Governance als breekijzer?

Zuurmond en Van der Ploeg trekken in de epiloog van Governance in het onderwijs: een nieuwe balans? (2007) de conclusie dat bijna alle auteurs in de bundel de slag naar wellicht het belangrijkste motief voor governance in het onderwijs missen; governance als middel om tot beter onderwijs te komen. De hele exercitie rondom governance heeft geen zin als het niet leidt tot beter onderwijs en de docent niet wordt gezien als uitgangspunt. McDaniel beschrijft in zijn bijdrage vijf belangrijke gronden voor twijfel aan het concept governance. In punt vier sluit hij aan op de conclusie van Zuurmond en Van der Ploeg. McDaniel mist de werkvloer in de uitwerking van governance. “Vernieuwingsprocessen die door de overheid worden ingezet, dringen nauwelijks tot de werkvloer door. (…) Het is daarom zeer de vraag of governance enige invloed gaat hebben op het niveau van de individuele docent.” (McDaniel, 2007: 92).

Zuurmond en Van der Ploeg spreken vervolgens hun twijfel uit of er een relatie tussen governance en concrete problemen in het onderwijs kan bestaan. Governance is volgens hen een bestuursfilosofie die wordt gekenmerkt door een complex van maatregelen. De positieve effecten kunnen wel aannemelijk worden gemaakt, maar een een-op-een relatie met uitdagingen in het onderwijs is niet te leggen. Door deze uitspraak wordt governance gediskwalificeerd als good practice voor de leerkracht. Zoals is aangegeven, kan governance alleen slagen als de aansluiting met de werkvloer wordt gemaakt. Professionals in het onderwijs zijn gebaat bij praktische oplossingen voor complexe problemen.

In dit artikel wordt betoogd dat onderdelen uit de governancetheorie een waardevolle aanvulling zijn voor de professionals in het basisonderwijs. Hiervoor wordt als eerste de professional in het basisonderwijs beschreven en de uitdagingen waar hij voor staat. Vervolgens worden verschillende artikelen gebruikt om tot een omschrijving van het begrip governance te komen. Daarna wordt beschreven hoe governance de professional kan helpen zijn vak beter uit te voeren.

De professional in het basisonderwijs

Voordat de rol van de professional in het onderwijs wordt beschreven, moet eerst duidelijk zijn wat de kern van goed onderwijs is. Minister Plasterk geeft dit kernachtig weer. “De kern (…) is dat de leerlingen de kans krijgen hun talenten maximaal te ontplooien opdat zij en de samenleving daarvan profiteren.” (McDaniel, 2007). Nu kort maar krachtig is verwoord wat goed onderwijs inhoudt, wordt beschreven wat de rol van de leerkracht is om dit te bereiken.

In het verleden kon de leerkracht zijn klas als koninkrijk beschouwen. De leraar had het monopolie op kennis en ouders en kinderen waren sterk van hem afhankelijk. Deze situatie behoort echter tot het verleden. De ontwikkeling naar een kennissamenleving heeft tot gevolg dat de relatie tussen de leerkracht, leerlingen en ouders gelijkwaardiger is geworden. De leraar kan zich niet langer verschuilen achter een kennismonopolie (Advies WRR, 2004). Trappenburg beschrijft een vergelijkbaar beeld. De traditionele professional had een grote kennisvoorsprong op de ouders. De ouder nieuwe stijl is door de informatietechnologie in staat om zich snel in te lezen in de wereld van de professionals (Trappenburg, 2007). Bovendien worden basisscholen steeds meer aangesproken op resultaten. Ouders nemen geen genoegen meer met het uitblijven hiervan. De leraar zal zich degelijk moeten verantwoorden over de keuzes die hij maakt in zijn onderwijs.

De relatie tot andere spelers om de school is ook veranderd. Basisscholen zijn geen eilanden meer waar kennisoverdracht op de eerste plaats staat. Ze zijn deel van een omgeving waar ze samen met andere stakeholders (scholen voor voortgezet onderwijs, welzijnsorganisaties, politie, enz.) uitdagingen aan moeten pakken. Hierbij is de basisschool niet alleen partner, de scholen leggen ook verantwoording af aan anderen. De leerkracht uit groep acht kan zijn leerlingen niet zomaar naar het voortgezet onderwijs sturen. Hij moet verantwoording afleggen over de resultaten van de leerlingen. Lenssen vat dit krachtig samen: “De school transformeert van bolwerk (…) naar netwerk (…), van autist naar partner.” (Lenssen, 2007A: 55).

