De overheid en het maatschappelijke middenveld

Op 10 april jl. hield Goos Minderman zijn inaugurele rede bij het aanvaarden van het ambt als bijzonder hoogleraar Public Government and Public Law aan de faculteit Economische Wetenschappen aan de Vrije Universiteit te Amsterdam.* Het onderwerp was ‘Legitimatie en verankering, uitdagingen voor de maatschappelijke ondernemer.’ Hoe is bij hem de belangstelling voor dit onderwerp gegroeid? Minderman: “De basis van mijn onderzoekswerk ligt in de openbare financiën. Ik ben acht jaar geleden gepromoveerd op de vraag of de Tweede Kamer de rijksfinanciën kon beïnvloeden. In dat onderzoek stuitte ik erop dat niet alleen de Tweede Kamer geen invloed heeft op de besteding van het geld, maar de regering zelf ook niet. De financiële middelen worden immers lumpsum overgedragen aan maatschappelijke partners zoals scholen, met veel bestedingsvrijheid. Het intrigeerde mij hoe overheid en samenleving omgaan met die vrijheid.” Inmiddels is hij al tien jaar verbonden aan de faculteit en geeft hij les over de organisatie van de overheid en over wat hij het middenveld noemt. Dit is het geheel van zelfstandige (non-)profitorganisaties die namens de overheid publieke taken vervullen, zoals scholen, ziekenhuizen, woningbouwcorporaties, etc.

Loslaten

Achteromkijkend ziet hij dat de overheid al 25 jaar bezig is met het overdragen van taken en bevoegdheden aan dat middenveld met het oog op decentralisatie en het verminderen van de bureaucratie. “In 1991 ben ik bij het Ministerie van Onderwijs gaan werken. In die tijd moest iedere school voor een verbouwing die meer dan 500.000 gulden kostte, een aanvraag indienen in Zoetermeer. Maar als van een grotere school het dak lekt, zit je al gauw op dit bedrag. Zo’n aanvraag probeerde het ministerie dan in een investeringsschema van meer dan 50 jaar te plaatsen. Maar dat werd dramatisch bureaucratisch. De consequentie is dan dat de overheid gaat loslaten en dat heeft het ministerie ook gedaan: de huisvestingsverantwoordelijkheid werd met geld en wet overgedragen. En eigenlijk zijn we al 25 jaar bezig met loslaten”, aldus de kersverse hoogleraar. Minderman volgt dat proces met professionele belangstelling om te zien hoe die verantwoordelijkheid door het middenveld wordt opgepakt. Maar de niet afgenomen bureaucratie is voor hem een teken dat de overheid graag greep houdt op de toegenomen zelfstandigheid en bestedingsvrijheid van het middenveld. “Instellingen klagen nog steeds over bureaucratie en ik moet toegeven dat die nu ook helder naar boven komt, als je je bedenkt dat de overheid jaarlijks 16.000 accountantsverklaringen vraagt aan het maatschappelijk middenveld. Ik vind dat eigenlijk ridicuul. We beginnen ons nu af te vragen hoe we dat toezicht zullen inrichten en oplossen. Wanneer taken en middelen naar gemeentes worden gedecentraliseerd, is daar toezicht door een ander democratisch orgaan nodig. Maar de vraag blijft voor díe organisaties, met name voor stichtingen die geen leden hebben – die dus niet door bijvoorbeeld een gemeenteraad worden gecontroleerd – hoe dat wordt gelegitimeerd. Wie zegt tegen een school dat het een goede school is?”, zo vraagt hij zich kritisch af.

Foto: dhr. F. Schuurhof

Tegenwicht

De relevantie van die vraag is evident: Nederland heeft, internationaal gezien, de grootste non-profitsector ter wereld. Het veld van onderwijs, zorg, welzijn, cultuur en woningbouw is ondergebracht in stichtingen, die vaak niet eens door de overheid zijn opgericht, maar ontstaan zijn vanuit kerkelijke of maatschappelijke organisaties. Deze stichtingen en verenigingen vallen onder het privaatrecht. Hun besturen worden niet democratisch gekozen en ze worden ook niet gelegitimeerd door commercieel gedrag zoals bedrijven. En het besef dat ze namens de overheid opereren is gaandeweg ook kleiner geworden. Minderman: “Er is jarenlang tegen onderwijsinstellingen gezegd dat ze moesten ondernemen en concurreren, wel met bekostiging, maar met veel vrijheden. Het Rijk rekent pas af als er diploma’s worden uitgereikt. Als de overheid dat jarenlang roept, moeten we er niet van opkijken dat schooldirecties daadwerkelijk gaan ondernemen en zich nauwelijks meer onderdeel van die overheid voelen. Het idee dat zij met gemeenschapsgeld omgaan legt het af tegen het idee dat het ’t geld van een onderneming is.” Maar alleen met een positief resultaat op de winst- en verliesrekening is een maatschappelijke instelling niet gelegitimeerd. Het wegzetten van bekostiging is onvoldoende. “Belangrijke vragen in verband met de legitimatie zijn: Wat doet de instelling precies? Waar liggen de grenzen? Wie gaat er uiteindelijk over het geld? En: Hoe meet je de kwaliteit?. Het is van belang dat die vragen niet slechts bij een College van Bestuur of een directeur komen te liggen. Dus er moeten interne checks and balances komen om daar tegenwicht tegen te bieden. Controlemechanismen intern binnen de organisatie lopen het risico plaats te vinden in achterkamertjes, dus moeten we ook zorgen voor externe controlemechanismen. Want het is lastig om kritisch naar jezelf te kijken, ook al ben je een tópbestuurder”, zo betoogt hij.
Minderman pleit voor maatschappelijke ondernemingen met een kritische en inhoudelijke Raad van Toezicht die er op toeziet dat de maatschappelijke instelling voortdurend in dialoog staat met de ketenpartners, de gebruikers en de samenleving.

