toezicht en toetsbaar en meetbaar beleid, vrijwel automatisch voldaan wordt aan doelmatig beleid. In dit perspectief domineert dat aanpassingen van het beleid uiteraard moeten worden gerealiseerd door de verantwoordelijke bestuurders en gecontroleerd door de gekozen politici.
• Leerperspectief; hierbinnen domineert de opvatting dat de rekenkamer zelf actief opereert en actief naar buiten treedt. De rekenkamer tracht door constructief overleg en op basis van kwalitatief gedegen rapporten een bijdrage te leveren aan de leerprocessen van raadsleden, B&W en de gemeentelijke organisatie.

Procedurele aspecten

De instelling van gemeentelijke en provinciale rekenkamers wordt wel beschouwd als sluitstuk van het duale stelsel. Bovendien zijn de gemeentelijke en provinciale rekenkamers van recente datum en niet de enige organen die het bestuur en de ambtelijke organisatie onderzoeken. Een aantal organen voert al jarenlang onderzoek uit, zoals de interne- en externe accountant, de auditdiensten van provincies en gemeenten, de commissies van onderzoek van de rekening en niet te vergeten de gemeentelijke controller die op grond van artikel 213a belast is met onderzoek naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid. Dan worden hier nog buiten beschouwing gelaten de vele landelijke inspecties, zoals bijvoorbeeld onderwijsinspectie, verkeersinspectie, bouwinspectie, en veiligheidsinspectie. Het is niet zo vreemd dat met enige regelmaat de term ‘controlitis’ wordt gebruikt als term om ‘overbodige’ controledrukte te benoemen die wel lijkt te heersen in de publieke sector.

Lokale en provinciale rekenkamers kunnen zelf een bijdrage leveren aan de relevantie van het eigen onderzoek en dus de doorwerking van de rapporten. Enkele procedurele aspecten die daarbij een rol spelen zijn:

• Overleg over de jaarprogramma’s van onderzoek. Rekenkamers zijn weliswaar onafhankelijk in de formulering van de onderzoeksthema’s, maar het is wel van belang om vooraf grondig te overleggen over het belang van de te kiezen onderzoekthema’s. De meeste rekenkamers maken al gebruik van de mogelijkheid om te overleggen met een soort programmaraad (bestaande uit leden van Provinciale Staten of raadsleden) of via overleg met fractievoorzitters.
• Selecteer thema’s en onderwerpen waar beleidsmatig onduidelijkheden of vragen over bestaan. Het is voorspelbaar dat over onderwerpen waar in de bestuurlijke en ambtelijke organisaties veel consensus over bestaat, er weinig of geen doorwerking te verwachten valt.
• Zorg voor spreiding van de onderzoekthema’s over de diensten. Het is zowel politiek-bestuurlijk als organisatorisch ergerlijk als systematisch onderwerpen uit een en hetzelfde beleidsveld worden gekozen.
• Heb aandacht voor de kwaliteit van de onderzoeksrapporten. De politiekbestuurlijke omgeving van een rekenkamer is veelal turbulent. De zorg voor de kwaliteit van de onderzoeksrapporten dient voorop te staan. Niet alleen de bestuurlijke nota ‘s, maar zeker ook de nota’s van bevindingen, die in veel gevallen door externe onderzoekbureau’ s zijn opgesteld.
• Vat onafhankelijkheid van de rekenkamer niet op als werken op een eiland. Directie en/of onderzoekers van rekenkamers moeten bereid zijn om te overleggen met ambtelijke organisatie en bestuurders over de onderzoeksopzet, inclusief de onderzoeksvraagstelling, de deelvragen, het normenkader, een onderzoeksdesign, van elk nieuw onderzoek. Daarmee worden bestuurders en ambtenaren betrokken bij het onderzoek.
• Overleg tijdig over de uitkomsten van een onderzoek. Leden van rekenkamers en onderzoekers dienen tijdig in contact te treden met bestuurders en ambtenaren. Men dient zich bewust te zijn van het gemeenschappelijk belang. (Hoor en wederhoor.)
• Draag zorg voor heldere presentatie van de onderzoeksrapporten. Daarbij gaat het zowel om de inhoud, leesbaarheid en toonzetting, als de vorm. Omvang van het rapport, verkrijgbaarheid en aandacht voor de presentatie. Zorg voor bespreking in de commissies van advies en bijstand.

Aandacht voor omvang en inhoud van thema’s

Wat betreft de aspecten die direct samenhangen met de omvang en de inhoud van de gekozen onderzoekthema’s dient de formulering van een probleemstelling (doelstelling en probleemstelling) zoveel mogelijk beperkt te worden tot specifiek lokaal of provinciaal beleid.