De leerkracht in het basisonderwijs heeft twee belangrijke rollen. Enerzijds legt hij verantwoording af aan cliënten (ouders), anderzijds legt hij verantwoording af en werkt hij samen met stakeholders. Hij oefent deze twee rollen niet uit in een rustige omgeving; er is nogal wat aan de hand in het onderwijs. Lage productiviteit, laag rendement, laag innovatief vermogen, twijfels over de kwaliteit in de breedte, de afwezigheid van een professionele traditie en een zwak HRM-beleid zijn volgens McDaniel de belangrijkste problemen in het onderwijs. De Wetenschappelijke Raad van het Regeringsbeleid (WRR) voegt hier de hoge regeldruk aan toe. Daarnaast ziet de WRR een toenemende spanning tussen het institutionele regime waarbinnen het onderwijs functioneert, de oriëntatie waarmee de school en de daar werkzame professionals opereren en de vraag die ouders ten aanzien van de school articuleren (WRR, 2004). Putters, Meurs en Schutte zien een vergelijkbare spanning. Zij zien “enerzijds door de tijd heen ontwikkelde instituties van de onderwijssector (…) en anderzijds de postmoderne opgave die om nieuwe vormen van organisatie en sturing vragen.” (Putters, Meurs en Schutte, 2007: 97).

Wat is governance?

In de vorige paragraaf is beschreven wat de rol van de professional in het moderne basisonderwijs is, alsmede enkele uitdagingen waarvoor basisscholen staan. Nu wordt eerst ingegaan op het begrip governance. Nadat dit is beschreven, wordt een verbinding gemaakt tussen de rol van de leerkracht, de uitdagingen in en rondom de school en governance.

Minderman geeft in zijn bijdrage volgens Zuurmond en Van der Ploeg een goede samenvatting van de verschillende achtergronden van het governanceconcept. De vier betekenissen van Minderman worden aangevuld met de betekenissen van andere auteurs.

Minderman grijpt eerst terug op internationale literatuur waarin governance een politieke ontwikkeling is waarbij de centrale overheid, na eerst te zijn aangezwollen tot een verzorgingsstaat, bevoegdheden en verantwoordelijkheden weer probeert over te dragen aan non-profitinstellingen, zelfstandige rijksdiensten en burgers (Minderman, 2007). Het ministerie van OCW heeft de toezichtfunctie langs deze lijn ingericht; er wordt recht gedaan aan de zelfstandige rol van iedereen die betrokken is bij het onderwijs. Niet het ministerie wil alles regelen. De onderwijsinstellingen hebben de vrijheid om binnen wettelijke kaders hun eigen beleid te voeren. Als instellingen deze vrijheid aan kunnen zal toezicht selectief zijn. Instellingen die niet aan de normen omtrent kwaliteit en rechtmatigheid voldoen zullen nauwlettender in de gaten worden gehouden (Oosterhof, 2007).

De tweede betekenis gaat om de garanties van transparantie, integriteit, professionaliteit en de maatschappelijke meerwaarde van de individuele instelling. Lenssen sluit bij deze betekenis aan. Hij ziet de school als een moderne organisatie die zich op een professionele manier verhoudt tot haar omgeving in termen van transparantie en verantwoording. Door aan de maatschappij duidelijk te maken wat de onderwijsinstelling doet en hoe ze dat doet, wordt duidelijk wat de waarde van de instelling is. Een instelling die een duidelijke meerwaarde voor de omgeving creëert, ontleent hieraan legitimiteit (Lenssen, 2007B).

