VBTB: hoe staat het er mee?

De oplettende lezer heeft het al door, dit artikel gaat over de operatie Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB). Een operatie die ooit in gang is gezet ‘voor de verbetering van de informatiewaarde en de toegankelijkheid van de departementale begrotings- en verantwoordingsstukken’.¹ Hoe staat het ermee? Wat houden de experimenten in?

Oorsprong

Waar ging het eigenlijk om? In 1999 werd door Kamer, kabinet en Algemene Rekenkamer gezamenlijk geconstateerd dat de toenmalige departementale begroting niet meer voldoende toegankelijk was. Het verband tussen beleid, prestaties en middelen was te vaak afwezig en een herontwerp van de begroting was noodzakelijk. Dit zou het begin vormen van de VBTB-operatie. Doelmatigheid en doeltreffendheid werden als richtinggevende ontwerp- en indelingsprincipes gehanteerd, de begroting moest antwoord gaan geven op de drie vragen (nu gemeengoed geworden onder de term de drie w’s):

• Wat willen we bereiken?
• Wat gaan we daarvoor doen?
• Wat mag het kosten?

Centraal daarbij stond de ambitie om “waar mogelijk een direct verband te leggen tussen (1) de doelstellingen van het beleid, (2) de daartoe in te zetten instrumenten en (3) de daarvoor beschikbare middelen.”²

De tegenhanger van de begroting is de verantwoording, ook de verantwoording moest beleid als primaire invalshoek hebben. Dit werd zelfs tot uitdrukking gebracht in de naamgeving, in plaats van over een departementale financiële verantwoording te spreken zou men het gaan hebben over een departementaal jaarverslag. In dat jaarverslag zouden de antwoorden volgen op de volgende drie vragen (de drie h-vragen), ietwat vrij vertaald:

• Hebben we het bereikt?
• Hebben we gedaan wat we hebben gezegd?
• Heeft het gekost wat we vooraf dachten?

Twee factoren speelden een belangrijke rol op de achtergrond. Ten eerste was het financieel beheer binnen de rijksdienst en daarmee de rechtmatigheid van uitgaven sinds de operatie Comptabel Bestel sterk verbeterd. De financiële informatievoorziening had daardoor sterk aan volledigheid, tijdigheid en betrouwbaarheid gewonnen. In de tweede plaats was met behulp van experimenten met zelfbeheer en de introductie van het agentschapmodel op ruime schaal ervaring opgedaan met resultaatgericht sturen en verantwoorden.

Beoordelingssysteem Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer is als gezegd vanaf het begin bij de VBTB-operatie betrokken geweest. In de afzonderlijke rapporten bij de financiële verantwoording en vanaf 2002 bij het jaarverslag werd over de voortgang van de operatie VBTB bij de verschillende departementen gerapporteerd. In de rapporten bij verantwoording 2003 is dit voor het eerst gekwantificeerd. Per ministerie werd gekeken hoeveel procent van de drie w’s goed werden beantwoord in de begroting. Daarnaast werd gekeken, of de goed beantwoorde w-vraag ook een tegenhanger had in de verantwoording. Een h-vraag uit de verantwoording waar geen w-vraag uit de begroting tegenover staat, telt per definitie niet mee. Op deze manier heeft de Algemene Rekenkamer de voortgang van VBTB door de jaren heen gevolgd.

Hoe is de Rekenkamer hierbij te werk gegaan? Voordat we hier dieper op ingaan is het handig om even kort aan te stippen hoe een beleidsartikel in een begroting of verantwoording is opgebouwd. Een beleidsartikel begint altijd met een ‘algemene beleidsdoelstelling’ (AD) waarin wordt aangegeven welke effecten worden beoogd in de maatschappij (de ‘streefwaarde(n)’) en wat daarbij de beoogde doelgroep is. De effecten moeten gekwantificeerd worden weergegeven en er moet worden aangegeven wanneer deze streefwaarden bereikt moeten zijn. Daaronder wordt de AD vertaald in één of meerdere ‘operationele doelstellingen’ (OD’s), waarin wordt aangegeven wat er wordt gedaan om de AD te realiseren (‘prestaties’ inclusief indicatoren daarvoor) en hoeveel dit gaat kosten.

