Governance van rijksbrede shared service centers

In dit artikel geven wij eerst een korte historische schets. Deze heeft tot doel te laten zien dat in de loop van de tijd de governance van de uitvoering steeds complexer geworden is. Vervolgens wordt nader ingegaan op de oprichting en de ontwikkeling van shared service centers. Daarna wordt de betekenis van ministeriële verantwoordelijkheid toegelicht en uiteengezet waarom dit de oprichting van shared service centers bemoeilijkt. Vervolgens wordt ingegaan op mogelijke oplossingen voor zowel de complexiteit van de governance als de ministeriële verantwoordelijkheid. Ter afsluiting worden randvoorwaarden geschetst voor het succesvol functioneren van shared service centers.

Historische schets: professionalisering van de uitvoering
In 1991 is het agentschapmodel geïntroduceerd om de uitvoerende taken van de ministeries te kunnen professionaliseren. De professionalisering heeft betrekking op het beheersregime maar ook op de aansturing van de uitvoering. Deze aansturing vindt meer plaats in termen van kosten en prestaties.
Het sturingsmodel rond het agentschap moet zodanig worden vormgegeven dat het een effectieve sturing op afstand mogelijk maakt en bijdraagt aan het optimaliseren van de efficiency. De rol van de opdrachtgever heeft betrekking op de (beleids)inhoudelijke aansturing. Hierbij gaat het erom dat de opdrachtgever aangeeft welke producten deze wil afnemen en tegen welke prijs-kwaliteitverhouding. Deze rol is te onderscheiden van de rol van eigenaar die in essentie betrekking heeft op het waarborgen van de continuïteit en de kwaliteit van de organisatie. Dit wordt ook wel aangeduid als public governance. In het beginstadium van het agentschapmodel was vaak sprake van één uitvoeringsorganisatie met één beleidsdirectie als opdrachtgever. Momenteel is dit beeld drastisch veranderd en is sprake van meer complexe relaties. Het hebben van meer opdrachtgevers heeft voor agentschappen de noodzaak gebracht om afspraken vast te leggen en te uniformeren. Dit vormt de basis om binnen het agentschap efficiency te kunnen nastreven. De opdrachtgevers hebben belang bij objectieve public governance. Dat leidt ertoe dat het afzonderlijk van de opdrachtgevers belegd wordt.
Met de omvorming van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM; VWS) tot agentschap ontstond voor het eerst een situatie waarin de grootste opdrachtgever op een ander ministerie (te weten het ministerie van VROM) zit. VROM vraagt als opdrachtgever invloed op de beslissingen die in het kader van de public governance genomen worden. Beslissingen over bijvoorbeeld investeringen en de wijze van kostprijsberekening beïnvloeden de koopkracht van de budgetten waarover VROM beschikt. Vertrouwen alleen is dan niet voldoende.²
Tot de bedrijfsvoering worden veelal gerekend de PIOFACH: personeel, informatie, organisatie, financiën, administratie, communicatie en huisvesting. De Rijksgebouwendienst (RGD) voert weliswaar werkzaamheden voor alle ministeries uit, maar wordt nog niet als rijksbreed shared service center voor bedrijfsvoeringtaken ervaren. Het verzorgen van de huisvesting was voor een groot deel al samengebracht in de RGD voordat deze dienst een agentschap werd. In die zin wijkt het af van het shared service center HRM, dat per 2006 wordt opgericht. De voor het RIVM beschreven problematiek van opdrachtgeverschap buiten het moederdepartement komt voor rijksbrede shared service centers zeer dominant aan de orde; er is immers sprake van dertien opdrachtgevers!

De governance van de uitvoering is in de loop van de jaren steeds complexer geworden doordat de samenwerking over de grenzen van ministeries heen groeit. In de praktijk ontstaan initiatieven die leiden tot een vermenging van opdrachtgeverschap en public governance.