Gezonde spanning

Voor een goede invulling van de legitimerende rol van een raad van toezicht kijkt Minderman naar ontwikkelingen in Engeland: “Daar zien we dat raden van toezicht een veel inhoudelijker rol moeten spelen als gevolg van de Standards for Good Governance. De raad van toezicht is niet zozeer sparringpartner voor de bedrijfsvoering, door naar de jaarrekening kijken en een goed gesprek te hebben met de accountant, maar hij vraagt zich ook steeds meer af: Doet de onderneming het goede en doet ze het goed? Hoe wordt de maatschappelijke dienstverlening van de instelling extern gewaardeerd? Het reflecteren over zulke vragen brengt spanning tussen een raad van bestuur en een raad van toezicht. Een raad van bestuur bestaat voornamelijk uit specialisten en een raad van toezicht bestaat, als het goed is, uit zeer onafhankelijke generalisten. Vanuit die spanning ga je met elkaar in gesprek. Daarmee hoop ik dat er over en weer een zelfkritisch beeld ontstaat, dat ook een effect heeft op de rest van de organisatie.”
Minderman noemt dit een raad van toezicht nieuwe stijl. Deze moet zorgen voor de afstemming van de interne dynamiek van een maatschappelijke omgeving met haar externe omgeving. Zo’n rol zal echter wennen zijn. Minderman: “Als een raad van toezicht tegenwoordig al een jaarverslag schrijft, dan is dat vaak niet meer dan een paar alinea’s in een jaarrekening of jaarverslag van de raad van bestuur. Dat mag meer aangekleed worden met informatie over wezenlijke zaken, zoals: Waar zijn de discussies over gegaan? Hoe schat de raad van toezicht de positionering van de organisatie in het veld in? Met welke externe partners hebben ze gesproken? De raad van toezicht van een maatschappelijke onderneming is veel meer dan vroeger ook een maatschappelijk orgaan met eigen normen (de governance- codes) en een heel eigen positie: deze lijkt niet meer op een raad van commissarissen van een bedrijf. Dat levert voor raden van toezicht een grote verantwoordelijkheid op. Nu voelen zij zich sterk verbonden bij de instelling waar ze betrokken zijn, maar ik denk dat ze een kritischer rol gaan krijgen wanneer de zelfstandigheid toeneemt. Die verschuiving vind ik een heel logische consequentie van verzelfstandiging.” Minderman probeert zelf ook zijn eigen lidmaatschap van de raden van toezicht bij een zorginstelling en jeugdzorginstelling in deze richting vorm te geven. Hij heeft daarbij steeds minder behoefte aan het behandelen van jaarrekeningen en begrotingen. “Als een raad van bestuur z’n eigen begroting niet kan houden, dan zitten deze bestuurders op een verkeerde plek”, zo meent hij.

Foto: dhr. F. Schuurhof

Dialoog met samenleving

Het uitgangspunt is dat de organisatie zich laat toetsen door partijen uit haar omgeving. Dat gaat verder dan het instellen van een cliënten- of patiëntenraad, zoals bijvoorbeeld in een zorginstelling. Minderman: “We hebben lang het adagium van de klantgerichte organisatie gehad. Mijn stelling is dat dat maar een klein deel van het verhaal is. De echte beoordeling van een zorginstelling vindt zowel plaats door de verwijzende huisartsen als door de revalidatie-instelling die de behandeling daarna moet overnemen. Als het gaat om professionaliteit, kwaliteit en integriteit, kunnen deze partners een veel betere toets aanleggen dan alleen de klant, want de klant is altijd belanghebbende en heeft vaak ook geen echte positie bij zo’n organisatie.” Het mechanisme is dat samenwerkingspartners in de keten elkaar beoordelen en legitimeren. Dat beoordelen hoeft niet meteen een formele vorm aan te nemen van het accorderen van verslagen of rapportages. Legitimatie kan ook plaatsvinden door gewoon samen te werken. Minderman haalt een voorbeeld aan uit zijn eigen woonomgeving: “Hier in de Utrechtse Rivierenwijk hebben scholen, wijkbureau en woningbouwcorporatie heel goed samengewerkt toen de waterleiding vervuild raakte. Zoiets is een project dat je samen moet oplossen.” Goed kijken en luisteren naar de omgeving is een must voor de legitimatie van maatschappelijke ondernemingen. Zo’n dialoog moet in zekere zin wel een formeel moment kennen, want men moet tegen een instelling kunnen zeggen: “Dit gaat goed. Het zal nooit helemaal goed zijn, maar een maatschappelijke onderneming heeft die goedkeuring wel nodig.”