De Algemene Rekenkamer heeft haar beoordelingssysteem hierop afgestemd. Zij vindt dat een vraag goed is beantwoord als het specifiek antwoord geeft op de betreffende w- of h-vraag en als het antwoord meetbaar en tijdgebonden is. Zij gaat er verder vanuit dat de vraag naar wat het ministerie wil bereiken wordt beantwoord bij de AD en dat de vraag wat het ministerie gaat doen wordt beantwoord bij de betreffende OD en dat daar ook wordt vermeld hoeveel het kost. (zie ook www.rekenkamer.nl)

Conformeren, uitleggen of ‘smoffen’

De theorie van VBTB en de manier van oordelen van de Algemene Rekenkamer sluiten mooi op elkaar aan, hoewel je natuurlijk altijd over de oordelen kunt discussiëren. Dat VBTB geen exacte wetenschap is, komt ook naar voren in de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) die het Ministerie van Financiën elk jaar opstelt. In de RBV voor 2008 staat bijvoorbeeld de volgende passage: “De algemene doelstellingen kunnen vaak niet anders dan in kwalitatieve termen worden weergegeven. Als het mogelijk én zinvol is, dienen deze uitgedrukt te worden in meetbare en beïnvloedbare streefwaarden.”³

Hieruit blijkt al dat het niet zelden moeilijk is om beleidsdoelstellingen te kwantificeren in meetbare indicatoren inclusief streefwaarden. Hoewel wij menen dat er vaak veel meer mogelijk is dan gedacht wordt, is het goed dat de voorschriften hier rekening mee houden. De ministeries krijgen de mogelijkheid om uit te leggen waarom bepaalde doelstellingen niet gekwantificeerd kunnen worden of aan tijdslimieten kunnen worden gebonden. In goed Nederlands wordt dit door het Ministerie van Financiën het ‘comply or explain’-principe genoemd. Een beknopte uitleg in óf een comply-or-explain-brief, óf de leeswijzer, óf in het artikel zelf, volstaat in dat geval. Een ander voorbeeld waarbij dit principe goed toepasbaar is: beleid dat niet door het rijk zelf wordt gevoerd. De doelstellingen van deze beleidsterreinen horen wel bij de prioriteiten van de rijksoverheid, maar de uitwerking en uitvoering vinden dan plaats op een ander niveau (bijvoorbeeld: de woningcorporaties bouwen huizen, niet de rijksoverheid).

In de begrotingsteksten lees je dan vaak de volgende werkwoorden: ‘stimuleren’, ‘motiveren’, ‘overleggen’, ‘faciliteren’ en ga zo maar door. Er wordt kortom ‘gesmoft’, waarbij er vaak geen direct causaal verband te leggen valt tussen de prestaties van de rijksoverheid en het behalen van de beleidsdoelen. Het rijk onderneemt wel degelijk acties, kan die ook vaak meten, het heeft ook wel invloed, maar een direct aanwijsbaar effect laat zich lastig aantonen. De hamvraag die een minister zich bij dergelijk smof-beleid moet stellen is dan natuurlijk: worden de doelstellingen bereikt dankzij of ondanks mijn inspanningen? Ben ik een dankzij- of een ondanks-minister?

Het ‘comply or explain’-systeem wordt volgens ons niet altijd goed benut. De oorzaak van het geringe uitleggen is voor ons onduidelijk, maar waarschijnlijk kleeft er een te negatief imago aan.

Babylonië

Daarnaast is ons opgevallen dat departementen, in hun streven naar het meetbaar maken van de prestaties en effecten, wat eclectisch lijken om te gaan met de terminologie. Zo staan beleidseffecten aangegeven onder de noemer prestatie-indicator, worden prestatie- indicatoren kengetallen genoemd, zijn kengetallen soms eigenlijk effectindicatoren, etc. Het lijkt er soms op dat departementen hier meer bezig zijn met ‘iets’ op te nemen, dan dat ze inhoudelijk analyseren wat de indicator precies zegt.

