Benchmarking bij gemeentelijke bezuinigingen

Gemeenteraden stellen fundamentele beleidskeuzes vaak uit door eerst naar besparingsmogelijkheden te zoeken in de efficiencysfeer. In het kort komt dit erop neer dat hetzelfde moet worden gedaan met minder geld. Een in het verleden veel gehanteerde aanpak hierbij was de kaasschaafmethode. Alle budgetten werden met één of enkele procenten verlaagd, waardoor de organisatie ‘gedwongen’ werd efficiënter te werken. Maar ook meer genuanceerde technieken, zoals overhead value analyse en procesanalyse werden toegepast om inefficiënties op te sporen en vervolgens te elimineren. Tegenwoordig staat ook samenwerking met andere gemeenten erg in de belangstelling, beter bekend als ‘shared services’. Door bepaalde taken binnen een gemeente of met andere gemeenten samen te voegen kunnen schaalvoordelen worden bereikt. Voorbeelden van dergelijke vormen van (intergemeentelijke) samenwerking vindt men op het gebied van sociale diensten en belastingen.

Zo min mogelijk pijn
In het verlengde van efficiency worden ook veel maatregelen bedacht die politiek weinig pijn doen. Verhoging van de leges tot een kostendekkend niveau is hiervan een voorbeeld, maar ook het activeren en afschrijven op investeringen in het kader van groot onderhoud¹, zodat de lasten gespreid en vooruitgeschoven worden. Daarnaast worden noodgrepen toegepast, zoals vacatureen investeringsstops. Ook het tijdelijk stopzetten van (rente)toevoegingen aan (bestemmings)reserves is een mogelijkheid om geld vrij te maken. Daarnaast wordt soms geld, zoals overschotten op de jaarrekening, ingezet om de financiële problemen tijdelijk op te lossen.

Zo worden fundamentele politieke keuzes zolang mogelijk uitgesteld. Raadsleden maken zich niet graag impopulair bij de bevolking door bijvoorbeeld subsidies te schrappen en het plantsoenonderhoud te minimaliseren. Terugschroeven van het voorzieningenniveau roept weerstanden op en raadsleden kunnen dan vaak moeilijk uitleggen waarom ze het zwembadkaartje duurder maken en de prijs van het bibliotheekabonnement ontzien. Dit omdat raadsleden geen referentiekader hebben: ze nemen bezuinigingsbesluiten op basis van vage aannames, bijvoorbeeld: ‘zorg gaat voor cultuur’ en ‘cultuur gaat voor recreatie’. De meeste gemeenten hebben er geen flauw idee van of ze op bepaalde beleidsterreinen in vergelijking met soortgelijke gemeenten veel of weinig uitgeven. Een benchmarkonderzoek kan hierbij behulpzaam zijn, handvatten bieden voor mogelijke bezuinigingen en de discussie daarover stimuleren.

Benchmarking
Het begrip benchmarking komt uit de landmeetkunde, waar bij het opmeten van een gebied wordt gewerkt met referentiepunten (benchmarks). De term is eind jaren zeventig ook in het bedrijfsleven geïntroduceerd om de eigen prestaties te vergelijken met die van anderen. In het kader van bedrijfsmatig en resultaatgericht werken is benchmarking inmiddels ook gemeengoed geworden in de publieke sector. Oorspronkelijk was hierbij het spiegelen aan de best practices het uitgangspunt. Zo werd door plaatsbepaling gekomen tot verbetering van het eigen presteren.² Dit spiegelen aan best practices is later geleidelijk verwaterd en de nadruk is steeds meer komen te liggen op het vergelijken met de praktijk van soortgelijke organisaties. De betekenis van benchmarking nadert daarmee die van monitoring. Wat is gebleven is het vergelijken en verbeteren.

Benchmarking kent veel verschillende vormen omdat de doeleinden van benchmarking sterk uiteenlopen. Met het oog op bezuinigen zal de nadruk liggen op exploitatie, vermogen en personele capaciteit. Maar er zijn ook vormen waarbij het proces centraal staat vanuit een oogmerk van reengineering: processen worden opnieuw ingericht, voornamelijk met het oog op efficiency, tijdigheid en kwaliteit. Resultaatgerichte benchmarking is daarentegen gericht op prestaties en effecten, dat wil zeggen de realisatie van strategische en operationele doelstellingen. Hierbij staat de vraag voorop of bereikt wordt wat de organisatie wil bereiken.