Shared service centers
Het kenmerk van een shared service center is dat het de interne dienstverlening van een organisatie verzorgt. Het denken binnen de rijksoverheid is lange tijd gericht op het dicht bij het primaire proces organiseren van de bedrijfsvoering. De kwaliteit zou dan een hoger niveau kunnen halen. Shared service centers worden in die zin geïdentificeerd met centralisatie en bureaucratie. Het resultaat is dat om historisch begrijpelijke redenen soms toch rare situaties zijn ontstaan. Vrijwel alle ministeries hebben tenminste één ICTdienst. Een ministerie als Justitie heeft er vanwege de gedeconcentreerde diensten zelfs zo’n vijf. Vanuit de optiek van schaalvoordelen zouden mogelijk de inkooppositie en de kwaliteit van personeel en organisatie versterkt kunnen worden. Door nieuwe denkbeelden op het gebied van accountmanagement en ondersteuning door moderne ICT-toepassingen hoeft centralisatie niet tot een grote afstand te leiden en daarmee niet tot bureaucratie.
In het regeerakkoord van het kabinet- Balkenende II is opgeschreven dat de overheid ingrijpend gemoderniseerd moet worden. Portefeuillehouder voor deze modernisering is de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. In december 2003 is onder zijn verantwoordelijkheid een visie en een actieprogramma uitgebracht. De modernisering heeft de naam ‘Andere Overheid’ gekregen. Eén van de actiepunten is dat de efficiency en kwaliteit van de eigen bedrijfsvoering van de ministeries ingrijpend moet worden verbeterd. Daarbij zal onderzocht worden of het concept van shared service centers toegepast kan worden op een aantal terreinen van de bedrijfsvoering. Zo worden genoemd publieksvoorlichting (AZ), inning van bestuurlijke boetes (Justitie), ICT (netwerkbeheer) en activabeheer.
Zoals hiervoor reeds aangegeven, is interdepartementale samenwerking op het gebied van bedrijfsvoering niet nieuw. Eerder zijn al samenwerkingsvormen totstandgekomen, bijvoorbeeld interdepartementale samenwerking op het terrein van inkoop tussen de facilitaire diensten in FMWEB of de interdepartementale post- en koeriersdienst.

Ook bestaan er reeds samenwerkingsverbanden tussen enkele departementen, bijvoorbeeld de gebundelde beveiliging en catering van de ministeries van Justitie en BZK. Shared service centers kunnen ook binnen een departement voorkomen.

Het oprichten van shared service centers past goed in de huidige tijd.
Schaalvergroting biedt goede mogelijkheden tot efficiency en kwaliteitsverhoging. Accountmanagement gecombineerd met moderne ICT-toepassingen maken het mogelijk dit te doen zonder bureaucratie te veroorzaken. De praktijk staat aan de vooravond van de oprichting van meer shared service centers.

Ministeriële verantwoordelijkheid
De ministeriële verantwoordelijkheid vormt het staatsrechtelijk fundament voor de verwezenlijking van het beginsel van de democratische controle op het openbaar bestuur. De achterliggende gedachte is dat geen macht wordt uitgeoefend zonder daadwerkelijke controle daarop door de volksvertegenwoordiging. De Grondwet gaat ervan uit dat de bestuursorganisatie van de rijksdienst wordt opgesplitst in meerdere ministeries.

De ministeriële verantwoordelijkheid houdt een verplichting in van de minister tot het afleggen van rekenschap aan de Staten-Generaal. Doorgaans is hij hoofd van een ministerie en in deze hoedanigheid volledig verantwoordelijk voor het functioneren van de ambtelijke organisatie. Bij deze invulling hoort dat de departementen ook voor hun bedrijfsvoering te maken hebben met ministeriële verantwoordelijkheid. Iedere minister is bijvoorbeeld verantwoordelijk voor de tijdige en juiste betaling van salarissen aan zijn ambtenaren, voor de goede ICT-voorzieningen op zijn departement.

De WRR stelt in haar rapport ‘Het borgen van het publiek belang’ dat het door de toegenomen omvang van de organisatie uitgesloten is dat de minister nog in staat is daadwerkelijk het doen en laten binnen een ministerie te beheersen. Een andere verklaring is de toegenomen complexiteit van de overheidstaak en de daarmee gepaard gaande toegenomen professionaliteit.³
De shared service benadering past op het eerste gezicht niet direct bij het beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid. De Tweede Kamer probeert regelmatig om rond dit soort samenwerkingsverbanden formele constructies tot stand te brengen die één minister in het bijzonder bevoegd maken. Dit speelt bijvoorbeeld bij de Dienst Inkomensafhankelijke Regelingen die overeenkomstig het regeerakkoord- Balkenende II aan de belastingdienst gelieerd wordt. De uitvoering van enkele inkomensafhankelijke regelingen zoals de individuele huursubsidie zal niet langer zelfstandig te volgen zijn. De staatssecretaris van Financiën wordt verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de uitvoering, zoals hij verantwoordelijk is voor de hele belastingdienst. De vakministers zijn dan niet langer verantwoordelijk voor de kwaliteit van de uitvoering, alleen nog voor het beleid en de uitvoerbaarheid daarvan. Bij het SSC HRM speelt een vergelijkbare vraag. De personeelsregistratie en salarisadministratie worden per 2006 gebundeld buiten de departementen bijgehouden. Het is dan niet mogelijk om iedere individuele minister verantwoordelijk te houden voor de efficiency en de kwaliteit van de uitvoering door het SSC HRM.

