De resultaatgerichte overheid

Wat is prestatiemanagement?
Prestatiemanagement is het proces waarin sturing van de organisatie plaatsvindt. De eerste processtap is het systematisch vaststellen van beleid, strategie en doelstellingen van de organisatie. Het resultaat wordt vervolgens vertaald naar alle organisatieniveaus en meetbaar gemaakt door de doelstellingen te concretiseren naar kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren. Ten slotte wordt een rapportage opgezet om acties te kunnen ondernemen voor bijsturing van de organisatie. Prestatiemeting is een noodzakelijke voorwaarde om tot prestatiemanagement te komen. Dit is het proces van verzamelen, verwerken (inclusief consolideren) en distribueren van prestatie-informatie. Prestatiemeting kan zich, afhankelijk van de behoefte, richten op het meten van zowel werkprestaties, geproduceerde output en opgewekte effecten, als van de processen die deze prestaties, uitkomsten en effecten beïnvloeden.

Steeds meer studies tonen aan dat goed prestatiemanagement positieve effecten heeft op de resultaten van de organisatie. De verklaring hiervoor is dat bij prestatiemanagement de gehele organisatie de aandacht voortdurend richt op het behalen van haar doelstellingen. Ook laat prestatiemanagement de individuele manager en medewerker zien hoe ze zelf (kunnen) bijdragen aan het behalen van die doelstellingen. De conclusie van de studies is dat het voor organisaties de moeite loont om te investeren in prestatiemanagement (Rucci et al, 1998; Schiemann & Linge, 1999; De Waal, 2002). Ook studies in de publieke sector in het buitenland tonen aan dat door het invoeren van prestatiemanagement doelstellingen eerder worden behaald, betere service aan burgers en bedrijven wordt geleverd en efficiënter wordt gewerkt (National Partnership for Reinventing Government, 1999; United States General Accounting Office, 1999; Moriarty & Kennedy, 2002).

Aandachtspunten bij de overheid
Als prestatiemanagement wordt ingevoerd duiken zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid steeds dezelfde problemen op. Deze kunnen worden ondergebracht in drie categorieën: het niet-vervullen van organisatorische voorwaarden, het niet beschikken over de juiste of voldoende hulpmiddelen (zoals de juiste informatie- en communicatietechnologie), en het ontbreken van draagvlak (Kerklaan, 2003). In de praktijk blijkt vooral het ontwikkelen van draagvlak en meer prestatiegericht gedrag binnen de organisatie een knelpunt te zijn. Uit onderzoek (De Waal, 2003) blijkt ook dat veel organisaties te veel aandacht besteden aan de inhoudelijke en structurele aspecten van prestatiemanagement, wat ten koste gaat van de gedragsmatige aspecten. In de overheidspraktijk zien we bijvoorbeeld dat de bestuurlijke en ambtelijke cultuur zijn gericht op het maken van nieuw beleid en het claimen van nieuw geld. Aan de uitvoering en het afleggen van verantwoording wordt minder aandacht besteed. Begroting en beleidsnota’s worden belangrijker gevonden dan jaarrekening en beleidsverantwoording. Als afgeleide hiervan ‘scoort’ in de functiewaardering ‘beleid’ beter dan ‘uitvoering’. In dit verband is opmerkelijk dat ook de Tweede Kamer moeite heeft om de aan de VBTB gekoppelde jaarlijkse verantwoording echt inhoud te geven. Tijdens de invoering van prestatiemanagement bij de overheid krijgen we te maken met typerende verschillen tussen de private en publieke sector, en de rol die de politiek hierin speelt.