Faseren
Omdat benchmarking betrekkelijk arbeidsintensief is, wordt geadviseerd de aanpak in twee fasen te splitsen. Fase één betreft een generieke benchmark, waarbij aan de hand van beschikbare landelijke en provinciale cijfers op een viertal deelterreinen een globale vergelijking wordt gemaakt:

1. exploitatie;
2. vermogenspositie;
3. belastingen, heffingen en rechten;
4. personeelsomvang.

De uitkomst van dit proces is een aantal verwonderpunten, die in fase twee meer gedetailleerd worden geanalyseerd met behulp van gegevens van een beperkt aantal vergelijkbare gemeenten. Een drietal vergelijkbare gemeenten wordt hierbij toereikend geacht.

Voor de vergelijkbaarheid worden minimaal als criteria gehanteerd: het inwonertal, de sociale structuur en de centrumfunctie. Uiteraard zijn er meer criteria denkbaar, bijvoorbeeld het al of niet aanleunen tegen een grote stad, de oppervlakte van de gemeente, de mate van verstedelijking, veel of weinig dorpskernen, enzovoort. Maar het zal duidelijk zijn dat naarmate meer criteria worden gehanteerd, het aantal vergelijkbare gemeenten afneemt.

Generieke benchmark
Allereerst worden de baten en lasten van de gemeente vergeleken met de ‘Kengetallen’ van de Inspectie Financiën Lokale en provinciale Overheden (IFLO). Deze gegevens zijn voor iedereen beschikbaar en via internet te downloaden.³
Er zijn vele vergelijkingen te maken, maar de twee voornaamste zijn die op basis van groepsgrootte (bijvoorbeeld de groep gemeenten van 20.000 tot 50.000 inwoners) en die naar soortgenoten (gemeenten met dezelfde sociale structuur en centrumfunctie). Beide vergelijkingen gaan uit van de (hoofd)functie-indeling, zoals gemeenten die ingevolge de Ministeriële Regeling informatie voor derden verplicht zijn periodiek aan te leveren bij het Centraal Bureau voor de Statistiek. In tabel 1 ziet u een voorbeeld van een dergelijke vergelijking.

Tabel 1

Daarnaast zijn nog vergelijkingen mogelijk op clusterniveau. Dit is een door het IFLO gehanteerde indeling, waarbij achttien uitgavenclusters en drie inkomstenclusters worden onderscheiden. Een cluster omvat een bij elkaar behorend takenpakket en meestal meerdere functies uit verschillende hoofdfuncties. Ook hier is weer een indeling mogelijk naar groepsgrootte en soortgenoten. Tot slot is het ook nog mogelijk een vergelijking te maken op clusterniveau met de uitkeringen uit het gemeentefonds. Daarbij wordt de gemeente als het ware met zichzelf vergeleken door per cluster te beoordelen in hoeverre de uitgaven afwijken van de volgens de systematiek van de Financiële Verhoudingswet voor een ‘normgemeente’ van een dergelijke omvang te verrichten uitgaven.

Verwonderpunten
De bedoeling van al deze verschillende vergelijkingen is om een rode draad te ontdekken: waar loopt onze gemeente steeds uit de pas ten opzichte van de landelijke cijfers? Dit zijn de zogeheten verwonderpunten, die in fase twee aan een diepgaander onderzoek worden onderworpen. Op basis van de gegevens van tabel 1 zouden bijvoorbeeld de hoofdfuncties 0, 1, 5 en 9 in fase twee verder geanalyseerd kunnen worden. Bij het in beeld brengen van de verwonderpunten is, op basis van hun financiële expertise en ervaring met de lokale situatie, een belangrijke taak weggelegd voor de controllers.

Als tweede onderwerp komt in de generieke benchmark de vermogenspositie van de gemeente aan de orde. Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van de jaarlijkse rapportages die de provincies verzorgen over de begrotingspositie van hun gemeenten. In de rapportage van de provincie Utrecht wordt bijvoorbeeld met betrekking tot de vermogenspositie ingegaan op: de algemene reserve, de bestemmingsreserves, de voorzieningen, het weerstandsvermogen, de incidentele weerstandscapaciteit, de begrotingsruimte, de onbenutte belastingcapaciteit en de structurele weerstandscapaciteit. Ook hier kan weer een selectie worden gemaakt van gemeenten die qua grootte, sociale structuur en centrumfunctie min of meer vergelijkbaar zijn. Ter illustratie zijn voor het onderdeel algemene reserve in tabel 2 de bedragen van zeven vergelijkbare Utrechtse gemeenten vermeld.⁴

Tabel 2

Ook bij de verschillende vermogensvergelijkingen is het de bedoeling om verwonderpunten te signaleren, die in fase twee verder kunnen worden uitgewerkt. Bijvoorbeeld een nadere analyse van de omvang van de reserves en voorzieningen.

