Met ‘verantwoord vertrouwen’ naar eenvoud in subsidieland

Dit artikel richt zich vooral op de administratieve- en uitvoeringslasten van subsidies. Op de afweging of een subsidie wel nodig is en of het doel en de beoogde doelgroepen ervan worden bereikt wordt niet ingegaan. De hoge lasten kunnen naar mijn mening wel een rol spelen in de effectiviteit van subsidies. Vanuit het huidige subsidiesysteem gaat vooral een prikkel uit naar het voldoen aan administratieve bepalingen in plaats van het op een efficiënte manier bereiken van het resultaat. Daarnaast leiden hoge lasten ertoe dat de beoogde doelgroep de subsidie soms niet (meer) aanvraagt. Mijn veronderstelling is dus dat de winst van het uniforme kader verder kan gaan dan louter een besparing in kosten. Vooruitlopend op één rijksbreed subsidiekader ondertekenden zes betrokken ministers en de voorzitter van de Vereniging van Universiteiten (VSNU) afgelopen september 2007 het convenant ‘Lastenreductie doelsubsidies universiteiten’.² Voordat ik in ga op de kabinetsplannen voor een rijkssubsidiekader wordt eerst op dit pilotproject ingegaan. In dit project is vanuit het perspectief van de subsidieontvanger gekeken en zijn maatregelen voorgesteld om de administratieve- en controlelasten voor universiteiten te verlichten. Deze maatregelen worden op dit moment geïmplementeerd en dienen als voorbeeld voor het verder uitwerken van het subsidiekader.

Vanuit het perspectief van de subsidieontvanger: een pilot voor universiteitssubsidies

In 2006 luidden de Nederlandse universiteiten de noodklok bij het ministerie van Financiën over de hoge administratieve lasten die gepaard gaan met onderzoekssubsidies. Vanuit het Rijk ontvangen universiteiten jaarlijks tot meer dan honderd doelsubsidies. Voor elke subsidie gelden weer andere administratieve eisen en bepalingen. Dit kost de universiteiten handenvol geld en een hoop ergernis. Ook moet een universiteit zich per subsidie apart verantwoorden, vaak met een accountantsverklaring. De accountant is met al deze losse verklaringen bijna evenveel tijd kwijt als met het controleren van de totale jaarrekening van de universiteit terwijl de subsidies gemiddeld nog geen 5% van de totale universiteitsbegroting uitmaken.

Om dit probleem op te lossen is het ministerie van Financiën letterlijk met alle betrokken partijen om tafel gaan zitten. Ministeries, uitvoeringsorganisaties en universiteiten zijn gezamenlijk gekomen tot één lijst met eenduidige criteria. Criteria die voor alle subsidies aan universiteiten dezelfde zijn. Door deze uniformeringslag kan de administratie bij universiteiten worden gestandaardiseerd. Eén sjabloon en één verantwoordingsmodule in de computer en niet allerlei handmatig bijgehouden spreadsheets om de gegevens uit de financiële administratie van de universiteit in ‘subsidiabele’ kosten te vertalen. Hierdoor kan ook de controle efficiënter worden ingericht. Daarnaast hoeven de wetenschap- pers zich niet meer per subsidie apart te verantwoorden met een accountantsverklaring. Eén document en één accountantsverklaring volstaan.³ Door alle projecten in één keer te controleren bespaart de universiteit naar schatting tachtig procent aan controletijd en zo’n zestig procent tijd in het bijhouden van de financiële administratie.

Hoge lasten en grote frustraties

Universiteiten staan niet alleen in hun frustraties over de torenhoge lasten. Burgers, instellingen en bedrijven hebben ook grote moeite zich door het woud aan regels en voorwaarden heen te worstelen. Professionele subsidieadviseurs helpen de instellingen en bedrijven bij het invullen van de subsidieaanvraag en het wijs worden uit de ingewikkelde voorwaarden. “Mist u het overzicht in subsidieland? Verdwaalt u in het grote aantal subsidieregelingen en de complexiteit hiervan? Doe dan uw voordeel met onze professionele dienstverlening”, zo prijkt op de website van één van de subsidieadviseurs. ‘No cure, no pay’: bij succes draagt de subsidieontvanger een percentage van de ‘opbrengst’ af.
De administratieve handelingen rondom subsidies kosten de subsidieontvanger veel geld. In 2003 werden de kosten voor alleen het bedrijfsleven geschat op honderd miljoen euro.⁴ Ook de uitvoeringskosten voor de overheid zijn hoog. Alle informatie die bij de aanvraag en de verantwoording wordt opgevraagd moet worden getoetst en gecontroleerd. Uit recent onderzoek blijkt dat de administratieve lasten van ontvangers en de uitvoeringslasten gezamenlijk op kunnen lopen tot meer dan 30% van het subsidiebedrag.⁵

