Sturing en beheersing bij een gemeentelijke fusie: Leidschendam-Voorburg

Arno Thijssen
Foto: Hielco Kuipers Fotoprodukties

Was de voorbereidingstijd te kort?
“Om al die vragen te beantwoorden was die periode wel erg kort, ja. Tal van vragen stonden bij mijn aantreden nog open. Het fusieproces is dus ook niet gestopt op 1 januari 2002, maar duurt nog steeds voort. Maar als je het nu vergelijkt met bijvoorbeeld de nieuwe gemeente Westland, die op 1 januari 2004 is ontstaan, dan kom je tot de conclusie dat een langere voorbereidingstijd geen garantie is voor het vooraf beantwoorden van alle vragen. De gemeente Westland heeft ondanks een voorbereidingstijd van anderhalf jaar te maken met dezelfde vraagstukken en problemen als wij hadden. Het voordeel van een langere voorbereidingstijd is wel dat meer geesten rijp zijn en geneigd om mee te werken aan de voorbereiding en uitvoering van de fusie. Want nu nog zijn discussies gaande die wellicht hadden kunnen worden voorkomen. Zo discussiëren medewerkers van de beide ambtelijke organisaties nog steeds over welke werkwijze voorheen efficiënter was: die van Voorburg of Leidschendam?”

Zijn dat soort discussies een uiting van cultuurverschillen en zo ja, hoe ga je daarmee om?
“Natuurlijk zijn de cultuur en organisatie van beide gemeenten verschillend. Voorburg was bijvoorbeeld een gemeente die zijn bedrijfsvoering op orde had. De gemeente Leidschendam had als ontwikkelgemeente daarentegen alle kenmerken van een pioniersorganisatie, waarbij de dynamiek heel groot was maar waar beheersmatig weinig was geregeld. Men maakte zich weinig zorgen over welke informatie administratief werd vastgelegd en welke niet. De noodzaak daartoe was ook niet zo groot als bij Voorburg, want als gevolg van de winsten uit de grondexploitatie was de financiële noodzaak er ook niet. Ja, en dan komt de vraag hoe je deze twee culturen dan bij elkaar brengt. Dat kan met een lange voorbereidingstijd, waarin de geesten ‘gerijpt’ worden of het kan, zoals bij Voorburg en Leidschendam, met een big bang. Dat laatste heeft overigens mijn voorkeur, maar of dan resultaat sneller bereikt wordt blijft de vraag.”

De doelstelling van de herindeling in de regio Den Haag was om ruimtenood van de gemeente Den Haag op te lossen en de positie van Den Haag als regeringszetel en vestigingsplaats van (inter)nationale instellingen te verbeteren, maar dat waren niet de doelstellingen van de gemeenten Voorburg en Leidschendam zelf. Wat waren voor jullie de doelstellingen van de fusie?
“In tegenstelling tot de meeste andere fusies is efficiëntie geen overweging geweest. Vooral het risico om opgeslokt te worden door Den Haag was de drijfveer. Ingegeven door deze angst, waren de betrokkenheid en druk van de inwoners bijzonder groot. Ruim 10.000 burgers hebben bijvoorbeeld gemanifesteerd tegen samenvoeging met Den Haag. Als die druk vanuit de inwoners van Voorburg en Leidschendam er niet was geweest, was de samenvoeging waarschijnlijk ook niet tot stand gekomen.

Politiek en bestuurlijk gezien hadden de colleges en de gemeenteraden elkaar dan niet gevonden. Later bleek die betrokkenheid nogmaals uit de opkomst van 97 procent voor het referendum over de samenvoeging van beide gemeenten.
Helaas hebben we niet kunnen voorkomen dat we als gevolg van het politiek compromis uiteindelijk toch een deel van de inwoners (10.000) en een deel van het grondgebied (20 procent) moesten afstaan aan Den Haag. Inwoners waren daardoor teleurgesteld, waardoor de opkomst van de later gehouden gemeenteraadsverkiezingen bleef steken op 38 procent.
Naast deze hoofddoelstelling speelden nog drie andere doelstellingen een rol. Ten eerste wilde we door de fusie een volwaardige speler worden in de regio. Met twee afzonderlijke spelers konden we geen vuist maken. Ten tweede wilden we een duidelijke kwaliteitsslag in de dienstverlening met als gedachte ‘een plus een is drie’. Deze fusie bood daar de kans toe. En ten slotte wilden we de verschillende karakters van beide gemeenten bij elkaar brengen. Voorburg is in grote mate verstedelijkt, Leidschendam daarentegen is open en groen. De samenvoeging van deze kenmerken vergroten de aantrekkelijkheid van de gemeente, doordat ze complementair aan elkaar zijn.”

