Verregaande juridisering van publieke inkoop funest

Het inkopen bij de overheid is aan strikte regels gebonden. De (juridische) kaders van dit spel zijn voor zowel de vragende als voor de aanbiedende partijen tot in detail bepaald.
Nederland kent een lange historie op het gebied van aanbestedingsregels.¹ Al in 1815 werd openbaar aanbesteden voor de Rijksoverheid verplicht gesteld bij Koninklijk Besluit. Het doel van deze regels was ook in 1815 “een doelmatig beheer van middelen en het bestrijden van corruptie van ambtenaren.” De eerste Europese regels over aanbesteden ontstonden begin jaren 70 met als doel te komen tot vrije, eerlijke concurrentie binnen de EEG. In de jaren 80 en 90 ontstond een ware lappendeken aan regels, waarin de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen uit 1993 maar weinig samenhang en transparantie kon brengen. (Bron: Kennisportal Europees Aanbesteden).

Gewoon netjes inkopen

De vraag is echter of we als maatschappij niet zijn doorgeslagen. Gangbare opvatting is dat (het) aanbesteden ‘gewoon netjes inkopen’ betekent. Door het breed in de markt uitzetten van een inkoopvraag krijgt iedere aanbieder de kans de aanbesteding te winnen. En de wetgevende macht bepaalt in detail de spelregels en de rechtelijke macht controleert. Iedereen blij. Maar toch: elke schijn van een fout of vergissing kan reden zijn voor een juridisch gevecht met alle gevolgen van dien. Elke commerciële organisatie zal deze kosten doorberekenen in de tarieven. En wie gaat dit betalen? Of moeten we dit als maatschappij gewoon accepteren als de prijs voor rechtvaardigheid? Of zijn er andere wegen te bewandelen? Hoe komen we uit dit dilemma?

Inkopen in de private sector

Kent het bedrijfsleven een soortgelijk dilemma? Ook het grootste deel van het bedrijfsleven besteedt aandacht aan het doelmatig inkopen van goederen en diensten. Dit is belangrijk voor hun bedrijfsvoering en als input voor de primaire proces(sen). Hierbij speelt met name de tijdige beschikbaarheid van goederen, diensten en informatie voor het primaire proces een belangrijke rol. Het inkopen tegen de beste prijs-kwaliteitverhouding heeft een directe relatie met de resultaten en de continuïteit van de organisatie.
In de afgelopen jaren wordt er bovendien steeds meer aandacht besteed aan de meer ethische aspecten van het inkopen. Denk hierbij aan het maatschappelijk verantwoord inkopen met aandacht voor milieuaspecten en sociaal-maatschappelijke aspecten, maar ook het ethisch inkopen volgens de normen van de beroepsgroep van inkopers. De beroepscode van de NEVI benadrukt dat inkopers “loyaal zijn ten opzichte van de onderneming, leveranciers rechtvaardig behandelen, eerlijke concurrentie ondersteunen en de reputatie van de professie hoog houden.”² De beroepsgroep heeft zichzelf deze code opgelegd. In de kern blijft de primaire aandacht het zo optimaal mogelijk inkopen, het tijdig beschikbaar hebben en lage beheerkosten van een organisatie.

Verschil tussen inkopen voor private en publieke organisaties

In de kern lijken de basisuitgangspunten tussen publiek en privaat inkopen niet veel te verschillen. De wetgeving zorgt echter wel voor grote verschillen. De publieke inkoper besteedt vooral conform de wettelijke regels aan, terwijl de private inkoper de nadruk legt op het optimaal inkopen. In theorie zou de uitkomst niet veel mogen verschillen, echter in de praktijk pakt dit te vaak anders uit. De publieke inkoper staat bij de geringste fout direct in de schijnwerpers. Dit werkt risico-aversie in de hand. Het optimaal inkopen komt daarmee automatisch op het tweede plan. Voor aanbestedingen met geringe waarde (onder de aanbestedingsgrens, dan wel onder de 3-offertegrens van € 50.000) kan de inkoper overigens wel gewoon ‘shoppen’.
In de basis geldt dat bij een aanbesteding alle partijen een aanbod doen en de beste wint. Het verder dooronderhandelen met de beste aanbieder is rechtens niet toegestaan. In de private sector is dit echter wel gebruikelijk. Als echter de marktwerking optimaal in balans is, zou dit niet tot een groot inkoopverschil leiden tussen de private en publiek inkoper. De markt voor bijvoorbeeld inhuur van personeel is helaas niet in balans en zal dit naar mijn inschatting niet worden.