Typerende verschillen tussen private en publieke sector
In de praktijk blijkt dat de publieke sector niet zomaar de prestatiemanagementtechnieken kan toepassen die in de private sector in zwang zijn. De belangrijkste verschillen tussen publieke en private organisaties, waarmee rekening moet worden gehouden wanneer een prestatiemanagementsysteem wordt ontwikkeld voor een overheidsorganisatie, zijn (Andersen & Lawrie, 2002; Moriarty & Kennedy, 2002):

• Verantwoordelijkheidsmodel

In een moderne private organisatie is dit model relatief eenvoudig, met een managementteam of raad van bestuur die zowel over strategieformulering als over strategie-uitvoering verantwoording schuldig is aan een raad van commissarissen. In overheidsorganisaties is dit model complexer. Er is sprake van politiek leiderschap (regering, Tweede Kamer) enerzijds, verantwoordelijk voor de strategieformulering, en van een uitvoerend leiderschap (overheidsinstelling) anderzijds, verantwoordelijk voor de uitvoering van de strategie. Deze tweedeling in verantwoordelijkheidstelling kan leiden tot conflicten.

• Strategie en waardecreatie

Organisaties in beide sectoren moeten strategieën ontwikkelen waarmee ze waarde kunnen creëren. Voor een commerciële organisatie is het uitgangspunt voor de strategie simpel: zij moet een beter dan gemiddeld return on investment (ROI) leveren aan haar aandeelhouders. Voor een overheidsorganisatie ligt dit anders: voor haar wordt waarde gedefinieerd door de toezichthouder. Deze toezichthouder bestaat vaak uit meerdere belanghebbenden die conflicterende belangen hebben. Bijvoorbeeld burgers die minder belasting willen betalen en uitkeringsaanvragers die meer willen ontvangen. Daarnaast worden veel belangen ingegeven door politieke motieven, waardoor deze kunnen veranderen onder invloed van het democratische proces (belangenverenigingen die politieke druk uitoefenen, verkiezingstijd). Dit kan resulteren in een aantal conflicterende strategieën.

• Klanten en klanttevredenheid

Het is voor overheidsorganisaties minder eenvoudig dan voor private organisaties om zich te richten op het vergroten van klanttevredenheid, omdat dit zou betekenen dat ze specifieke aspecten van hun dienstverlening – waarvoor ze oorspronkelijk waren opgericht – zouden moeten verzaken. Zo kan het bewaken van de veiligheid van consumenten in strijd zijn met de commerciële belangen en wensen van diezelfde klanten. Daarnaast is niet altijd duidelijk wie de klant is, en kan het vervullen van de wens van de klant wellicht helemaal niet in zijn eigen belang zijn.

• Middelen

Zowel private als publieke organisaties beschikken over materiële activa (bijvoorbeeld geld) en immateriële activa (bijvoorbeeld mensen). Overheidsorganisaties hebben daarnaast nog een belangrijk immaterieel actief: publieke macht, die tot uiting komt in activiteiten als belastinginning, handhaving van de wet en milieuwetgeving. Dit betekent dat een prestatiemanagementsysteem in een overheidsorganisatie, in tegenstelling tot een systeem van een private organisatie, een extra taak heeft, namelijk controleren of de publieke macht niet misbruikt wordt. De conclusie dringt zich dan ook op dat het invoeren van prestatiemanagement bij de overheid minder eenvoudig is te realiseren dan in het bedrijfsleven. Dat is geen reden om het niet te doen, maar het benadrukt wel het belang van een zorgvuldige, stapsgewijze aanpak en het voortdurend streven naar verbetering van het prestatiemanagementproces. Een snelle invoering ligt sowieso niet voor de hand omdat meer aandacht voor uitvoering en meer prestatiegerichtheid een ambtelijke cultuuromslag vergen.

De rol van de politiek
Tijdens een rondetafelconferentie die wij organiseerden gaven de hoge ambtenaren die hieraan deelnamen, unaniem aan dat het van cruciaal belang is hoe de politiek omgaat met de prestatie-informatie van overheidsorganisaties. Een verkeerde opstelling van de politiek ten opzichte van het overheidsbedrijf, dat wil zeggen prestatie-informatie vooral gebruiken om schuldigen aan te wijzen, leidt onvermijdelijk tot het ‘aanzetten van het mistapparaat’. Er zullen dan cijfers worden geproduceerd die aannemelijk maken dat de fout bij anderen ligt, of men gaat zogenoemd strategisch gedrag ontwikkelen. Een voorbeeld: stel dat de doelstelling is: ‘de trams rijden op tijd’. Nog afgezien van de complexe discussie die ontstaat over de vraag ‘wat is op tijd?’, zorgt de leiding er wel voor dat die norm wordt gehaald. Desnoods door minder trams in te zetten. In plaats van het nemen van verantwoordelijkheid bereiken we dan passiviteit en cynisme.