Naast het proces van de politieke besluitvorming, liep ook het proces van de ambtelijke voorbereiding, hoe is dat vormgegeven?
“Zoals eerder gezegd hebben we het voorbereidingsproces uitbesteed. De nadruk lag daarbij vooral op de bedrijfsvoering. Begrotingen zijn geconsolideerd tot een fusiebegroting voor 2002. Dat was gewoon een kwestie van optellen en aftrekken. De nieuwe organisatiestructuur die 1 januari 2002 moest ingaan was voorbereid en vastgesteld, maar er was toen nog niemand benoemd of geplaatst. Dus het fusieproces duurde in 2002 nog voort. Werkprocessen waren bijvoorbeeld nog niet beschreven, waardoor ook nog niet bekend was welke taken door wie uitgevoerd moesten worden. Met het doel te komen met een formatieplan en een nieuwe begrotingsopzet voor 2003 hebben we een werkgroep opgericht. In de voorjaarsnota van 2002 is toen een kale conceptbegroting gepresenteerd. Deze bevatte geen normen en prestatie-indicatoren, maar wel gaf wel inzicht in de taakopzet en de uitgaven van de nieuwe ambtelijke organisatie. 2002 was vanuit de beleidsontwikkeling gezien dan ook een verloren jaar. De jaren 2002 en 2003 waren vooral overgangsjaren gericht op het settelen, het afronden van harmonisatiediscussies en het afstemmen van beleid. De nieuwe gemeenteraad heeft dat heel goed begrepen en was daarom ook zeer terughoudend met nieuw beleid. De verantwoording van het college aan de gemeenteraad was in die periode vooral gericht op de voortgang van het fusieproces. In 2004 is sinds de fusie voor het eerst een beleidsverantwoording afgelegd. De begroting ziet er thans keurig uit met daarin nog eens een bezuinigingstaakstelling verwerkt van tien miljoen euro.”

Welke resultaten ten aanzien van de doelstellingen zijn bereikt?
“Alle doelstellingen met betrekking tot de harmonisatie van regelgeving en beleid zijn bereikt. De formele zaken zijn afgerond en ook de financiële aspecten zijn geregeld: de organisatie is ‘in control’ en we hebben ook nog eens tussentijds een bezuinigingstaakstelling weten door te voeren. Maar we hebben ook een aantal zaken nog niet op orde. De nadruk ligt momenteel op de bedrijfsvoering. De informatievoorziening moet worden ingericht en de organisatiestructuur is nog volop in beweging. Met het huidige organisatiemodel ben ik nog weinig gelukkig. Momenteel bestaan er zes directies en een concernstaf op een totaal van 650 formatieplaatsen. De huidige organisatie is vooral taakgericht en niet vraaggericht. Zij moet voor het laatste gekanteld worden, rekening houdend met de grenzen van het fusieproces, zoals het in korte tijd ontwerpen en inrichten van de organisatie en het werken met bestaande medewerkers.
In ieder geval staat het uitgangspunt vast: de burger centraal, producten en diensten gericht op zijn behoefte. Nu moet hier nog een organisatorische vertaling voor worden gevonden. De kanteling van de organisatie moet integrale beleidsontwikkeling mogelijk maken. Dat betekent dat vakdisciplines moeten samenwerken en daarmee moet de bedrijfsvoering ondergeschikt worden gemaakt aan het principe van integraal management. De manager wordt verantwoordelijk gesteld voor de behaalde resultaten en krijgt daartoe de benodigde middelen ter beschikking. Nu functioneren de directies nog separaat ten aanzien van beleidsontwikkeling en zijn de middelenfuncties vooralsnog centraal georganiseerd. Het is daarom nog moeilijk voor het bestuur om in het kader van het dualisme op maatschappelijke effecten te sturen en over de bereikte resultaten verantwoording af te leggen.”

Wat is er gedaan op het gebied van personeel om de doelstellingen te bereiken?
“We zijn het proces begonnen met de medewerkers zelf. We hebben gezocht naar passende functies binnen de nieuwe organisatie, waarbij naar een match is gezocht tussen de gevraagde competenties in een functie en het aanbod van de individuele medewerker. We hadden te kampen met tachtig vacatures. Middels een breed opgezette banenbeurs gericht op een jonge doelgroep hebben we getracht om nieuwe ideeën en kennis binnen te halen, wat niet gemakkelijk was gezien het imagoprobleem van overheidsorganisaties de laatste tien jaar. Zo’n stap is overigens cruciaal in een cultuurveranderingsproces. Voor dat laatste hadden we ook nog eens circa twee miljoen uitgetrokken voor algemene en themabijeenkomsten en een miljoen euro voor competentiegerichte opleidingen. Overigens is mijn ervaring dat al deze instrumenten vrij ad hoc zijn ingezet, terwijl we meer hadden moeten redeneren vanuit de vraag wat voor soort medewerkers we zoeken voor de organisatie en wat voor soort werkgever wij willen zijn voor de medewerker. Nu is dat veel scherper in beeld en het motto dat we thans hanteren is ‘geen burger, geen brood’. We willen duidelijk een organisatie zijn voor de burger en vragen een dergelijk perspectief ook van onze medewerkers. Te veel jaren is de personeelsontwikkeling binnen beide gemeentes verwaarloosd. Het werkt als een soort wonderolie dat we nu op cruciale plekken nieuwe mensen neerzetten. Dat heeft een keerzijde: het betekent ook afscheid nemen van mensen, zoals een aantal directeuren.”

