Dominante bureaucratie

Met deze kleine geschiedenis zitten we meteen in het hart van het vraagstuk dat ik in dit artikel aan de orde wil stellen: de relatie tussen de schaal van een organisatie enerzijds en het verantwoordelijkheidsbesef en verantwoordelijk handelen van de medewerkers en ‘klanten’ van die organisatie anderzijds. In de publieke sector, zoals het onderwijs en de zorg, zijn in de afgelopen jaren grote instellingen tot stand gekomen. Dat was nodig om de kwaliteit te verhogen en de kosten te verlagen. Maar er zijn ook serieuze nadelen verbonden aan schaalvergroting. Die nadelen hebben alles te maken met een neveneffect van schaalvergroting, namelijk de vorming van een tussenlaag van stafdiensten en toezichthouders. Het risico daarvan is dat de ruimte voor professionals wordt ingeperkt en dat die professionals zich meer richten op de interne bureaucratie dan op de kwaliteit voor de afnemers.
In dit artikel ga ik na wat de effecten kunnen zijn van schaalvergroting op de verantwoordelijkheid van de medewerkers en van de klanten of afnemers. Eerst ga ik in op de politieke en maatschappelijke urgentie van het dit thema. Daarna komt de relatie tussen schaalvergroting en de sturing van organisaties aan de orde. Vervolgens passeren de gevolgen van schaalvergroting voor respectievelijk professionals en afnemers de revue. De bevindingen op deze punten dienen overigens met de nodige voorzichtigheid te worden geïnterpreteerd. Ze zijn namelijk niet gebaseerd op empirisch onderzoek bij Nederlandse instellingen. Het zijn eerder hypotheses die hopelijk uitnodigen tot nader onderzoek. Ten slotte wijs ik zeer kort op een organisatiecontext die het verantwoordelijksbesef van professionals en afnemers bevordert, namelijk een context waarin de frontlinie van een organisatie centraal staat.

Urgentie
De relatie tussen schaal en verantwoordelijkheid begint de laatste jaren een politiek thema te worden. In de laatste twee decennia lag de nadruk in de publieke sector op de rationalisering van organisaties en de sturing daarvan. Schaalvergroting was één van de loten aan die rationaliseringsstam. Publieke dienstverlening, zoals in het onderwijs en de zorg, zou er beter en goedkoper door worden. Maar sinds enige tijd is er serieuze aandacht voor de ongewenste neveneffecten van rationalisering en schaalvergroting. Die aandacht is gekomen in het kielzog van de discussie over waarden en normen. In 2000 wees de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling erop dat door schaalvergroting de anonimiteit en massaliteit binnen organisaties toenemen, waardoor ‘free riding’ toeneemt en corrigerend gedrag afneemt. De WRR analyseerde in een rapport over waarden en normen dat rationalisering ertoe leidt dat instituties zich concentreren op hun primaire functies, zoals leerlingen leren rekenen, en hun morele functie verwaarlozen. De vice-president van de Raad van State voegde daar in 2004 de observatie aan toe dat allerlei veranderingsprocessen in de publieke sector hebben geleid tot een ‘uitgewaaierde bureaucratie’, vooral gericht op controle en toezicht, die het functioneren van instituties en de daar werkzame professionals belemmert. Of, met andere woorden, die afbreuk doet aan de discretionaire ruimte van professionals en daarmee hun verantwoordelijkheid inperkt.
Onder verantwoordelijkheid versta ik overigens ‘actieve verantwoordelijkheid’. Dat betekent dat iemand zijn rollen en taken serieus opvat, na rijp beraad handelt, andermans, organisatie en publieke belangen in het oog houdt en zich wil verantwoorden voor zijn handelen.² Het besef van deze verantwoordelijkheid is een waarde die bij uitstek in deze tijd past. Het is namelijk een waarde die een uiterst individuele inkleuring paart aan een gerichtheid op de gemeenschappen waarvan mensen deel uitmaken. Individueel verantwoordelijkheidsbesef brengt balans tussen individuele gerichtheid enerzijds en collectieve volgzaamheid anderzijds.³