Voor de goede relatie tussen politiek en overheidsorganisaties moeten duidelijke afspraken worden vastgelegd in een convenant. Zij moeten worden geformuleerd in output-termen tussen politiek en de leiding van het overheidsbedrijf. Ambtenaren richten zich op het realiseren van de gewenste output en het convenant vormt voor de politiek de beoordelingsgrondslag voor de geleverde prestaties. Een convenant kan goed werken als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan:

• Een prestatie kan alleen met kennis van zaken goed worden gespecificeerd. Wanneer één van de partijen die kennis niet of onvoldoende bezit, bestaat een (morele) verplichting om die lacune op te vullen.
• Bij het vaststellen van de prestatie moeten beide partijen het niet alleen eens worden over de te realiseren output. Ze moeten ook beiden van mening zijn dat deze output een positief effect heeft op de te bereiken outcome.
• De beoordeling van overheidsorganisaties door de politiek wordt vaak gevoed door informatie die de pers verstrekt, en die niet bedoeld is om het convenant te beoordelen. De politiek dient zich dit te realiseren, en voorzichtig en pragmatisch met dergelijke informatie om te gaan. Wanneer de beoordeling wordt gebaseerd op informatie die het overheidsbedrijf zelf verstrekt, moet deze voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen. De overheidsorganisatie dient zich dat te realiseren.
• Naast output-meting dient men ook tot outcome-meting over te gaan. Wanneer blijkt dat de output in de praktijk onvoldoende positieve invloed heeft op de gewenste uitkomsten, moet de politiek nieuwe afspraken kunnen maken (lees: prioriteiten stellen) en moet de overheidsmanager hieraan meewerken. De overheidsmanager kan echter niet honderd procent verantwoordelijk worden gesteld voor het niet realiseren van de gewenste outcome.
• Als overheidsmanagers worden geconfronteerd met calamiteiten moeten ze een wijziging van de prioriteitsstelling kunnen doorvoeren, zonder daarop afgerekend te worden, al blijft de verplichting tot verantwoording natuurlijk gelden. Deze afwijkingen vallen binnen een toelaatbare ‘foutmarge’.
• De wisseling van de politieke wacht vormt een apart vraagstuk. Nieuwe politici kunnen andere prioriteiten stellen dan hun voorgangers. De overheidsmanager wordt geconfronteerd met een variabele focus. Net als in het gewone bedrijfsleven moet het overheidsbedrijf zich aanpassen hieraan, en over de nieuwe output-doelstellingen verantwoording afleggen. Omgekeerd kan de overheidsmanager nieuwe randvoorwaarden stellen.

De geschetste opzet heeft een topdown-karakter. De beoordeling vindt plaats door de politiek, aan de hand van een beperkt aantal (‘the vital few versus the trivial many’) output-indicatoren. De overheidsmanager houdt de vrijheid om zelf te bepalen hoe hij met zijn organisatie de gewenste doelstellingen gaat realiseren en de politiek moet zich onthouden van het hanteren van leading indicators. Hier heeft de manager van een overheidsorgaan een zeker ‘freies ermessen’.