Een derde betekenis van governance is die van maatschappelijke verankering. Indien de centrale overheid niet meer normeert en controleert, zijn er andere verbanden noodzakelijk die deze taak over kunnen nemen.
Alleen wanneer scholen hun intern toezicht en bestuur goed op orde hebben, kan de overheid op afstand en op hoofdlijnen sturen (Hooge en Steen, 2007). Governance moet daarbij zorgen voor een systeem van checks and balances om de terugtredende overheid mogelijk te maken. Verschillende auteurs gaan hierbij in op de rol van de Raad van Toezicht. De raad is als interne toezichthouder de primair verantwoordelijke voor het toezicht op de instelling. De raad houdt de bestuurders van de instelling scherp door toezicht op onderwijskwaliteit, de financiële rechtmatigheid van de verkrijging en besteding van de rijksbekostiging en de continuïteit van de instelling (Oosterhof, 2007 en Hooge en Nijkamp, 2007).

De vierde betekenis van governance gaat in op de ruimte voor de professional in de organisatie. De ‘oude’ leraar had evenveel ruimte als vierkante meters in zijn klas. De uitdagingen waar het onderwijs nu voor staat – verantwoording naar ouders en naar partners buiten de school en een andere positie ten opzichte van het ministerie – hebben een grote invloed op de ruimte voor de professional. Alleen door deze ruimte te vergroten, kunnen de uitdagingen worden aangepakt. Lenssen geeft hiervan een goed voorbeeld. De moderne professional moet een evenwicht zoeken tussen een individuele professionaliteit (vakinhoudelijk) en een gedeelde professionaliteit (het functioneren in de school als werken leefgemeenschap). Voor de moderne professional zal de gedeelde professionaliteit een grote invloed hebben op de individuele professionaliteit (Lenssen, 2007B). Het afleggen van verantwoording aan ouders en het omgaan met de stakeholders zijn twee pijlers van zijn dagelijks functioneren.

Governance in het basisonderwijs?

Governance moet een duidelijke meerwaarde voor de professional hebben. Zonder deze meerwaarde wordt het weer een verandering die van boven wordt opgelegd en hiermee gedoemd is te mislukken. Om te bepalen of governance nut kan hebben voor professionals in het basisonderwijs, is eerst beschreven waar de leerkracht in het basisonderwijs mee te maken heeft. Vervolgens is governance ingedeeld in vier stukken. Nu duidelijk is wat er aan de hand is en wat governance te bieden heeft, wordt beschreven waar de laatste een oplossing kan bieden voor het eerste. Omdat er duidelijk moet worden gemaakt waar governance het onderwijs kan versterken, wordt er van het onderwijs uitgegaan.

De eerste uitdaging waar de leerkracht in het basisonderwijs mee te maken heeft, is het afleggen van verantwoordelijkheid naar ouders toe. De ouders worden steeds meer cliënten en eisen van de leerkracht een uitleg over het presteren van hun zoon of dochter. Ouders weten steeds beter wat ze willen en wat de mogelijkheden zijn voor hun kind. Leerkrachten kunnen zich in deze nieuwe situatie niet terugtrekken in hun klas. Ze moeten de deuren open durven zetten en op deze manier sterke en zwakke kanten laten zien aan collega’s. Op deze manier kunnen leerkrachten van elkaar leren. Lenssen schetst een manier hoe dit vorm kan krijgen. De leraar is niet langer slechts verantwoordelijk voor de prestaties van de eigen klas. Samen met zijn collega’s is hij verantwoordelijk voor de onderwijskundige koers van de school en daarop aanspreekbaar. Met zijn collega’s vormt hij een kennisgemeenschap of kennisnetwerk waarin hij de agenda bepaalt en de innovatie van de organisatie bevordert en waarborgt (Lenssen, 2007B). De Vijlder beschrijft in het artikel Van klassieke professionals naar excellente organisaties een maatschap van leraren. Op deze manier worden leraren mede aangesproken op een bijdrage aan het resultaat van de organisatie, hun maatschap als geheel. Daarnaast moeten scholen, om te overleven in de 21ste eeuw, een nieuw soort organisatie worden. Van een gesloten organisatie moet de instelling veranderen in een lerende organisatie. Drie elementen zijn volgens De Vijlder hierbij noodzakelijk. Ten eerste moet de instelling in staat zijn om kennis over zichzelf te ontwikkelen en intelligent te gebruiken. Ten tweede moet de instelling responsief worden. Signalen uit de omgeving moeten worden opgepakt en kennis wordt gebruikt om strategisch met deze signalen om te gaan. Ten derde is de instelling in staat om in het kader van de eigen ontwikkeling kennisvragen te articuleren.