In welke organisatiecontext komt individueel verantwoordelijkheidsbesef tot zijn recht? Voor een antwoord op deze vraag moeten we rekening houden met de ingrijpende verandering van onze samenleving in een kennissamenleving. Werken in kennisintensieve organisaties vraagt van mensen dat ze zich met heel hun persoon en met al hun ‘human recources’ inzetten om hun eigen doelen en de doelen van de organisatie te bereiken. Veel instellingen stimuleren dan ook dat hun medewerkers hun competenties ontplooien en ‘werken’ aan hun zwakke kanten. Arbeid komt dus dicht bij je persoonlijke identiteit. Er wordt van medewerkers gevraagd goed samen te werken, elkaar steun te geven, tevredenheid te ontlenen aan het werk en zichzelf te sturen.
Welke organisatiekwaliteiten zijn nu bepalend voor de ontwikkeling van juist deze menselijke kwaliteiten? Het RMO-rapport Aansprekend burgerschap noemde de volgende:

• de mate van overzichtelijkheid;
• de mate van herkenbaarheid;
• de ruimte die een organisatie biedt voor persoonlijke ontplooiing en zelfsturing;
• de mate waarin de organisatiecontext bijdraagt tot identiteitsvorming;
• de mate waarin toetreding tot de organisatie vrijwillig is of niet.

De vraag is nu of grote organisaties deze organisatiekwaliteiten bieden. Om een antwoord te geven op die vraag is het eerst nodig om de relatie tussen schaalgrootte en sturing nog wat uit te werken.

Schaalvergroting en sturing
Schaalvergroting heeft namelijk niet alleen directe gevolgen voor het verantwoordelijkheidsbesef van mensen, maar ook indirecte, onder meer omdat de sturings- en verantwoordingsrelaties veranderen. Een eerste gevolg van schaalvergroting is dat de staffuncties worden uitgebreid. Traditionele stafafdelingen als de personeelsadministratie en informatisering groeien. Nieuwe functies worden in het leven geroepen, zoals in de laatste jaren vooral kwaliteitszorg. Neem als voorbeeld het hoger beroepsonderwijs. In 2000 bedroeg het aandeel niet-onderwijzend personeel daar ongeveer 40 procent, tegen 10 procent in 1970. Bij de universiteiten was het aandeel zelfs 50 procent. Deze staffunctionarissen stellen allerlei eisen aan de professionals in het primaire proces, en de kans is groot dat deze eisen het primaire proces gaan overheersen. Een voorbeeld uit de zorg: het eerste bezoek van de kraamhulp aan het gezin van een pasgeborene gaat grotendeels op aan het invullen van een registratieformulier.
Daarmee komen we bij het tweede effect van schaalvergroting, namelijk bureaucratisering van de sturings- en verantwoordingsrelaties. Schaalvergroting gaat enerzijds gepaard met specialisatie van taken en functies. Dat leidt anderzijds weer tot allerlei mechanismen van integratie, afstemming en coördinatie. Dus komen er werk- en overleggroepen en procedurevoorschriften voor die overlegvormen.
Zowel de gespecialiseerde onderdelen als de coördinerende functies leveren extra communicatie op die verloopt via digitale en papieren procedures en de daarbij behorende formulieren.⁴ Daar komt nog bij dat veel instellingen in de publieke sector gemodelleerd zijn naar het voorbeeld van industriële massaproductie. Het proces wordt opgeknipt in gestandaardiseerde handelingen, zoals ‘het aanbrengen van steunkousen’, en de professionals worden aangestuurd met strakke planningsschema’s. Het gevolg is dat er tussen de verschillende lagen binnen de instelling veel minder persoonlijke relaties zijn en de onderlinge bekendheid afneemt. Dat brengt ons bij het derde effect, de groeiende afstand tussen de top en de frontliniewerkers van een organisatie. Daardoor vindt een zekere reductie plaats in de waarneming van de top, zeker als er ook nog wordt gewerkt met systemen van output-sturing en prestatiemeting. Bestuurders krijgen gecondenseerde informatie over een set prestatie-indicatoren en veel minder over het proces dat eraan vooraf gaat. Daardoor verliest de top greep op dat proces en is de kans op inadequate interventies groot.⁵