De burger
Ook de relatie tussen overheidsorganisatie en burger is van belang voor prestatiemanagement. Hierin staat de tevredenheid van de burger, om wie het uiteindelijk allemaal gaat, centraal. De tevredenheid van de burger als overheidsconsument kan maar gedeeltelijk worden beoordeeld door de politiek, die veelal zelfs geen betrouwbare vertegenwoordiger van de burger is of kan zijn. Alleen al om deze reden zou een overheidsmanager contact moeten zoeken met de doelgroepen die hij bedient. De beleidsontwikkeling moet dan ook niet alleen rekening houden met de convenanten die met de politiek worden afgesloten. Door de doelgroep rechtstreeks te ondervragen wordt een tweede belangrijk uitgangspunt gecreëerd voor policy deployment. Hierbij kan men spreken van een bottom up-benadering, in tegenstelling tot de topdown-benadering bij het vaststellen van een convenant met de politiek. Met burgers kan echter geen convenant worden gesloten. Hooguit zou de overheidsmanager in bepaalde gevallen (bijvoorbeeld bij het voorzien in een publieke dienst) een ‘charter’ kunnen instellen waarbij bepaalde prestaties aan het publiek gegarandeerd worden. Een complicatie hier is, zoals gezegd, dat ‘de burger’ niet bestaat. Het beleid kan gericht zijn op meerdere groepen burgers die tegengestelde belangen kunnen hebben. Dat neemt niet weg dat meer contact met burgers zinvolle informatie voor prestatiemanagement kan opleveren.

De contouren van toekomstig prestatiemanagement
Invoering van prestatiemanagement bij de overheid is wenselijk. Dit vraagt tijd omdat hiervoor een structuur moet worden ontwikkeld. Maar belangrijker nog is dat hiervoor een cultuuromslag nodig is. Dat bedoelen we als we zeggen dat de overheid meer prestatiegericht gedrag moet tonen. Overheidsmanagers moeten aanzienlijk meer dan nu de verantwoordelijkheid nemen (en voelen) voor alle fasen van het beleidsproces, dus ook voor het realiseren van de beleidsvoornemens en zij moeten hiervoor ex post verantwoording afleggen.

Een obstakel daarbij is de angst van veel overheidsmanagers om onjuist te worden beoordeeld. Deze angst wordt verder gevoed omdat bij de overheid het beoordelingsproces in volle publiciteit plaatsvindt terwijl in het bedrijfsleven (nu nog) veel meer intern kan worden opgelost.

Wat zijn de mogelijkheden om angst van managers te vervangen door commitment? Wij bespraken twee verschillende aanpakken die naar onze mening samen het beste resultaat opleveren. In de topdown-aanpak maken politiek en overheidsmanager afspraken over de output van het overheidsbedrijf en over een aantal resultaatsindicatoren. Bij het vaststellen van output wordt rekening gehouden met de gewenste outcome, de manager wordt echter uitsluitend beoordeeld op het realiseren van de output. In de bottom up-benadering luistert de overheidsmanager naar de feitelijke doelgroep en treft binnen kaders de maatregelen die nodig zijn om een voldoende mate van tevredenheid te bereiken. De manager – en niet de politiek – formuleert hier de prestatie, maar legt hier wel verantwoording over af. In beide aanpakken heeft de manager invloed op de te leveren prestatie, en dat is een voorwaarde voor commitment.

Tegen deze achtergrond kunnen wij negen pragmatische aanbevelingen doen en geven we aan hoe het prestatiemanagement van de toekomst er bij de overheid uit kan zien:

1. Houdt het simpel. Een prestatiemanagementsysteem behoeft niet alle denkbare meetpunten te omvatten. Het moet zich concentreren op de specifieke beleids-focus en de beleidsrisicogebieden. Deze moeten dan wel nauwkeurig worden gevolgd.
2. Wees selectief in informatie die extern wordt verspreid. Een overheidsorganisatie hoeft niet honderd procent volledig en transparant te zijn over haar inspanningen om de prestaties te laten overeen komen met de gestelde doelen. Door te werken met externe en interne rapportages kan de organisatie zich ‘beschermen’ tegen een verkeerd gebruik van cijfers door politiek of pers.
3. Presenteer naar buiten een beperkt aantal resultaatindicatoren. Op de verschillende beleidsterreinen worden naar buiten toe een beperkt aantal cruciale doelstellingen gepresenteerd. Om deze te bereiken worden ook tussendoelen en bijbehorende indicatoren geformuleerd. Deze blijven intern, ze zijn slechts bedoeld om de manager early warning signalen te geven.
4. Stel de manager uitsluitend verantwoordelijk voor output, niet voor outcome. Prestatiemanagement bij de overheid moet wel uitgaan van outcome, het uiteindelijk beoogde effect. De overheidsmanager kan hier echter niet volledig verantwoordelijk voor worden gesteld. Outcome wordt immers ook beïnvloed door een groot aantal factoren die de overheidsmanager niet direct kan beheersen.
5. Accepteer dat de politiek een voortdurend wisselende focus heeft. De ‘oplossing’ is dat de ambtelijke leiding een krachtiger eigen koers gaat varen, gericht op grotere tevredenheid van het publiek, waardoor de prestaties van de eigen organisatie minder politiek gevoelig worden.
6. Motiveer de politiek om duidelijker focus te bepalen. Bouw de normen veel meer van onder naar boven op met de kennis die er is. Kom met voorstellen, inclusief hun consequenties, waarover de politiek zich dan kan (en moet) uitspreken. Wanneer er prestaties worden afgesproken, moet dat worden vastgelegd, inclusief de randvoorwaarden en de uitgangspunten (zoals beschikbare middelen).
7. Raadpleeg de burger. De bedoeling is waarde te creëren voor verschillende groepen belanghebbenden. ‘Marktonderzoek’ kan helpen de prestaties die moeten worden bereikt te specificeren of te nuanceren.
8. Herleid de doelstellingen voor de organisatie naar individuele prestaties. Doelstellingen voor organisaties worden pas gerealiseerd als voor iedereen duidelijk is welke prestatie concreet van hem of haar wordt verwacht. Abstracte beleidsdoelstellingen moeten in een proces van beleidsanalyse zodanig worden geconcretiseerd dat binnen de organisatie tevens betrokkenheid en prestatiegerichtheid worden ontwikkeld.
9. Houd rekening met de menselijke maat. Prestaties zouden veel meer kunnen worden gevisualiseerd, bijvoorbeeld in grafieken. Veel aandacht moet worden besteed aan het leren bespreekbaar maken van resultaten en vorderingen. Mensen moeten worden begeleid om de kwaliteitsslag te maken en de relatie tussen hun inspanning en het resultaat te zien.

Deze aanbevelingen kan men zien als succesvoorwaarden. Ze zijn opgesteld vanuit het besef dat de invoering van prestatiemanagement afhankelijk is van de regulering van de afspraken tussen de politiek en het overheidsbedrijf enerzijds, en tussen het overheidsbedrijf en de burger anderzijds.

Dr. A.A. de Waal MBA is zelfstandig adviseur en associate professor strategisch management aan de Maastricht School of Management.
Mr. L.A.F.M. Kerklaan is vennoot bij Holland Consulting Group. Onlangs publiceerden zij gezamenlijk De Resultaatgerichte Overheid, op weg naar de prestatiegedreven overheidsorganisatie (Sdu Uitgevers, 2004).

Literatuur

• Andersen, H.V. & G. Lawrie (2002), ‘Examining opportunities for improving public sector governance through better strategic management‘. In: A. Neely, A.Walters & R. Austin (ed.), Performance Measurement and Management: Research and Action, Cranfield School of Management, UK.
• Kerklaan, L.A.F.M., (2003), De Cockpit van de Organisatie, Kluwer Bedrijfsinformatie, Deventer.
• Moriarty, P. & D. Kennedy (2002), ‘Performance measurement in public sector services: problems and potential‘. In: A. Neely, A.Walters & R. Austin (ed.), Performance Measurement and Management: Research and Action, Cranfield School of Management, UK.
• National Partnership for Reinventing Government (1999), Balancing measures: best practices in performance management, www.npr.gov/library/papers/bkgrd/balmeasure.html, August.
• Rucci, A.J., S.P. Kirn & R.T. Quinn (1998), ‘The employee – customer – profit chain at Sears’, Harvard Business Review, January/February.
• Schiemann,W.A. & J.H. Lingle (1999), Bullseye! Hitting your strategic targets through high-impact measurement, The Free Press, New York. United States General Accounting Office (1999), Managing for results, opportunities for continued improvements in agency’s performance plans, GAO/GGD/AIMD-99-215, July.
• Waal, A.A. de (2002), Quest for balance, the human element in performance management systems, John Wiley & Sons.
• Waal, A.A. de (2003), Prestatiegericht Gedrag, Kluwer.