Ten derde wordt in fase één van de benchmark stilgestaan bij belastingen, heffingen en rechten. Hierbij kan eveneens gebruik worden gemaakt van de provinciale rapportages over de begrotingspositie, maar ook de ‘Atlas van de lokale lasten’⁵ kan hiervoor worden benut. Behalve het separaat in beeld brengen van de verschillen met betrekking tot de OZB, de reinigingsheffing en de rioolrechten is het interessant om deze drie tezamen als woonlasten per één- of meerpersoonshuishoudens te vergelijken. In tabel 3 zijn van voornoemde zeven Utrechtse gemeenten deze lasten in beeld gebracht, waarbij tevens het landelijk rangnummer (van nr. 1 (de laagste) t/m nr. 518 (de hoogste)) is gegeven. Op basis van deze benchmarkgegevens zijn raadsleden beter in staat om te beoordelen of in de eigen inkomenssfeer nog onbenutte mogelijkheden aanwezig zijn.

Tabel 3

Als vierde punt komt tot slot de personeelsformatie aan bod. Ook deze kan worden vergeleken op basis van de ‘Kengetallen’ van de IFLO. Het nadeel is dat deze gegevens vrij globaal zijn, maar als de uitkomsten hiertoe aanleiding geven kan in de tweede fase aan een gespecialiseerd adviesbureau een vervolgopdracht worden gegeven. Bij de IFLO-kengetallen wordt weer gewerkt met de tweedeling in soortgenoten (sociale structuur en centrumfunctie) en groepsgrootte. In tabel 4 is een te benchmarken gemeente vergeleken met de landelijke cijfers.
Bij deze vergelijking is een waarschuwing op zijn plaats. Er zijn heel veel factoren die de omvang van de personeelsformatie beïnvloeden, zoals verschillen met betrekking tot takenpakketten, ambitieniveau, kwaliteits- en professionaliteitsniveau, uitbesteding van taken, inhuur van derden, dynamiek (groei of beheer), enzovoort. Daarom wordt in de tweede fase bijna altijd dieper ingezoomd op de personeelsformatie.

Tabel 4

Specifieke benchmark
In de tweede fase van het benchmarkonderzoek is sprake van een verfijning ten opzichte van de eerste fase en wordt op detailniveau een verschillenanalyse toegepast. Gaat het in de generieke benchmark vooral om een vergelijking met landelijke cijfers naar rato van het inwonertal, in de specifieke benchmark wordt gezocht naar indicatoren die een meer directe relatie hebben met het uitgavenniveau. Op deze wijze wordt rekening gehouden met de specifieke kenmerken van de in het onderzoek betrokken gemeenten. Eisen die in algemene zin aan deze indicatoren kunnen worden gesteld, zijn verkrijgbaarheid, betrouwbaarheid en de aanwezigheid van een relatie tussen de te verklaren financiële verschillen en bedoelde indicatoren. Naast het inwonertal kunnen als voorbeelden van meer specifieke indicatoren worden genoemd het aantal kilometers weg, het aantal uitkeringen, de vierkante meters openbaar groen, het aantal leden van de bibliotheek, enzovoort. Door deze indicatoren te relateren aan de netto uitgaven⁶ wordt een zinvollere vergelijking verkregen dan alleen op basis van inwonertal. Zo ontstaat een beter inzicht in de verschillen, kunnen deze beter worden verklaard en wordt bijgedragen aan een meer inhoudelijke discussie over bezuinigingsmogelijkheden.

Zoals al is vermeld, wordt bij de specifieke benchmark ingezoomd op een aantal verwonderpunten uit de generieke benchmark. Dit gebeurt door de cijfers en gegevens van de onderzochte gemeente te vergelijken met die van een aantal qua inwonertal, sociale structuur en centrumfunctie soortgelijke gemeenten. Hieraan kunnen nog andere criteria worden toegevoegd. Het minimum aantal gemeenten waarmee vergeleken moet worden blijkt in de praktijk drie te zijn. Bij meer gemeenten neemt de werklast toe en bij minder gemeenten is het niet goed mogelijk conclusies te trekken. Van de deelnemende gemeenten wordt verlangd dat zij een tabel invullen met de baten, lasten en saldi per functie, waarbij de lasten zijn uitgesplitst naar enkele hoofdkostensoorten, zoals ambtelijke kosten (salarissen, sociale lasten en doorbelaste kosten), goederen en diensten, inkomensoverdrachten (subsidies), reserveringen, overige kapitaallasten en niet in te delen kosten.
Verder moet een datamatrix worden gevuld, waarin tal van gegevens worden gevraagd (zoals aantallen paspoorten, brandweeroefeningen, kilometers straatvegen, tonnen huisvuil, speeltoestellen, openingsuren bibliotheek, leerlingen muziekschool, voetbalvelden, vierkante meters te maaien sloten en watergangen, kinderopvangplaatsen, woonwagenstandplaatsen, sloopvergunningen, vierkante meters voorraden grond, enzovoort).