Schaalvergroting en de professionals
Wat betekent schaalvergroting voor de verantwoordelijkheid van de professionals in een organisatie? Met professionals bedoel ik de medewerkers van een organisatie die direct contact hebben met de afnemers van hun diensten. In het onderwijs zijn dat bijvoorbeeld de docenten en in de zorg de verpleegkundigen en de artsen.
De kans is groot dat in grootschalige organisaties morele betrokkenheid, gelijkwaardigheid en klantvriendelijkheid verdwijnen. Als medewerkers namelijk geen scherp beeld hebben van waar de organisatie begint en ophoudt, en als ze niet vanuit zichzelf gemotiveerd zijn om tot een organisatie toe te treden, dan boeten hun morele oordelen aan scherpte in. Discipline is dan afhankelijk van buiten het individu staande regels en voorschriften en niet van hun eigen verantwoordelijkheid. Als je dit effect nu combineert met de gevolgen van output-sturing dan krijg je medewerkers die steeds meer documenten moeten overleggen waarin hun werkelijkheid wordt gekneed naar de mallen van de bestuurders, de stafdirecties en de controleurs. Wie voldoet aan die mallen krijgt meer waardering dan de professional die problemen van klanten en collega’s wil oplossen. Bovendien lokt dit mechanisme opportunistisch en manipulatief gedrag van medewerkers uit.⁶ Manipulatie van cijfers (‘gaming the numbers’) is ook eenvoudig omdat de afstand tussen de top en de frontlinie groot is en omdat er een ‘papieren muur’ tussen zit. Professionals hebben daardoor een enorme kennisvoorsprong op de top. De nadruk op het voldoen aan de procedures van de staf en de controleurs leidt de aandacht ook af van de prestaties die een instelling levert voor haar afnemers. Leeuw formuleert het geparafraseerd zo: de beloning voor ‘procedure- driven behavior’ is groter dan voor ‘problem-solving behavior’. De prestaties ‘inside bureaucracy’ wegen zwaarder dan die ‘outside bureaucracy’.

Ten slotte bestaat de kans dat schaalvergroting gecombineerd met bureaucratische outputsturing leidt tot ‘McDonaldization’. In instellingen à la McDonald’s worden medewerkers maar op een deel van hun capaciteiten aangesproken. Met een zwaar woord: ze worden gedehumaniseerd. Neem de politieagenten die via een convenant worden gestimuleerd om vooral veel boetes uit te schrijven. Die agenten beschikken voor de complexe en specifieke situaties van alledag over breed handelingsrepertoire. Door het boetesconvenant worden ze eerder aangemoedigd om er zich met een relatief simpele oplossing vanaf te maken, dan te zoeken naar de meest passende remedie. Als ze dat laatste toch doen, is dat vooral te danken aan hun eigen professionaliteit maar niet aan de incentives van bovenaf.
Maar er zijn geen zware woorden voor nodig om te zien dat de discretionaire ruimte voor professionals, de ruimte om zelf beslissingen te nemen, wordt ingeperkt. In grootschalige organisaties is het blijkbaar moeilijk om de organisatiekwaliteiten te realiseren die appelleren aan de human recources van medewerkers.

Schaalvergroting en de afnemers
Schaalvergroting heeft niet alleen gevolgen voor de professionals, maar ook voor de afnemers van hun diensten. Zij krijgen te maken met onoverzichtelijkheid en onduidelijke grenzen van de instellingen. Daarvoor vervagen ook de morele grenzen. Neem de leerlingen uit het voorbeeld in de inleiding. Zij verliezen het eigenaarschap van de school waarop ze verblijven en gaan er daarom slordig mee om, zowel met het fysieke kapitaal (het gebouw) als met het sociale kapitaal (medeleerlingen en docenten). Niet voor niets zei de betreffende directeur dat één van zijn remedies was ‘de school terug te geven aan de leerlingen’.

Een volgend effect van onoverzichtelijkheid is dat de afnemers worden beperkt in hun mogelijkheid om zelf bepaalde oplossingen te kiezen. Dit effect is gesignaleerd in een onderzoek naar de regionale opleidingencentra voor beroepsonderwijs (ROC’s). Het was de bedoeling dat door de fusies van verschillende opleidingen het makkelijker zou zijn voor leerlingen om te switchen naar de meest geschikte opleiding. Maar de ROC’s ontwikkelden zich ook tot doolhoven waarin zowel de leerlingen als de medewerkers verdwaalden en het overzicht van die geschikte opleidingen ontbrak.
Hoewel de professionals in dit geval ook lijden onder de onoverzichtelijkheid, is het vaak zo dat de afnemers van diensten nog afhankelijker worden van deskundigen om hen te leiden door het woud van mogelijkheden dat veel instellingen bieden.
Daar waar schaalvergroting mede bedoeld is om de prestaties voor cliënten te verbeteren, bestaat de kans dus dat dit doel in het tegendeel verkeert. Temeer daar grote, bureaucratische instellingen vaker het pad van standaardoplossingen en uniforme aanpakken bewandelen. Dat betekent dat ook de wensen en problemen van cliënten worden gedefinieerd in de standaarden van de instelling. De ‘systeemwereld’ van instellingen botst dan hard op de leefwereld van cliënten. Voor een zorgbehoevende is het bijvoorbeeld prettiger om één verzorgende aan huis te krijgen, terwijl het voor de instelling efficiënter is (of lijkt) om meer mensen in te zetten.
Wie deze mogelijke effecten overziet, ontdekt dat ze een hindernis opwerpen voor verantwoordelijkheid en zelfsturing en de kans vergroten dat de morele betrokkenheid van cliënten afneemt.