Tunneldoelstelling

De oud-ambtenaar verwacht veel van het middenveld, maar heeft in zijn oratie ook duidelijk uitgesproken dat de instellingen nu ook serieus werk moeten gaan maken van een betere ‘governance’. Hij heeft vertrouwen in de geschetste manier van zelfregulering van de sector. Hij ziet dan ook graag dat maatschappelijke ondernemingen van de overheid de tijd krijgen om zulke controlemechanismen zelf te ontwikkelen. “In mijn oratie heb ik gezegd: overheid, wacht nu met wetgeving en regelgeving op dit gebied. Laten we dit niet dichttimmeren, maar laten we de sector de tijd geven om op een creatieve manier hun eigen legitimatie te organiseren.” Een moeilijkheid is echter dat de sector het bijna verleerd heeft om om zich heen te kijken. Met een zekere ironie vertelt Minderman: “We hebben elkaar 25 jaar bezig gehouden met kerntakendiscussies. Alles wat geen core business was moest worden weggesneden in de tijd van financiële sanering. Nu hebben we allemaal kerntaken en dat betekent dat iedere organisatie met een tunneldoelstelling kan zeggen: dit is niet mijn verantwoordelijkheid. Maar dan lossen we niets op. Dan is het logisch dat een overheid gaat ingrijpen, maar die is ook niet effectief. Dus er is niet zoveel keuze. De school moet óók over gezondheid gaan en over veiligheid. Van ziekenhuizen mag je ook bijdragen verwachten als het gaat om duurzame productie, integratie van minderheden, problemen in migrantenwijken, waar andere gezondheidsproblemen aan de orde zijn dan de meest winstgevende. Maar daar zijn ze dan ook non-profit voor. Ik vind dat instellingen zelf om zich heen moeten kijken welke problemen er zijn om op te pakken. Dat hoeft niet een minister te doen!”

Inspiratie

Maatschappelijke problemen zijn volgens Minderman dus niet meer het domein van de overheid alleen. Maatschappelijke betrokkenheid is een zaak van de vele non-profit- én profitpartners. De rol van de overheid kan in zijn ogen dan ook bescheiden zijn: “De overheid is er voor de wetgeving, voor de ordening en voor de kwaliteit door middel van inspectie. En de overheid heeft een verwaarlozingstaak. Als het misgaat, moet zij ingrijpen, maar dan ook écht ingrijpen. Zoals bijvoorbeeld in 2006 met de tijdelijk sluiting van de afdeling hartchirurgie in Nijmegen na zorgwekkende sterftecijfers. Als een instelling een publieke taak verwaarloost, moet de overheid klaar staan. Dat verwacht ook iedereen!”
Vijftien jaar lang heeft Minderman bij diverse ministeries gewerkt. In die tijd werkte ook hij vanuit de grondgedachte dat wanneer er in het land iets opgelost moest worden, de oplossing uit Den Haag kwam. Geld en regelgeving kwamen daar immers vandaan. Maar dat idee heeft hij langzamerhand losgelaten. Zelfkritisch zegt hij: “We hebben te laat ingezien dat veel zaken niet gebaat zijn met een centrale oplossing. Ik hoop op professionele dynamiek van het middenveld, zodat mensen er inspiratie uit putten om lokaal vraagstukken op te pakken en op te lossen. Een aantal problemen laat zich niet tot kokers van de core business beperken, omdat we er anders niet uitkomen. Dat zijn de wijk, het onderwijsstelsel, goed onderwijs geven, integratie, migratie en vergrijzing in de zorg. Daar gaan we geen goed gevoel krijgen bij een nieuwe wet, maar bij mensen die de problemen zelf willen oppakken. Om te kijken hoe die ruimte zich ontwikkelt en waar de kritische factoren in zitten, dat vind ik spannend.”

* De leerstoel Public Governance and Public Law aan de Economische Faculteit van de VU wordt mogelijk gemaakt door de CBE Group bv te Amsterdam.
** Dit interview is ook verschenen als video-interview en was op internet te bekijken via de digitale nieuwsbrief van TPC van 2 juni jl. Het video-interview is daarnaast te zien op Google Video. Zoekterm: Goos Minderman.