Dat er sowieso onduidelijkheid heerst rond de verschillende typen indicatoren blijkt uit de volgende reactie van een ministerie: “De RBV maakt geen melding van effectindicatoren. Wat bedoelt de AR met effectindicator?” Hieraan werd nog het volgende toegevoegd, om de uitspraak te onderbouwen:
“In de RBV komt het woord effectindicatoren helemaal niet voor, alleen prestatie-indicatoren en kengetallen. En wij houden ons natuurlijk aan de RBV.” Deze reactie is een goed voorbeeld van een analytische verwarring tussen de gehanteerde begrippen. In het RBV komt namelijk alleen het begrip ‘indicator’ voor. Al naar gelang de behoefte van de AD of OD kan deze indicator de vorm aannemen van een prestatie-indicator of een effectindicator, zoals blijkt uit de toelichting in het RBV-format: “Indicatoren zijn gegevens over prestaties/output, doelbereik (bruto-effect) en de bijdrage van de overheid die inzicht geven in het bereiken van de operationele doelstelling (netto-effect).”⁴

Maar de verwarring houdt daar niet op. In de Rijksbegrotingsvoorschriften is een heel format terug te vinden voor de beleidsartikelen, waarbij de departementen alleen nog de platte tekst aan toe hoeven te voegen. In principe is zo een format natuurlijk te rechtvaardigen, in het kader van de consistentie tussen de verschillende begrotingen, maar het kan ook negatieve effecten hebben. Een van deze negatieve effecten is dat departementen niet altijd duidelijk hebben welke platte tekst onder welk kopje behoord. De evaluatie van de VBTB uit 2004 schrijft hier het volgende over: “Een apart probleem vormt de analytische verwarring tussen de gehanteerde begrippen, in het bijzonder de verhouding tussen doelstellingen, en activiteiten/instrumenten.” (pag. 22 VBTB-evaluatie). Het is jammer dat deze Babylonische spraakverwarring nog altijd voortduurt.

Vullen om het vullen?

Een uitwerking van deze analytische verwarring zijn de problemen die departementen lijken te hebben bij het ‘vullen’ van de ruimte onder de verschillende kopjes. Een typische Algemene Doelstelling bevat vaak onder het eerste (verplichte) kopje – inderdaad: ‘Algemene doelstelling’ – één regel met een veralgemeniseerd doel. Vaak volgt pas onder het volgende kopje ‘omschrijving van de samenhang in het beleid’ een uitgebreide toelichting van het doel, waarin dan pas het nagestreefde maatschappelijke effect beschreven wordt. Logischerwijs had dit al onder het eerste kopje kunnen staan. Vervolgens komt onder het kopje ‘verantwoordelijkheid’ een aantal zinnen met algemeenheden over waar de verantwoordelijkheid van de minister begint en waar deze ophoudt.

Het blijkt dus dat departementen zich vaak in allerlei bochten wringen om in ieder geval onder elk kopje een verhaal te hebben. Het volgende voorbeeld laat echter zien dat dat niet altijd het geval is. Sommige departementen hebben hiervoor een alternatieve oplossing bedacht:
Het volgende troffen we in een begroting aan onder het kopje instrumenten:
“Subsidies (programmafinanciering) aan provincies, gemeenten en Rijkspartijen voor zover belast met eerstelijnstaken ten behoeve van opbouw van apparaat in de periode tot 2010 om EV-beleid uit te voeren en te handhaven en de kwaliteit van deze activiteiten te verhogen.”

In dezelfde begroting onder het kopje meetbare gegevens stond het volgende:
“Verstrekken van subsidies (programmafinanciering) aan provincies, gemeenten en Rijkspartijen voor zover belast met eerstelijnstaken ten behoeve van opbouw van apparaat in de periode tot 2010 om EV-beleid uit te voeren en te handhaven en de kwaliteit van deze activiteiten te verhogen.”