Marktontwikkelingen

Een markt is in balans als vraag en aanbod elkaar volledig kunnen vinden. Een aantal ontwikkelingen van de laatste jaren zorgen voor een onstabiele situatie op bijvoorbeeld de markt voor inhuur van extern personeel. In toenemende mate zijn de grotere ICT-bedrijven door fusies en overnames geconsolideerd, dan wel in buitenlandse handen gekomen. Door een aantal oorzaken groeit het aandeel MKB als grote werkgever in Nederland.
Naast buy-outs en afsplitsingen van grotere ondernemingen groeit het leger van rond de inmiddels 1 miljoen zelfstandigen zonder personeel (zzp) in snel tempo. Deze ontwikkelingen zorgen voor een nieuwe dynamiek in de markt. De onzekere status van de zzp’ers was in het verleden een grote rem op de populariteit, echter met recente aandacht vanuit ‘politiek Den Haag’ worden de rechten en plichten van zzp’ers steeds duidelijker en lijkt daarmee de rem eraf. Volgens schattingen groeit het aantal zzp’ers in Nederland 2 miljoen. Dit is een fors aandeel op een totaal van ongeveer 7 miljoen werkenden in Nederland. Vooral in de dienstverlening groeit het aandeel zzp’ers explosief. Voeg hierbij de positieve economische ontwikkelingen, het pensioneren van de eerste generatie babyboomers en het groeiend aantal zelfstandigen toe, en er ontstaat een groot tekort aan kwalitatief goed personeel bij de grotere organisaties.
Met het groter worden van Europa groeit ook de regionale oriëntatie. Bedrijven doen graag zaken met bedrijven uit de regio. Dit in contrast tot de globalisering, het verplaatsen van arbeid naar Oost-Europa en landen als India en China die met name bij de multinationals opgang vindt. Deze contrasterende ontwikkelingen zorgen samen voor een bijzondere dynamiek, waarbij inkopen en aanbestedende diensten nog op een passend antwoord zoekende zijn. Welke oriëntatie zorgt voor een balans in de relatie tussen vraag en aanbod?

Concurrentieachterstand MKB

Het groeiend arbeidsleger binnen het ’MKB/zzp’-segment was in het verleden bij voorbaat kansloos bij de publieke aanbestedingen door onder meer de zware omzet- en referentie-eisen die aanbestedende diensten veelal stelden. Dit segment was hoogstens een indirecte rol toebedeeld.
De gevolgen hiervan zijn dramatisch. De grote organisaties winnen over het algemeen de aanbestedingen, maar kunnen met eigen personeel zelf in beperkte mate invulling geven aan de gevraagde dienstverlening. Uit nood gaan deze organisaties de inhuurmarkt op en komen onder meer terecht bij het groeiend leger aan zzp’ers. En ze berekenen deze vervolgens door tegen een extra marge aan de eindklant. In voorkomende gevallen kan dit spel via nog meer schijven geschieden. Aangezien kosten altijd worden doorberekend, betaalt de aanbestedende dienst.
Gelukkig wordt dit groeiende probleem door ’publiek Den Haag’ onderkend. De nieuwe aanbestedingswetgeving die op 1 januari 2009 wordt gelanceerd, worden ‘onredelijk zware criteria’ bij wet beperkt. De praktijk zal moeten uitwijzen of hiermee de concurrentieachterstand van MKB wordt ingelopen.