Maximale regeldruk, minimale risico’s?
Het denken en handelen van de overheid is vaak gericht is op het minimaliseren van risico’s. Veel subsidieregelingen monitoren op microniveau alle kosten van de gesubsidieerde activiteit. Er worden gedetailleerde voorwaarden gesteld bij de aanvraag en verantwoording, en veel tussentijdse rapportages gevraagd. Krijgen subsidiegevers met deze berg aan gegevens ook inzicht in het behaalde resultaat? De kosten van de activiteiten zijn op deze manier misschien zeer nauwkeurig vastgelegd, maar dat zegt nog niets over het bereiken van het gestelde doel. Mijn inziens zou de prioriteit moeten liggen bij de verantwoording over de prestatie waarvoor de subsidie is bedoeld en niet bij gedetailleerde voorwaarden ten aanzien van de administratie. Bovendien leidt de ingewikkelde subsidieregelgeving gemakkelijk tot (rechtmatigheids)fouten. Hoe complexer de regel, hoe complexer de naleving. Om zekerheid te krijgen over de subsidiebestedingen en de naleving van de subsidievoorwaarden wordt regelmatig gevraagd om een accountantsverklaring. Vanwege de specifieke voorwaarden per subsidie is hiervoor vaak expliciete kennis nodig die in uitgebreide controleprotocollen worden vastgelegd.

‘Bureaucratische spaghetti’
Naast de gedetailleerdheid van de voorschriften klagen veel subsidieontvangers over de ‘bureaucratische spaghetti’ die in de loop der tijd is ontstaan. Ieder ministerie ontwikkelt vanuit zijn eigen ‘koker’ subsidieregelingen. Hierdoor ontstaan veel vormen van subsidieverlening- en verantwoording, tegenstrijdige regels en een ongecoördineerde stapeling van voorschriften en controles. Het Leger Des Heils stelt jaarlijks bijvoorbeeld meer dan 25 verschillende jaarrekeningen op vanwege de grote diversiteit aan voorwaarden en voorschriften die subsidieverstrekkers aan de verantwoording stellen.
Ook betrokken uitvoeringsinstanties kunnen hun systemen niet efficiënt inrichten. Zij moeten de grote diversiteit aan regels en voorwaarden toetsen. Leg bijvoorbeeld zes regelingen naast elkaar en je ziet zes verschillende definities van overhead.

Naar een uniform subsidiekader

Wat is de oplossing voor al deze lasten en frustraties? Allereerst zouden beleid en politiek zichzelf de vraag moeten stellen of al deze subsidies wel echt nodig zijn. Ten tweede zouden sommige subsidies met vergelijkbare doelstelling of doelgroep kunnen worden gebundeld tot één regeling. Dit was ook de aanpak bij de specifieke uitkeringen voor gemeenten en provincies.⁶
Als de subsidie echt nodig is om het beleidsdoel te bereiken moeten de subsidies eenvoudig en lastenarm worden ingericht. Hiervoor heeft het kabinet de ontwikkeling van een rijksbreed bindend uniform subsidiekader aangekondigd voor nieuwe subsidies van het Rijk.⁷ Voor een deel van de subsidies liggen de administratieve bepalingen vast in Europese kaders. Het doel van het kabinet is om de administratieve lasten binnen deze kaders zoveel mogelijk terug te dringen. Voordat een beschrijving wordt gegeven van de door het kabinet voorgestelde contouren van dit kader wordt ingegaan op de vier belangrijke uitgangspunten. Deze uitgangspunten sluiten aan bij de rijksbrede ontwikkelingen ten aanzien van vermindering van regel en controledruk:8

1. Proportionaliteit tussen subsidiebedrag en lasten. Hoe lager het subsidiebedrag per ontvanger, hoe minder of hoe eenvoudiger voorwaarden worden gesteld en hoe efficiënter de verantwoording en controle moeten worden ingericht.
2. Sturen op het resultaat. De nadruk komt te liggen op het resultaat in plaats van op het stellen van gedetailleerde administratieve voorwaarden. Meer hoofdlijnen, minder details.
3. Verantwoord vertrouwen en risicoanalyse. Er wordt uitgegaan van vertrouwen in plaats van wantrouwen. Om dit vertrouwen verantwoord te kunnen geven gaat het subsidiekader uit van een risicogeoriënteerde benadering. Als het vertrouwen wordt beschaamd worden adequate maatregelen getroffen.
4. Eenduidigheid, uniformiteit en eenvoud. Begrippen en voorwaarden ten aanzien van het subsidieproces worden vereenvoudigd en geüniformeerd.