Taak van de controller
Bij het aanleveren van gegevens hebben controllers een belangrijke taak. Zij moeten erop toezien dat de gegevens volledig, juist en betrouwbaar zijn. Verder hebben zij een coördinerende rol bij het verzamelen en tijdig aanleveren ervan.

Vaak liggen de gegevens al ergens op de plank, soms moet hier nog enig onderzoek naar worden verricht. De praktijk wijst uit dat de tijdinvestering voor de deelnemende gemeenten gemiddeld twee tot vier dagen bedraagt. Als tegenprestatie ontvangen alle meewerkende gemeenten de eindrapportage van het benchmarkonderzoek.

Commitment
Het is niet zo dat het benchmarkonderzoek kant en klare bezuinigingsvoorstellen oplevert. Wel worden bouwstenen aangedragen voor de discussie over een bezuinigingstaakstelling. Door meer vergelijkingsinformatie zijn raadsleden beter in staat te motiveren waarom op voorziening A wel bezuinigd moet worden en op voorziening B niet. Verder dient te worden bedacht dat de meeste gemeenten zo specifiek zijn, dat verschillen tussen gemeenten per definitie bestaan. Enige relativerende nuchterheid met betrekking tot de benchmarkuitkomsten is dan ook zeker op zijn plaats.

Een belangrijke succesvoorwaarde voor het welslagen van de benchmark is verder dat er commitment bestaat, zowel politiek als ambtelijk. Politiek moet men aanvaarden dat bepaalde uitkomsten wel eens anders kunnen zijn dan men tevoren had gedacht. Heel belangrijk is dan ook dat vooraf tijdig over de aanpak en de werkwijze met raad en college gecommuniceerd wordt, bijvoorbeeld in de vorm van een workshop. Punten die hierbij aan de orde komen zijn onder meer de reikwijdte van het onderzoek, de aanpak en werkwijze, de betrokkenheid van de raad en tussentijdse terugkoppeling. Vaak zal het benchmarkonderzoek ingebed worden in het bredere bezuinigingstraject. Omdat de uitkomsten bedreigend kunnen zijn voor het ambtelijk apparaat is het ook hier van belang goed te communiceren en tevoren zoveel mogelijk duidelijkheid te bieden. De controllers dienen hierbij het voortouw te nemen, onder meer door de organisatie continu tussentijds te informeren via intranet of informatiebijeenkomsten.

Alle betrokkenen moeten vooraf weten waarom er een benchmarkonderzoek plaatsvindt en waarvoor de uitkomsten worden gebruikt. Verder is het belangrijk dat onder leiding van de controllers het proces van benchmarking actief wordt gecoördineerd. Als aan deze randvoorwaarden wordt voldaan kan benchmarkonderzoek een zinvolle bijdrage leveren aan een bezuinigingsdiscussie, omdat zo de discussie breder wordt getrokken en niet alleen op basis van gelegenheidsargumenten tot besluitvorming wordt gekomen.

Drs. J. Baerends is senior adviseur bij Bestuur & Management Consultants.

Noten
¹ Ingevolge het ‘Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten’ mag groot onderhoud in principe niet worden geactiveerd, tenzij er sprake is van een reconstructie (bijvoorbeeld heraanleg van een weg die een andere functionaliteit of technisch andere verkeersfunctie krijgt).
² Zie hiervoor R. Camp, Benchmarking – Het zoeken naar de beste werkmethoden die leiden tot superieure prestaties, Deventer, 1992.
³ Zie: www.minbzk.nl > openbaar bestuur > Artikel 12 > begrotingsanalyse.
⁴ Het betreft de bedragen van de begrotingspositie 2003.
⁵ Zie: www.coelo.nl.
⁶ De netto uitgaven zijn de bruto uitgaven minus de daarmee direct samenhangende inkomsten. Het betreft inkomsten zoals specifieke uitkeringen, riool- en reinigingsheffingen en leges.