Casus inhuur bij UWV

Het lijkt dat we staan voor een onoplosbaar probleem. Of niet? Een voorbeeld uit de praktijk doet mogelijk anders vermoeden. Ook het UWV stond voor een soortgelijke problemen bij het inhuren van derden. Na een (Europese) aanbesteding waren een aantal mantelpartijen gecontracteerd. Echter de interne gebruikers zijn slechts deels tevreden over de geleverde profielen. In veel gevallen werden professionals via de mantelpartijen doorgehuurd, met een tariefopdrijvend effect. Er boden zich anderen aan, maar mochten niet leveren. Een oplossing kon zijn het contracten van een veelvoud van mantelpartijen. Echter dan kom je als UWV ongeloofwaardig over naar partijen die de aanbesteding hadden gewonnen en vervolgens in de praktijk niet of nauwelijks geleverd krijgen. De uitdaging was: hoe betrekken we de hele markt beter, al dan niet in combinatie met een beperkt aantal mantelpartijen. De aanbestedingswet biedt wel alternatieve aanbestedingvormen zoals ‘het dynamisch aankoopsysteem’, waarbij in een soort minicompetitie partijen de kans krijgen te bieden. Dit systeem is echter zeer complex, bureaucratisch en aan vele regels en termijnen gebonden. In de praktijk dus nauwelijks toepasbaar. Het UWV besloot daarom zelf een methodiek te gaan uitproberen.

UWV Marktplaats
In november 2007 is het UWV met een proef gestart:UWV Marktplaats.³ Met de Marktplaats wil het UWV laagdrempelig vraag en aanbod laten ontmoeten op het gebied van inhuur extern personeel. Randvoorwaarde is dat de methode voldoet aan de grondregels van aanbestedingswetgeving: objectief, transparant en niet-discriminerend en inschrijven moet laagdrempelig zijn voor alle partijen inclusief MKB.

Werking UWV Marktplaats
Hoe werkt de UWV Marktplaats? Op www.uwv.nl is een portaal gecreëerd, waarbij alle geïnteresseerde aanbieders zich met naam en toenaam kunnen inschrijven op de UWV Marktplaats. Zij geven aan dat zij akkoord gaan met de spelregels van de UWV Marktplaats. Daarbij kunnen zij aangeven binnen welke deelgebieden of kavels zij met het UWV zaken willen doen. Zodra er een concrete behoefte aan inhuur binnen het UWV ontstaat, wordt er een email naar alle abonnees binnen de betreffende kavel uitgestuurd, inclusief profiel en gunningscriteria op grond waarvan het UWV gaat kiezen.
Binnen de gestelde sluitingsperiode reageren de aanbieders met profiel kandidaat, tarief en alle andere gevraagde informatie.
Het UWV vergelijkt op basis van de vooraf bepaalde spelregels een voorkeurslijst op basis van een combinatie kwaliteits- en prijsaspecten. Een vooraf bepaald aantal kandidaten komt op gesprek en de interne UWV opdrachtgever kiest gefundeerd de winnaar. Door steeds meer verschillende varianten te oefenen wordt het selectieproces steeds effectiever en de resultaten steeds beter.