Ministeriële verantwoordelijkheid brengt met zich mee dat ministers ook individueel verantwoordelijk zijn voor de bedrijfsvoering op hun ministerie. Ingeval van shared service centers vindt de bedrijfsvoering niet langer op alle ministeries plaats. Een andere invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid is dan nodig.

Mogelijke oplossingen
Zowel vanuit het gezichtspunt complexiteit van de besturingsrelaties als de ministeriële verantwoordelijkheid bestaan er hindernissen om de oprichting van shared service centers een stap verder te brengen. In deze paragraaf worden voorstellen gedaan over hoe met deze hindernissen om te gaan.

In zicht: gemeenschappelijke kaders
Op weg naar een interdepartementale besturingsvorm is een aantal tussenstappen te maken. Een eerste stap staat voor een gelijke invulling van public governance voor alle uitvoeringsorganisaties die zich met bedrijfsvoeringtaken bezighouden. Dit betekent dat binnen de overheid een set afspraken, spelregels, met betrekking tot de public governance wordt gemaakt dat op alle shared service centers van toepassing is. Bij voorkeur geschiedt dit binnen een bestaand rijksbreed gremium, dat verantwoordelijk is voor de bedrijfsvoering, zoals het PSG-beraad. Dit beraad houdt zich dan alleen bezig met de manier waarop public governance moet worden uitgevoerd en welke instrumenten daarin een rol dienen te spelen. Ze is vervolgens niet betrokken bij de uitkomsten.
Bij interdepartementale afspraken omtrent de public governance voor een uitvoeringsorganisatie c.q. het rijksbrede SSC kan concreet gedacht worden aan afspraken/spelregels met betrekking tot onder meer de interne PIOFACH-functies, de vormgeving en inhoud van de planning en controlcyclus, het investerings- en financieringsbeleid, het kostprijsmodel (waaronder totstandkoming uurtarief) en de kaders voor het te voeren prijsbeleid en het risicobeleid.
De noodzaak tot een gelijke invulling van public governance voor alle uitvoeringsorganisaties die zich met bedrijfsvoeringtaken bezighouden werd wel duidelijk met de oprichting van de Voedsel- en Warenautoriteit bij het ministerie van VWS en het verplaatsen van deze organisatie bij het regeerakkoord- Balkenende II naar het ministerie van LNV. De spelregels voor de public governance moesten beide keren aangepast worden. Het maakt dus verschil onder welk ministerie een uitvoeringsorganisatie valt! De wijze van handhaving van deze spelregels verschilt ook in de praktijk. Bij enkele ministeries is de public governance binnen de directoraten-generaal gelegd. Centralisatie op het niveau van een ministerie voorkomt een verschil in behandeling binnen één ministerie. Verder biedt het betere mogelijkheden om professionals aan te stellen.
Het vereist dan wel dat bij een bepaald ministerie meerdere uitvoeringsorganisaties bestaan. Dit is eigenlijk voor alle ministeries wel het geval. Desondanks hebben slechts enkele ministeries de public governance professioneel ingericht.

Een verder gezicht: public governance interdepartementaal
Een verdergaande vorm is een model waarin niet alleen de spelregels rond public governance interdepartementaal wordt vastgesteld, maar ook de public governance zelf interdepartementaal wordt uitgevoerd. In dit model worden de uitkomsten en conclusies voortvloeiende uit het toezicht gerapporteerd aan het rijksbrede gremium. Binnen dit model is een aantal varianten mogelijk. Zo kan het gremium zelf komen tot oordeelsvorming en naar aanleiding hiervan handelen. Daarnaast kan het een soort van vertegenwoordigende Raad van Commissarissen of Raad van Toezicht instellen die namens haar verantwoordelijk is voor de oordeelsvorming. De taak van zo’n Raad van Toezicht is dan het bewaken van de naleving van de set van interdepartementale afspraken, spelregels, bij deze uitvoeringsorganisaties c.q. rijksbrede shared service centers. De mensen in een Raad van Toezicht kunnen geselecteerd worden op basis van hun expertise. Voor alle duidelijkheid, het handelen van de Raad van Toezicht blijft onder verantwoordelijkheid van de individuele vakminister.

