De controller van... Bauke Zoodsma

Wat houdt uw werk als public controller in?
De invulling van de positie en de verantwoordelijkheden van controllers vindt in de diverse (overheids)organisaties op verschillende wijze plaats. In veel gemeenten is de positie van controller verweven met die van directeur of hoofd financiën/middelen. In private organisaties wordt de controllersfunctie van oudsher vaak alleen maar financieel ingevuld. De controller is dan in feite een financieel economisch directeur.
In de gemeente Alphen aan den Rijn is uitdrukkelijk een andere keuze gemaakt. Was de voormalige directie Control verantwoordelijk voor al het middelenbeleid, sinds de reorganisatie van maart 1999 is die inhoudelijke verantwoordelijkheid in de lijn neergelegd.
Controllers hebben daardoor geen lijnverantwoordelijkheid meer. Op 1 januari 2005 ben ik naast controller van de directie Bewoners ook hoofd bedrijfsbureau directie Bewoners geworden. Per 1 september 2007 ben ik in verband met de functiescheiding alleen nog hoofd bedrijfsbureau, waaronder de controller functioneel situeert.
De controllers zijn gepositioneerd als stafmedewerkers bij de diverse directeuren. Zij kunnen dus door ‘hun’ directeur worden aangestuurd en worden door ‘hun’ directeur beoordeeld. In die zin bevinden zij zich in een afhankelijkheidsrelatie tot hun directeur. Gelijktijdig wordt van ze verwacht dat ze een onafhankelijke positie ten opzichte van die directeur innemen. Zij moeten zich professioneel gedragen als zelfstandige en kritische functionarissen. Bij verschil van inzicht hebben de directiecontrollers het recht (én de plicht) om te rapporteren aan de concerncontroller en de concerncontroller aan het college.
Door deze constructie ontstaat een bepaalde organisatorische spanning. Dat vormt echter een welbewust onderdeel van de binnen de organisatie te realiseren ‘checks and balances’.
Die ‘spanning’ moet naar mijn mening ook vooral blijven bestaan. Controllers zijn geen managementassistenten, maar staan de (algemeen) directeur wel ten dienste. De directeuren zijn wel ‘de baas’, maar de controller heeft ook een eigen verantwoordelijkheid.
Dat vergt echter wel een met die verhouding overeenkomstige houding en professionaliteit van de betrokken directeuren én controllers.

Wat is uw mening over de functie van de public controller?
Controlling betekent beheersing van bedrijfsprocessen. In de nota Planning en Control bij de gemeente Alphen aan den Rijn is daarbij aangegeven dat het in een gemeentelijke organisatie dan gaat om de bestuurlijke en de ambtelijke processen.

Als controllers zijn we dus permanent bezig om de samenhang binnen en de samenhang tussen het bestuurlijk en ambtelijk handelen te verbeteren. Het gaat er niet alleen om dat we de dingen goed doen (zo efficiënt mogelijk), maar ook dat we de goede dingen doen (zo effectief mogelijk). Die vraagstukken doen zich voor op het niveau van het bestuur, maar ook op het niveau van de werkvloer en alles wat daar nog tussen zit.

De kunst (en de uitdaging) is om een zo groot mogelijke samenhang te laten ontstaan tussen al die verschillende niveaus, en die samenhang ook beheersbaar te maken.
Daarbij ligt de eerste verantwoordelijkheid van de concerncontroller bij de relatie bestuur en organisatie, en die van de directiecontrollers bij de relatie directie en afdelingsmanagement.

Om een zo groot mogelijke samenhang te doen ontstaan zal in de eerste plaats duidelijkheid moeten komen over de te realiseren doelen en de inzet van de dáárop gerichte producten, alsmede over de inspanningen die tot de gewenste producten zullen leiden. Helderheid over de samenhang tussen die elementen, maar vooral ook over de benodigde informatie waarop de juiste beslissingen kunnen worden genomen en waarop (proactief) gestuurd kan worden. De centrale vraag op ieder niveau is: “Waar stúúr je op?”

Logischerwijs zal dus eerst een samenhangend bedrijfsproces moeten worden gedefinieerd en vervolgens een geheel van instrumenten en documenten moeten worden gerealiseerd en geïmplementeerd om vervolgens informatiesystemen te bouwen die de juiste stuurinformatie op de juiste momenten genereren. Om te weten welke informatie benodigd is, moeten de juiste stuurgegevens eerst worden geïdentificeerd en om die stuurgegevens te kunnen identificeren zijn de werkprocessen in kaart gebracht en geanalyseerd.

Op die wijze kan een samenhangend Management Informatie Systeem ontstaan. Gedetailleerd voor wie gedetailleerde informatie nodig heeft, maar gecomprimeerd waar globaal overzicht moet blijven bestaan. Maar per saldo een systeem waardoor managers op hun eigen niveau ‘in control’ kunnen zijn (in controlling termen: het realiseren van managementcontrol).
De controllers zijn in dat verband dus de instrumentenbouwers én het onafhankelijk geweten van de organisatie. Zij dragen zorg voor het ontwerp en zien toe op het gebruik van de managementinformatiesystemen om de organisatie beheersbaar te maken en te houden. Ze streven daarbij naar maximale transparantie en beheersbaarheid van de bedrijfsprocessen en informatiesystemen die signalen genereren op basis waarvan kan worden bijgestuurd liefst vóórdat afwijkingen ontstaan.