• Beperking van thema’s
  Zelfbeperking bij de selectie en keuze onderzoeksonderwerpen voor een onderzoeksprogramma is noodzakelijk (Hakvoort en Klaassen, 2007). Het is voor onderzoekers soms wel verleidelijk om meer fundamentele onderzoeksthema’s aan te snijden. Maar voor lokale- en provinciale rekenkamers is het niet nodig en zeker niet voor de hand liggend om onderzoek te verrichten naar algemene en fundamentele maatschappelijke problemen. Voor fundamenteel onderzoek bestaan uitstekend geoutilleerde en gespecialiseerde universitaire of gespecialiseerde onderzoeksinstituten. Enkele voorbeelden mogen voldoende zijn: fundamenteel naar vraagstukken op het gebied van verkeer en vervoer, van veiligheid, van luchtkwaliteit, voor waterkwaliteit.
• Beperking van de formulering van de probleemstelling (doelstelling en vraagstelling)
  Bij de formulering van de probleemstelling (doelstelling, vraagstelling, en deelvragen) dienen rekenkamers zich een wijze zelfbeperking op te leggen. Beperken van onderzoek moet elke onderzoeker al naar tijd en plaats. Bij rekenkameronderzoek kan dat vrij eenvoudig door de aandacht te concentreren op de eigen gemeente of de provincie en door de evaluatieperiode te beperken tot enkele relevante jaren. Het beleid verandert immers ook met enige regelmaat, door verandering van nieuwe politieke colleges, door veranderende inzichten, door nieuwe wet- en regelgeving, door Brussels beleid.

Aandacht voor de positie van raad, bestuurders en ambtelijke organisatie

Leden van rekenkamers dienen zich bewust te zijn van de politieke context waarin zij functioneren. Rekenkamers opereren in een omgeving waar politieke rationaliteit domineert. Rekenkameronderzoek kan onwelkome boodschappen bevatten die bestuurlijke en ambtelijke weerstand aanwakkeren. In dat verband kan een sterke accentuering van de onafhankelijke positie van rekenkamers ertoe leiden dat men in vacuüm opereert. Onderzoeksrapporten kunnen dan gemakkelijk plichtmatig worden afgehandeld. Dat wil zeggen dat rapporten wel de correcte fasen doorlopen: opstellen rapport van bevindingen, ambtelijke verificatie, opstellen bestuurlijke nota, reactie B&W, nawoord rekenkamer, maar dat geen wezenlijk gevolg gegeven wordt aan de uitkomsten van het onderzoek. Voor alles moet een rekenkamer de kwaliteit van het onderzoek bewaken, maar daarnaast ook veel aandacht schenken aan conclusies en de haalbaarheid van de aanbevelingen. Nadat een rapport met bevindingen (onderzoeksresultaten) is uitgebracht, moet een bestuurlijke nota worden geformuleerd met conclusies en aanbevelingen. Er is geen een-op-een relatie tussen bevindingen en conclusies en aanbevelingen. Dat impliceert dat rekenkamers een zekere keuzevrijheid hebben. Met de formulering van conclusies en aanbevelingen zijn politieke keuzes in het geding. Waardering van de rapporten is daar mede op gebaseerd. Het is relatief eenvoudig om over elk willekeurig gekozen onderwerp kritisch te rapporteren in termen van doelmatigheid en doeltreffendheid. Daarbij is respect en begrip voor de dikwijls moeilijke positie van college van B&W, raadsleden, en ambtelijk apparaat van belang. In een toenemende complexe politiek-bestuurlijke omgeving, met voortdurend veranderende wet- en regelgeving is het voor gekozen politici en gekozen bestuurders niet gemakkelijk om te functioneren.

Verantwoordelijk voor de doorwerking van eigen onderzoek

Zijn rekenkamers mede verantwoordelijk voor de doorwerking van het onderzoek en de uitgebrachte publicaties? Het antwoord op deze vraag is mede afhankelijk van de visie of het perspectief op het werk van rekenkamers. Twee perspectieven kunnen worden onderscheiden:

• Rekenschap perspectief. Binnen dit perspectief domineert de opvatting dat rekenkamers en diensten van raadsleden c.q. leden van Provinciale Staten het beleid onderzoeken. Het evaluatieonderzoek van gevoerd beleid dient door een onafhankelijk instituut op doelmatigheid en doeltreffendheid te worden onderzocht. Het is vervolgens aan de leden van de raad en de leden van Provinciale Staten om met de conclusies en aanbevelingen de bestuurders te confronteren, door verzoeken in te dienen, moties, amendementen, etc. Met het onderzoek en de rapportage is de rol van de rekenkamer voldoende ingevuld.
• Leerperspectief. Binnen dit perspectief overheerst de opvatting dat beleidsevaluatie weliswaar door een onafhankelijk orgaan dient te worden verricht, maar dat beleidsvoorbereiding, beleidsuitvoering en beleidsverantwoording evenzovele leermomenten kent. Het accent ligt niet op controleren, maar op gezamenlijk beleidsvoering. Daarbij worden weliswaar door de verschillende actoren verschillende rollen vervuld, maar er is wel een overkoepelend gemeenschappelijke doelstelling. De raad c.q. Provinciale Staten stelt de beleidskaders vast en het college van B&W of college van GS inclusief het ambtelijk apparaat is verantwoordelijk voor de uitvoering. De rekenkamer vervult tijdens de fase van selectie van een onderzoeksonderwerp een sturende rol wat betreft de beoordeling van de relevantie van het gekozen thema voor de burgers. De verantwoording voor het onderzoek, inclusief rapportage, formulering van aanbevelingen, verzorging van persberichten, optreden in commissievergaderingen, overleg met ambtenaren, overleg met leden van college van B&W of college van GS, wordt tot het einde toe ingevuld.

Conclusies

Vanaf het moment van verplichte instelling van een lokale rekenkamer in provincies (per 1-1-2005) en in gemeenten (per 1-1-2006) is er behoefte aan informatie over de doorwerking van rapporten van de rekenkamers. Het doorwerken van rapporten van rekenkamers worden mede beïnvloed door het perspectief dat door leden van de rekenkamer op de eigen rol en betekenis wordt aangehangen. De onafhankelijkheid van rekenkamers kan verschillende manieren worden vormgegeven. Enerzijds vanuit het perspectief dat de rekenkamer controleert of het beleid doelmatig, doeltreffend en rechtmatig is uitgevoerd. Zo niet dan moeten er gepaste maatregelen worden genomen. Anderzijds kunnen rekenkamers vanuit dezelfde onafhankelijke positie opereren vanuit het perspectief dat beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering leerprocessen zijn. Naar ons inzicht is de doorwerking van rekenkamers groter indien het leerperspectief centraal staat. Dat betekent dat onderzoekers van rekenkamers in nauw overleg en in een vroeg stadium met raadsleden, colleges van B&W en leden van Provinciale Staten en colleges van GS overleggen over cruciale fasen van een onderzoek, zoals de selectie van het te onderzoeken onderwerp, de inhoud van de vraagstelling, het normenkader, de conclusies en aanbevelingen. Een geselecteerd onderzoeksprobleem dat aansluit bij ervaren problemen, verhoogt de interesse en belangstelling van gekozen politici en bestuurders. Een normenkader is geen academische vondst, maar een resultante van opvattingen en meningen over eisen die gesteld mogen worden aan doelmatig beleid. Rapportages van rekenkamers hebben meer effect (doorwerking, consequenties) wanneer politiek-bestuurlijke verantwoordelijken zich kunnen vinden in een onderzoeksdesign. Er is dan een grote kans dat het rapport aansluit bij ontwikkelingen die plaatsvinden.
Rekenkamers zijn zelf mede verantwoordelijk voor de procedurele doorwerking van de eigen onderzoekrapportages, inclusief aspecten als leesbaarheid van rapporten, verzorgde persberichten, en omgang met afdelingen voorlichting en communicatie. Die doorwerking kan verbeterd worden door grondig overleg met politiek-bestuurlijke verantwoordelijken, door begrip voor het gegeven dat beleid tot stand komt in een omgeving waarin politieke rationaliteit per definitie domineert en niet de economische of de juridische rationaliteit.

Beide auteurs zijn als universitair hoofddocent verbonden geweest, respectievelijk verbonden aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam

Literatuur

• Evaluatiecommissie Rekenkamer Rotterdam (2002), Gedreven en vasthoudend. Evaluatie rekenkamer Rotterdam 1998-2001, Rotterdam, 2002.
• Hakvoort, J.L.M. & Klaassen, H.L. (2006), Methodische en politiek-bestuurlijke aspecten van provinciaal en lokaal rekenkameronderzoek, In: Tijdschrift voor Public Controlling, audit & control, Jaargang 4, nr. 1, pp. 21-24.
• Hakvoort, J.L.M. & Klaassen, H.L. (2007), Beperk aantal onderzoekthema’s decentrale rekenkamers, In B&G, jaargang 33, no 11, pp.14-17.
• Kring van secretarissen NVRR (2007), Doorwerking onderzoek rekenkamer(commissies)s. Notitie op internet.
• Leeuw, F. de & Dam, M. van (2006), Drie scenario’s voor lokale rekenkamers, In: Beleidswetenschap, jaargang 20, pp. 3-8.
• Ministerie van BZK (2007), Leren afrekenen. Een voorlopige evaluatie van lokale en provinciale rekenkamer(commissies), Den Haag.