Hoe heb je het fusieproces bestuurbaar en beheersbaar gehouden en wat was de rol van de controller hierin?
“De rol van de controller was moeizaam, zowel in het fusieproces als in de reguliere organisatie. In beide gemeenten was een control-organisatie, gericht op de brede facetten van de bedrijfsvoering, niet of nauwelijks aan de orde. De activiteiten waren beperkt tot de financiële administratie. Een echte controller was dus op voorhand niet aanwezig en is daarom ook geen onderdeel geweest in het proces. We hebben het fusieproces beheersbaar en bestuurbaar gehouden door in de beginfase de gehele voorbereiding uit te besteden met betrokkenheid van de eigen organisatie. In die zin kun je zeggen dat we de control-activiteiten hebben uitbesteed. Maar vanaf 1 januari 2002 moesten we het toch echt zelf doen. Control in een dergelijk fusieproces komt volgens mij toch eigenlijk neer op het verzamelen van een clubje hardwerkende, competente mensen, want zo’n fusieproces vreet tijd en energie. Dus dat heb ik ook gedaan. Daarnaast ben ik veel op mijn gevoel afgegaan. Dat moest wel, want van een gestructureerde informatievoorziening was tijdens het proces geen sprake.
Na de fusiedatum moest de nieuwe organisatie zijn werk doen. In die nieuwe organisatie was de control-organisatie voorzien van een concerncontroller en directiecontrollers. Helaas kwam de samenwerking daartussen niet van de grond. Begin dit jaar is vanuit de eigen geledingen een andere concerncontroller aangesteld. Weliswaar is deze concerncontroller niet afkomstig vanuit het vakgebied, maar bezit wel dusdanige persoonlijke kenmerken dat samenwerking wel van de grond komt. De andere medewerkers in de control-organisatie komen vooral uit de financiële hoek en hebben daarmee ook hun tekortkomingen. Het is de opdracht van de nieuwe concerncontroller en de directiecontrollers om daar aan te werken en de control-organisatie meer kwaliteit en inhoud te geven.”

Wat moet in jouw ogen de taakinvulling en rol zijn van een controller?
“Volgens mij moet de taakinvulling van de controllers toch vooral die van rechterhand van de directie en ondersteuning van de budgethouders zijn. De controller draagt in mijn ogen zorg voor de aansturing van de dagelijkse bedrijfsvoering. Theoretisch draagt de directeur wel de eindverantwoordelijkheid, maar in de praktijk moet hij het gemak hebben van een goede bedrijfsvoering en dus een goede controller. In het verlengde daarvan vind ik dat een controller alleen goed kan functioneren als hij de ruimte krijgt van zijn directeur.”

Welke lessen kunnen we trekken uit dit veranderingsproces?
“Allereerst kan ik concluderen dat op voorhand niet de juiste mensen op de juiste plek zaten. Om het fusieproces in goede banen te leiden en om de reguliere processen te laten door draaien is dat een noodzakelijke voorwaarde. Alle effort is er dan ook in gestoken om dat voor elkaar te krijgen. Ten tweede was een attitudeverandering noodzakelijk. Om het proces tot een goed einde te brengen moest verantwoordelijkheid nemen en afleggen door een ieder geaccepteerd worden. En ten derde bleken de ingezette instrumenten, bijvoorbeeld met betrekking tot personeel en organisatie, en met control, niet voldoende ontwikkeld. Meer aandacht en tijd hiervoor was gewenst. Maar een dergelijk fusieproces levert ook kansen op. Het biedt de kans om die beweging en verandering te benutten voor herijking van de bedrijfscultuur. Het secundaire doel van de organisatie van ná de fusie is om verder te professionaliseren. We zijn nu, naast de kanteling van de organisatie, bezig om de shared services-gedachte verder vorm en inhoud te geven. We hebben gemerkt dat daarvoor onze gemeentelijke schaal te klein is en we zoeken daarin dan ook de samenwerking met andere gemeenten in de regio. Een zeer recent voorbeeld daarvan is de Brandweer. In de afgelopen periode zijn de mogelijkheden verkend om te komen tot een verdergaande samenwerking tussen de korpsen uit Leidschendam-Voorburg en Wassenaar. Hiermee kan een sterkere positie, een betere dienstverlening, een betere kostenefficiëntie en een beter medewerkerperspectief worden bereikt. Het gaat hier niet om een fusie maar om operationele samenwerking, en het samenbrengen van managementtaken. Zonder een veranderende organisatie waren dit soort ideeën niet of in ieder geval moeizamer tot stand gekomen.”

Drs. B.W.C.M. Fransen CPC is werkzaam als controller van de hoofdafdeling Stadswerken bij de gemeente Zoetermeer.