Volgens Hettema en Lenssen sluiten de bijdragen in de bundel Van wie is het onderwijs? aan bij deze opvatting. Onderwijsinstellingen moeten meer ingericht zijn op basis van professionele, samenwerkende groepen docenten die de ruimte krijgen om zelfstandig te acteren en te reageren binnen helder overeengekomen kaders (2007). Wierdsma geeft een uitwerking van een organisatie die aan deze eisen voldoet. Het gaat daarbij in de kern om managers die als professionals zijn vrijgesteld van de directe dienstverlening aan de klant (in het onderwijs zijn dit vooral de ouders). Hierdoor hebben zij de handen vrij om grenzen te stellen aan de zelforganisatie en te waken over de koers en identiteit van het geheel (2007).

Voorgaande moet leiden tot een zelfbewust lerarenteam dat aan ouders onderwijskundige keuzes kan verantwoorden. De leerkracht staat niet meer alleen tegenover veeleisende ouders. Hij weet dat zijn keuzes een gevolg zijn van de koers van het hele team. Voorgaande sluit aan bij de vierde betekenis die Minderman en Lenssen aan governance geven. De professional heeft meer ruimte nodig in de organisatie om aan de verwachtingen van deze tijd te voldoen.

De tweede uitdaging in het onderwijs is het zoeken naar stakeholders om samen uitdagingen aan te pakken. In de voorgaande alinea is beschreven waarom leerkrachten de deuren van de klas open moeten gooien. Ditzelfde geldt voor de school als geheel. De basisschool is deel van een buurtnetwerk en kan met partijen die ook deel zijn van dit netwerk zorgen voor bijvoorbeeld een veilige buurt. Door de samenwerking te zoeken met stakeholders in de wijk snijdt het mes aan twee kanten. Enerzijds werken alle professionals in de buurt samen om tot een veilige wijk te komen. Anderzijds creëert de school een toegevoegde waarde waardoor de omgeving de school ook wil legitimeren. Beide punten worden hieronder uitgewerkt.

Basisscholen zijn een belangrijke spil in de wijk. Binnen de scholen is ontzettend veel informatie voor handen over de leerlingen. Met negentig procent van deze leerlingen gaat het buiten de school goed. Tien procent is echter bekend bij andere professionals in de wijk. Dit loopt uiteen van welzijnswerkers tot politieagenten tot scholen voor voortgezet onderwijs. Juist voor deze tien procent is het van belang dat scholen de deuren opengooien en op deze manier met alle stakeholders in de buurt alle kinderen een veilige buurt geven. Dit gebeurt op dit moment op incidentele basis in het onderwijs. De politie biedt lessen aan in de bovenbouw waarbij ze aangeven wat ze doen. In de wijk Overvecht in Utrecht wordt een methode om te komen tot een veilige school, de vreedzame school, uitgerold naar de rest van de wijk. Medewerkers van de wijkwelzijnsorganisatie hebben aangegeven een positief verschil te zien als ze de kinderen op dezelfde manier benaderen. Dit zijn slechts twee voorbeelden hoe op dit moment, vaak incidenteel, de school de deuren openzet.

Samenwerking met verschillende partijen is goed, het is beter als deze samenwerking naar een hoger plan wordt getild. De school moet zich dusdanig professioneel opstellen, dat ze bereid is om van de stakeholders te leren. Lenssen geeft hiervan een goed voorbeeld. Hij stelt dat instellingen zich dusdanig in hun omgeving moeten verankeren dat met stakeholders kan worden gecommuniceerd over beleidsontwikkeling en beleidsverantwoording. De WRR noemt in haar rapport een van de belangrijkste voorwaarden die noodzakelijk zijn om dit te bereiken. Informatie over de school zal moeten worden ontsloten voor alle stakeholders. Dit kan niet van de een op de andere dag worden gedaan. Er zal eerst moeten worden gewerkt aan vertrouwen voordat verschillende spelers in de wijk elkaar recht in de ogen kunnen kijken. Zowel de samenwerking als het afleggen van verantwoording aan stakeholders komt terug in de derde stap waarin Minderman en Lenssen governance beschrijven als maatschappelijke verankering.