Het voldoen aan de RBV (b)lijkt voor departementen eerder een doel op zichzelf dan een middel om zo helder mogelijk weer te geven van wat ze nu eigenlijk het komende jaar gaan doen (of laten doen). En dat is jammer want zo schieten de begroting en verantwoording hun uiteindelijke doel – inzicht geven in de beleidsdoelen, beleidsprestaties en de koppeling hiervan met middelen – voorbij.

Een ander probleem is dat er niet altijd gebruik wordt gemaakt van helder en compact taalgebruik:
“Om deze doelstelling te realiseren wordt een mix van beleidsinstrumenten ingezet. Afhankelijk van de fase van het beleidsproces en de (inter)nationale context betreft dit (inter)nationale regelgeving (bijvoorbeeld ingeval van het beheersen van risico’s van stoffen REACH), het toepassen van voorlichting (bijvoorbeeld de burger informeren over de mogelijkheid om de kwaliteit van het binnenmilieu te verbeteren door ventilatie), het sluiten van convenanten (bijvoorbeeld ingeval van het beheersen van de risico’s van nanotechnologietoepassingen, omdat de regelgeving nog niet adequaat is) en het toekennen van subsidies (bijvoorbeeld ingeval van het saneren van asbestwegen in Gelderland en Overijssel).”

Waarbij over de gevaren van de genoemde nanodeeltjes het volgende wordt gezegd:
“Basisjaar is 2007. Basiswaarde waar vanuit wordt gegaan is: het gebruik van nanodeeltjes is niet bekend, toepassingen van nanodeeltjes zijn niet geregistreerd, de emissies van nanodeeltjes en de invloed van de emissies op de milieukwaliteit zijn niet bekend zodat niet bekend is of er verstandig, voorzichtig en met voorzorg met nanodeeltjes wordt omgegaan.”

Als de lezer ook nog eens geen ingewijde is in de beschreven materie, nodigt dit vaak niet uit tot verder lezen. Dit gold ook voor de leden van het onderzoeksteam van de Algemene Rekenkamer. Voor de onderzoekers was veel van het beschreven beleid nieuw en onbekend. Tijdens het onderzoek is dan ook een aantal malen de kreet “als dit niet voor het onderzoek was, dan was ik nu met lezen gestopt” gehoord. Een slecht teken… Het hoeft natuurlijk geen roman te zijn, maar een beleidsbegroting of -verantwoording moet ook voor een leek begrijpelijk en leesbaar te zijn. Het is duidelijk dat hier nog ruimte is voor verbetering. De onderzoekers hebben overigens wel het idee dat de benodigde informatie wel degelijk op de verschillende departementen voorhanden is. Het is dus eerder een presentatie- dan een informatieprobleem.

VBTB-scores en sores: stijgende lijn en experimenteren

Is het dan alleen maar kommer en kwel? Dat valt nou ook wel weer mee. Op alle zes de vragen is sinds 2004 een stijgende lijn te zien in onze beoordeling. De h- en w-vraag naar de kosten zit in de begroting 2008/verantwoording 2007 al bijna op de 100% (h: 95%, w: 92%) en ook de andere vragen vertonen een duidelijk stijgende lijn:5,6

Tabel 1. De vragen uit de begroting.

Tabel 2. De vragen uit de verantwoording.

En toch. Ondanks de stijgende scores groeide bij Kamerleden het gevoel dat de verantwoording ‘te weinig politiek was’ en ‘te weinig op hoofdlijnen’. Daarnaast ontbrak het volgens de Tweede Kamer in de verantwoording aan een koppeling tussen de beleidsresultaten en de beoogde plannen en was er te weinig aandacht voor de doelmatigheid van beleid. In dit artikel las u al wat mogelijke verklaringen. En misschien vormden de stijgende scores zelfs wel een extra aanleiding voor het experiment: de minister van Financiën zelf sprak op Verantwoordingsdag 2007 immers over cijferfetisjisme. Om deze kritiek het hoofd te bieden is een experiment opgestart. Bij drie ministeries⁷ wordt de koppeling met het begrotingsartikel in het jaarverslag grotendeels losgelaten. In het beleidsverslag van het jaarverslag zal op enkele voorafgekozen prioriteiten doelen, prestaties nog wel worden verantwoord, met een verwijzing naar de betreffende beleidsartikelen. In de begroting blijft de directe koppeling tussen beleid en financiën, waarbij bij het artikel de drie w’s worden beantwoord, wel in stand. Het jaarverslag zal nu zo worden ingericht dat de verantwoording meer focus en politieke relevantie krijgt en dat het verantwoordingsproces minder administratieve lasten oplevert voor de departementen.