Invoering UWV Marktplaats
De invoering van de Marktplaats is niet zonder slag of stoot gegaan. Er was aanvankelijk zowel intern als extern veel scepsis over dit project. Op het gebied van de juridische borging was er een brede discussie, omdat met name deze aanbestedingstechniek niet als zodanig is beschreven in de wetgeving. Voor ons echter voldoende reden door te gaan, omdat er ook geen argumenten tegen de werkwijze aangegeven konden worden. Dit is nog steeds de situatie tot aan vandaag.
Ook het loslaten van uitsluitend zaken doen met (grote) mantelpartijen heeft intern voor beroering gezorgd. Dit was tegen de gebruikelijke werkwijze en gedachten bij het UWV. Ook nut en noodzaak van het direct zaken doen met MKB zorgde voor discussie. Uiteindelijk hebben we gekozen voor het experimenteren met een combinatie tussen beiden. Enerzijds zaken doen met een beperkt aantal voorkeursleveranciers in combinatie met de marktplaats als ‘achtervang’. Op deze manier combineren we het zaken doen met partijen met langere samenwerkingshistorie en partijen uit de marktplaats. Hierdoor worden alle partijen uitgedaagd marktconform te blijven aanbieden en ontstaat er geen eenzijdige afhankelijkheid van een UWV aan een beperkt aantal partijen. Op deze manier verwachten we het optimale uit de markt te kunnen halen.
Een andere probleemgebied was de bemensing en systeemondersteuning van de Marktplaats. Omdat het traject geheel nieuw voor ons was, hebben we besloten eerst de processen en de organisatie neer te zetten en pas daarna de systeemondersteuning. Door de snelheid van invoering was het lastig goed personeel te vinden en daarna snel in te werken. Dit met name omdat de manier van werken nieuw voor het UWV was. Inmiddels hebben we al forse stappen gemaakt de vraag en de administratieve afhandelingen te kunnen voldoen.

Hoe verder
Inmiddels hebben zich meer dan 630 bedrijven aangemeld bij de UWV Marktplaats en zijn 120 opdrachten uitgevoerd. Voor het verder optimaliseren van het vraag en aanbodspel gaat het UWV ook oefenen met het combineren van een beperkt aantal voorkeurspartijen en de Marktplaats als achtervang. De selectie van voorkeurspartijen volgt uit een formele aanbesteding. De voorkeurspartijen mogen alleen medewerkers in loondienst aanbieden, zodat er geen onnodige kosten voor het doorlenen van bijvoorbeeld zzp’ers gemaakt worden. De Marktplaats zorgt als achtervang voor druk op de voorkeurspartijen door vooral marktconform te blijven aanbieden. MKB krijgt de mogelijkheid via de Marktplaats zich aan te bieden. Zodoende ontstaat er een betere balans tussen vraag en aanbod.
Een tweede ontwikkeling is het verbeteren van het screenen van partijen die zich via de Marktplaats hebben aangemeld. Denk hierbij aan een verificatie van gegevens van een onderneming of ondernemer, zoals inschrijving Kamer van Koophandel, en diverse verklaringen zoals COVOG, VAR, VAR-DGA, Betalingsgedrag Belastingdienst.
Het UWV volgt hierbij nauwlettend de ontwikkeling van het systeem voor digitaal aanbesteden in Nederland: TenderNed.⁴ In januari 2009 treedt waarschijnlijk de nieuwe Aanbestedingswet in werking. Deze Wet verplicht aanbestedende diensten om hun aanbestedingen via TenderNed aan te kondigen. Als de nieuwe Aanbestedingswet in werking is getreden, kondigen aanbestedende diensten hun opdrachten elektronisch aan via TenderNed. Voor ondernemingen biedt deze virtuele marktplaats een centraal overzicht van overheidsopdrachten (bron: www.tenderned.nl). TenderNed, gebruikt als basisverificatie voor partijen die zich bij de Marktplaats aanbieden, zorgt voor een betere controle aan de poort.

Drs. E.A.M. Sessink (Eric) is door UWV ingehuurd als hoofd inkoop. Hij heeft vergelijkbare posities ingevuld bij zowel private als publieke organisaties: Philips, Atos Origin, Nuon, Campina, St. Anna Zorggroep. Voor profiel zie: http://www.linkedin.com/pub/0/680/a00.

Noten
¹ http://www.europeseaanbestedingen.eu/ europeseaanbestedingen/europese_aanbesteding
² Zie Beroepscode Nederlandse Vereniging voor Inkoopmanagement (NEVI): www.nevi.nl
³ Voor meer informatie over UWV-Marktplaats: zie http://www.uwv.nl/marktplaats/
⁴ http://www.tenderned.nl/boa.application/page. m?pageid=1258