De frontlinie centraal
Schaalvergroting leidt tot onoverzichtelijkheid, anonimiteit en een grotere afstand tussen bestuurders en medewerkers in de frontlinie van een instelling. Die afstand wordt gevuld door een tussenlaag van stafdiensten en toezichthouders. In de publieke sector hebben instellingen niet alleen te maken met een interne tussenlaag, maar ook met een laag van ‘uitgewaaierde bureaucratie’ tussen de instelling en de politieke bestuurders. Twee tussenlagen dus, die een eigen professionaliteit met bijbehorend instrumentarium en taal ontwikkelen.
Het grote risico van deze tussenlagen is dat ze de primaire processen van instellingen overstelpen met voorschriften en procedures, in plaats van de professionals te ondersteunen om de prestaties ‘outside bureaucracy’ te verbeteren. De stafdiensten en toezichthouders sturen tamelijk abstract, in dienst van abstracte doelen als ‘transparantie’. Aangezien er een onstilbare honger naar transparantie lijkt te bestaan, groeit de invloed van de tussenlagen eveneens onstuitbaar.
De combinatie van schaalvergroting en abstracte sturing creëert een organisatiecontext waarin de ruimte voor zelfsturing door professionals wordt beperkt en hun verantwoordelijkheidsbesef eerder erodeert.
Is de remedie hiervoor nu een radicale keuze voor schaalverkleining? Nee, want grootschaligheid heeft ook veel voordelen. Daarom wijst het RMO-rapport uit 2000 in een andere richting, namelijk die van ‘klein binnen groot’ en van ‘sturen op vertrouwen’. Binnen dit organisatiemodel wordt het werk in de frontlinie, het directe contact met cliënten, georganiseerd in kleinschalige units die grote bevoegdheden hebben. De professionals staan centraal en hebben mogelijkheden om de ondersteunende diensten aan te sturen, in plaats van andersom. Die ondersteunende diensten kunnen prima grootschalig worden georganiseerd en gebruik maken van de schaalvoordelen die dat oplevert. Ook in de verantwoording staat de frontlinie centraal.

Dat houdt in dat er veel meer aandacht komt voor de verantwoording aan onder meer cliënten en partnerorganisaties. Gegevens over prestaties, onder meer uit benchmarks, worden handzaam gemaakt voor de cliënten. Verder is het van belang dat de professionals die verantwoordingsgegevens leveren, die gegevens kunnen gebruiken om hun werk te verbeteren. Ze moeten de gegevens weer terugkrijgen, bijvoorbeeld verrijkt met een vergelijking met de prestaties van collega’s.⁷
Ik kan deze richting hier maar kort aanstippen. Ze vergt sowieso nog veel doordenking en uitwerking. Daarvoor is de inzet van zowel bestuurders als professionals en vooral ook de (interne en externe) toezichthouders nodig. Maar het perspectief is een organisatie die de uitgewaaierde (toezicht- en controle) bureaucratie in dienst stelt van het primaire proces, in plaats van andersom, zodat de prestaties voor de cliënten centraal komen te staan.

Drs. M.A. Rouw is senior adviseur bij de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Momenteel is hij gedetacheerd bij het ministerie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Noten
¹ Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2000), Aansprekend burgerschap. Den Haag: Sdu Uitgevers.
² Idem, p. 13.
³ Adriaansens, H.P.M. (2004), ‘Context en verantwoordelijkheid’. In: WRR, Bijdragen aan waarden en normen. Amsterdam: Amsterdam University Press.
⁴ Onderwijsraad (2004), Bureaucratisering in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
⁵ Bruijn, H. de (2001), Prestatiemeting in de publieke sector. Tussen professie en verantwoording. Utrecht: Lemma.
⁶ Leeuw, F.L. (2000), ‘Onbedoelde neveneffecten van outputsturing, controle en toezicht’. In: RMO, Aansprekend burgerschap.
⁷ Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2002), Bevrijdende kaders. Den Haag: Sdu Uitgevers.