Vergezicht: een minister voor bedrijfsvoering
Het meest vergaand is de verantwoordelijkheid voor de uitvoeringsorganisaties die zich met de bedrijfsvoering van ministeries bezig houden, c.q. rijksbrede shared service centers, fysiek samen te brengen onder één departement (met een rijksbreed werkterrein). Als het buitenland in ogenschouw wordt genomen dan is te zien dat daar verschillende oplossingen gevonden zijn. In Nieuw-Zeeland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk is de public governance voor alle uitvoeringsorganisaties samengebracht bij één ministerie ongeacht welk vakministerie de opdrachtgever voor de uitvoering is.
Een meer vergaande optie is het aanstellen van een aparte minister voor bedrijfsvoering. Kenmerkend hierbij is dat één minister aan de Staten-Generaal verantwoording aflegt over de efficiency en de effectiviteit van de uitvoeringsorganisaties die zich met de bedrijfsvoering van de departementen bezighouden. De vakdepartementen concentreren zich dan geheel op de opdrachtgeverrol. Voor deze variant is gekozen in Denemarken.

Onderdeel van een groter geheel
De professionalisering van de public governance moet hand in hand gaan met de professionalisering van het opdrachtgeverschap. Dat wil zeggen dat de vakdepartementen, de afnemers van diensten, in staat moeten zijn de behoefte aan dienstverlening c.q. hun opdrachtgeverrol scherp te formuleren. Voor de salarisadministratie lijkt dit goed te doen. Voor huisvesting is dit al weer lastiger. Een klantenraad kan hierbij een belangrijke rol spelen.
Het is ook belangrijk om vast te stellen of er voor de activiteiten sprake is van een voldoende concurrerende markt en zo ja, of er sprake is van gedwongen winkelnering, ofwel of de departementen verplicht zijn de diensten af te nemen. Wanneer er een markt is en geen gedwongen winkelnering, kan de public governance minimaal worden ingericht. De tucht van de markt draagt er zorg voor dat activiteiten zo efficiënt en effectief mogelijk worden uitgevoerd. Als er sprake is van een concurrerende markt maar tegelijkertijd van gedwongen winkelnering, is benchmarken een instrument om public governance te ondersteunen.
Als er geen sprake is van een concurrerende markt, kan niet gerekend worden op de tucht van de markt of in ieder geval op het vergelijken met vergelijkbare marktpartijen, maar zal naar andere instrumenten gezocht moeten worden. Ook nu kan benchmarken nog een rol spelen, nu niet met concurrerende marktpartijen, maar met soortgelijke organisaties binnen overheden al dan niet in het buitenland. Andere instrumenten kunnen zowel horizontaal als verticaal georganiseerd zijn. Bij horizontale instrumenten ligt de focus met name op kwaliteitsbewaking. Hier wordt veelal gebruik gemaakt van input van de klanten en professionals. Gedacht kan onder meer worden aan klantenpanels, klanttevredenheidsonderzoeken en visitaties. Bij verticale instrumenten is veel meer sprake van een hiërarchische verhouding. Hierbij wordt veel gebruik gemaakt van managementcontracten.
De intensiteit van de public governance is dus onder meer afhankelijk van de aanwezigheid en wijze van invulling van professioneel opdrachtgeverschap, marktwerking en mogelijkheden tot horizontalisering. Naarmate het opdrachtgeverschap scherper wordt ingevuld en marktwerking aanwezig is, is er minder public governance en public control nodig.

In dit artikel is ingegaan op organisatorische en instrumentele aanpassingen binnen de rijksdienst die steun moeten geven aan interdepartementale samenwerking. In ieder geval pakken ze de bestaande belemmeringen aan. Dit alleen is niet voldoende. Bereidheid om daadwerkelijk als één concern op te treden vormt uiteindelijk toch de basis.

Anke Kijzers werkt bij de projectdirectie Andere Overheid van het ministerie van Financiën en is secretaris van het SG- en PSG-beraad.
Ronald van Oosteroom werkt bij het interdepartementale programmateam Andere Overheid dat onder de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties valt.

Noten
¹ Dit artikel is gebaseerd op de afstudeerscriptie van Anke Kijzers voor de postdoctorale opleiding public controlling aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en op de advisering van beide auteurs aan het beraad van de plaatsvervangend secretarissen-generaal.
² Dit artikel concentreert zich op de bedrijfsvoering binnen de rijksoverheid. In de voorbeelden wordt ook gebruik gemaakt van andere uitvoeringsorganisaties binnen de ministeries die zich op de uitvoering van beleid richten.
³ Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, ‘Rapporten aan de regering: het borgen van het publiek belang’, 2004.