Governance als versterking van het basisonderwijs

Zuurmond en Van der Ploeg zien geen een-op-een relatie tussen problemen in het onderwijs en governance. Dit artikel betoogt dat governance wel degelijk een oplossing kan bieden voor uitdagingen in het basisonderwijs. Het professionaliseren van de relatie tussen de basisschool, ouders en stakeholders staat hierbij centraal.

In dit artikel wordt governance gekoppeld aan een uitdaging in het onderwijs; het open gooien van de deuren naar de buitenwereld. Governance kan hier een positieve bijdrage aan leveren. De professional ziet zijn leerlingen de wijk in lopen en weet dat een andere professional met ze te maken krijgt. En die professional, die zou hij willen spreken. Raden van Toezicht en een code voor goed bestuur zijn middelen om dit voor elkaar te krijgen. Hooge en Nijkamp geven bijvoorbeeld aan hoe het raad van toezichtmodel in het primair onderwijs vorm kan krijgen, zonder een waterhoofd op iedere school te creëren. Ze moeten echter nooit de overhand krijgen in de discussie. Het uitgangspunt van governance moet altijd de versterking van de professional zijn.

Dit betekent niet dat governance de oplossing is voor alle problemen in het onderwijs. De problemen die McDaniel noemt, zijn hiermee niet opgelost. Gezien de oplossing die governance biedt voor de besproken uitdagingen, lijkt een poging zinvol. Het is daarbij van groot belang dat de goede raad van McDaniel, Van der Ploeg en Zuurmond wordt opgevolgd; veranderingen moeten altijd aansluiten bij de uitdagingen op de werkvloer.

Brecht Sies is adviseur op het gebied van onderwijs en politiek-bestuurlijke verhoudingen bij BMC advies en management (brechtsies@bmc.nl).

Literatuur

• Advies WRR, Bewijzen van goede dienstverlening, december 2004.
• Hettema, P., Lenssen, L. (red.), Van wie is het onderwijs? (2007), Uitgeverij Balans: Groningen.
• Hooge, E.H., Nijkamp, H.J., Alternatieven voor het raad van toezichtmodel in het funderend onderwijs, Basisschoolmanagement (2007), Jrg. 20, nr. 8, mei 2007, p: 1-5.
• Hooge, E.H., Steen S.J., De rechtsvorm maatschappelijke onderneming: keurmerk of keurslijf? NTOR (2007), Jrg. 19, p: 191-206.
• Lenssen, L., Waarom is de school niet meer van de leraar?, Van wie is het onderwijs? (2007A), Uitgeverij Balans: Groningen.
• Lenssen, L, Help de leraar verzuipt…, Governance in het onderwijs: een nieuwe balans (2007B), Sdu Uitgevers: De Haag.
• McDaniel, O, Governance in het onderwijs: oplossing of nieuw probleem?, Governance in het onderwijs: een nieuwe balans (2007), Sdu Uitgevers: De Haag.
• Minderman, G.D., Intern toezicht in de sector van beroeps- en volwassenen educatie (bve), Governance in het onderwijs: een nieuwe balans (2007), Sdu Uitgevers: De Haag.
• Oosterhof, D.T.G.J., Governance als voorwaarde voor meer risicogericht toezicht, Governance in het onderwijs: een nieuwe balans (2007), Sdu Uitgevers: De Haag.
• Putters, K, Meurs, P.L., Schulz, J.M., Van government naar governance in de hybride sectoren, Governance in het onderwijs: een nieuwe balans (2007), Sdu Uitgevers: De Haag.
• Trappenburg, M., De ethiek van de publieke sector, Van wie is het onderwijs? (2007). Uitgeverij Balans: Groningen.
• Wierdsme, A., De toegevoegde waarde van managementactiviteiten, Van wie is het onderwijs? (2007), Uitgeverij Balans: Groningen.
• Zuurmond, J, Ploeg, J.W., van der, Epiloog: zichtbaar onzichtbaar naar beter onderwijs, Governance in het onderwijs: een nieuwe balans (2007), Sdu Uitgevers: De Haag.