Of met het badwater ook de VBTB-baby wordt weggegooid, zal de toekomst moeten leren. Het experiment wordt door de Algemene Rekenkamer natuurlijk ‘met belangstelling gevolgd’, zoals dat heet. De eerste resultaten hiervan staan al in ons rapport ‘Rijk verantwoord 2007’.⁸ Het beleidsverslag van het ministerie van BuZa bijvoorbeeld wordt gekenmerkt door een positieve toonzetting, bevat weinig leerpunten en reflectie, terwijl dat juist ook het doel van verantwoording afleggen is. Een ander gevolg van het experiment is dat de beleidsinformatie in het jaarverslag niet langer bij een artikel staat, zodat de directe koppeling met de uitgaven verdwijnt. Daarvoor in de plaats moeten de ministers aan het einde van hun beleidsverslag een tabel opnemen waarin staat welke beleidsartikelen horen bij de doelstellingen die in het beleidsverslag besproken worden. Het is echter niet duidelijk welk deel van de uitgaven die bij de beleidsartikelen staan genoemd, zijn toe te rekenen aan de doelstellingen uit het beleidsverslag. De gebruiker van het jaarverslag moet de financiële toelichting bij de beleidsartikelen dan ook zelf interpreteren en koppelen aan de beleidsresultaten uit het beleidsverslag, wat de leesbaarheid niet ten goede komt.

En daar was het nu juist allemaal om begonnen in 1999. Het mooiste is natuurlijk om van beide het beste te behouden, waarna een verantwoording ontstaat waarin de beoogde beleidsprestaties staan tegenover de gerealiseerde beleidsprestaties, waar de beoogde effecten staan tegenover de gerealiseerde effecten. Waar exact de bijdrage van het beleid aan de gerealiseerde effecten wordt getoond en waarin een efficiencyparagraaf is opgenomen die aangeeft hoe (in)efficiënt het beleid nou precies is. Kortom een verantwoording die antwoord geeft op alle hierover te stellen vragen, waaronder: doen we de goede dingen, doen we de dingen goed, bereiken we de goede dingen en gebeurt dat allemaal op de meest efficiënte wijze. Maar misschien is dat wel helemaal niet mogelijk. Dit experiment is echter nog pril en heeft de potentie in zich te leiden tot een kwalitatief betere verantwoording. Of dit ook de meest ideale verantwoording is, is de vraag; de toekomst zal het leren.

Wout Verheij, Astrid de Neyn van Hoogwerff, Marco van Maasacker, Ruud van Schijndel en Marjolijn van Zeeland zijn allen medewerkers van de Algemene Rekenkamer.

Noten
¹ Aanbiedingsbrief bij de regeringsnota “Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording”, Minister van Financiën, 19 mei 1999.
² Regeringsnota “Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording”, Minister van Financiën, 19 mei 1999.
³ Rijksbegrotingsvoorschriften 2008, p.41.
⁴ Rijksbegrotingsvoorschriften 2008, p.89.
⁵ Uit: Rijk verantwoord 2007, Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 444, nr. 2.
⁶ NB in tegenstelling tot de beoordeling van de Algemene Rekenkamer is hier de explain-score niet afzonderlijk maar bij de categorie goed meegeteld.
⁷ De Ministerie van VWS, LNV en Buitenlandse Zaken met ingang van de jaarverantwoording over 2007.
⁸ Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 444, nr. 2.