Wat is de essentie van het public controllersvak en welke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan?
In de eerste plaats ben ik van mening dat ik in de komende periode meer tijd vrij moet maken voor een-op-een contacten met (algemeen) directeuren en afdelingshoofden.
De planning&control-systematiek die wij voorstaan kan niet ‘van achter het bureau’ of in managementoverleg worden geïmplementeerd.
De diverse managers in onze organisatie verschillen onderling te veel van elkaar om daar als controllers met één algemene benadering te kunnen komen. We zullen wat meer maatwerk per collega moeten leveren. Dat vereist tijd en inspanning, maar zal naar onze verwachting op den duur effectiever zijn.
In de tweede plaats heeft de implementatie van de planning&control-systematiek ‘top down’ plaats gevonden, in die zin, dat eerst de aandacht is gericht op de formulering van de bestuurlijke doelstellingen en de gewenste maatschappelijke effecten, leidend tot de bestuurlijke stuurgegevens.
Na het relateren van de ambtelijke producten aan die bestuurlijke doelen heeft een verdere detaillering van de systematiek plaats gevonden, waardoor de processen binnen de organisatie verder in kaart zijn gebracht.
Dit heeft geleidt tot het beschikbaar komen van de stuurgegevens op divers ambtelijk niveau.
Vanaf 2007 heeft de gemeente Alphen aan den Rijn ook aandacht geschonken aan audits van programma’s uit de programmabegroting. De eerste programma’s die zijn doorgelicht zijn veiligheid en mobiliteit.

Daarnaast zijn de begrippen ‘governance’ en ‘netwerkgovernance’ steeds belangrijker geworden. Bij governance staat voorop centrale besturing, controle en verantwoording. Netwerkgovernance houdt enerzijds in dat het nemen van risico’s bij het doorvoeren van veranderingen en het scheppen van voorwaarden voor samenwerking van uitvoeringsorganisaties wordt gestimuleerd. Anderzijds blijft de toetsing en publieke verantwoording over de resultaten van de uitvoeringsorganisaties essentieel.

Wat zijn de knelpunten voor een public controller?
Bij de uitvoering van de functie van controller ben ik in de afgelopen periode tegen een aantal knelpunten aangelopen. In de eerste plaats het al eerder vermelde beeld van de controllerfunctie in Alphen aan den Rijn. In communicatie met buitenstaanders, maar dus ook met nieuwkomers in de organisatie, blijkt het beeld te bestaan over de ‘financiële’ invulling van de controllerfunctie. Dat heeft aanleiding gegeven tot misverstanden en verwachtingen waaraan niet kon worden voldaan. Daarnaast leverde de vorming van vier ‘losse’ controllers tot één controllersteam afstemmingsproblemen op. Ook de onvoldoende profilering en ontwikkeling van de rol en positie door controllers zelf was een ontwikkelingspunt.

Veel van deze elementen zijn (gelukkig) inmiddels in veel mindere mate van toepassing, maar dienen permanent onze aandacht te hebben. Als controllers moeten we ons duidelijker en eenduidiger profileren. Met name de bemoeienis met financiële vraagstukken blijft het onjuiste beeld bevestigen dat controllers ‘gedetacheerde financiële beleidsambtenaren’ zijn.
Ten aanzien van de functie van de concerncontroller moet worden geconstateerd dat de invulling van het taakelement “het gevraagd en ongevraagd verstrekken van adviezen over het functioneren van de diverse onderdelen van de gemeentelijke organisatie in al haar facetten” sterk wordt bemoeilijkt door het ontbreken van voldoende informatiestromen naar de concerncontroller. Daarvoor zal een verankering in de organisatie moeten plaatsvinden.

Tot slot blijkt in de praktijk dat het opbouwen van een planning&controlsystematiek niet alleen betekent dat een samenhangend instrumentarium moet worden ontwikkeld, maar dat gelijktijdig daarmee een niet te onderschatten beïnvloeding van de organisatiecultuur plaats vindt. Als gevolg daarvan is de implementatie van het planning&control-systeem een zaak van ‘lange adem’ geworden. Cultuurverandering vergt veel tijd.

Waaraan moet volgens u een goede controller voldoen?
Een goede controller is een teamspeler. Hij is klant- en servicegericht. Hij gaat om met de manager of directeur die de daadwerkelijke sturing en beheersing doet. Een controller die draagvlak heeft is een uitstekende adviseur. Een goede adviseur heeft naar mijn mening de volgende kenmerken:

• heeft inhoudelijke kennis van zijn vak;
• is communicatief sterk;
• heeft een politieke antenne;
• is zich bewust van noodzakelijke samenwerking;
• kent de randvoorwaarden en verwachtingen van zijn opdrachtgever.

Geïnterviewde Bauke Zoodsma is hoofd Bedrijfsbureau Bewoners van de gemeente Alphen aan den Rijn. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.
Redactie Rick Anderson is hoofdredacteur van TPC.