Deze algemene principes om regeldruk terug te dringen worden breed geaccepteerd. Wie is er ‘op papier’ niet voor het werken vanuit vertrouwen en eenvoudige en uniforme regelgeving? Mooie uitgangspunten. Moeizamer is het echter om dit in de praktijk te brengen. Het is verleidelijk om voor elke ‘uitzondering’ toch een andere regel te maken. Hieronder wordt beschreven hoe het uniforme subsidiekader deze principes concreet invult.⁹

Drie uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen

De kern van het uniforme subsidiekader is dat er drie ‘smaken’ zijn voor de uitvoering en de verantwoording. Minder diversiteit dus. Om de proportionaliteit te borgen is ervoor gekozen om op basis van een objectief criterium – het subsidiebedrag – te bepalen wanneer voor welk arrangement wordt gekozen. Bij een laag subsidiebedrag per ontvanger is het toepassen van een eenvoudig uitvoerings- en verantwoordingsarrangement verplicht. Het kader biedt departementen wel de flexibiliteit om bij hogere subsidiebedragen te kiezen voor een eenvoudiger arrangement. Boven de € 125.000 mag bijvoorbeeld wel voor arrangement één of twee worden gekozen, maar beneden de € 25.000 niet voor arrangement twee of drie.

Arrangement 1: ‘direct vaststellen’
Kleine subsidies, gegarandeerd kleine lasten. Bij subsidies beneden de € 25.000 wordt dit eerste arrangement toegepast. Als de aanvraag wordt goedgekeurd wordt direct een vast bedrag gesubsidieerd. Geen onnodig schuiven van papier, maar simpel voor de ontvanger en de uitvoerder. Wanneer de prestatie al is geleverd bij de aanvraag of waar het gaat om een subsidie met vrije besteding (waarderingssubsidie) worden geen extra maatregelen genomen om misbruik te voorkomen. Wanneer de subsidie wordt verleend voor een specifieke activiteit die nog moet plaatsvinden worden wel aanvullende voorwaarden gesteld. De subsidieontvanger moet dan altijd een bewijs van prestatie bewaren of dient de subsidieontvanger te melden wanneer de activiteit niet wordt uitgevoerd. Op basis van risicoanalyse wordt dan achteraf steekproefsgewijs gecontroleerd (eventueel ter plekke). De keuze voor de controlemaatregelen is sterk afhankelijk van de aard en omvang van de doelgroep van de subsidie en zal maatwerk zijn bij elke regeling.

Arrangement 2: ‘verantwoorden over de prestatie’
Voor subsidies tussen de € 25.000 en € 125.000 wordt een vast bedrag verstrekt voor een helder en objectief meetbare prestatie. De focus van de verantwoording ligt bij deze subsidies op de prestatie en niet op wat de gesubsidieerde activiteit werkelijk heeft gekost. Steekproefsgewijs wordt op basis van risicoanalyse gecontroleerd of de subsidieaanvrager betrouwbare informatie heeft aangeleverd in overeenstemming met de werkelijkheid. Dus geen gedetailleerd verantwoordingscircus over de kostenopbouw en bonnetjes. Bovendien zijn accountantscontroles niet meer nodig.

Arrangement 3: ‘verantwoorden over werkelijke kosten’
Het verantwoordingsarrangement ‘verantwoorden over werkelijke kosten’ mag worden toegepast vanaf € 125.000. Dit arrangement lijkt het meest op de traditionele manier van subsidiëren. De subsidieontvanger kan zich verantwoorden met één verantwoording en één accountantsverklaring voor alle ontvangen rijkssubsidies. Hierbij zal worden gekeken naar de ervaringen met deze wijze van verantwoorden door de universiteiten.

Vereenvoudiging en uniformering

Naast de uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen ligt de nadruk van het subsidiekader op vereenvoudiging en uniformering van begrippen en voorwaarden uit het subsidieproces. Het gaat hier bijvoorbeeld om kostenbegrippen, voorschotten, termijnen en voorwaarden ten aanzien van (tussentijdse) rapportages. Met eenduidige en eenvoudige subsidievoorwaarden wordt de uitvoering van subsidieregelingen vereenvoudigd. Hiermee worden randvoorwaarden geschept voor een beter subsidiebeheer en het afnemen van het aantal fouten. Bovendien wordt het subsidiebeleid eenduidiger en makkelijker voor de subsidieontvanger.

Voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik
Het kader gaat uit van vertrouwen. Helaas zullen er altijd subsidieontvangers zijn die hier misbruik van maken. Het kabinet zal inhoud geven aan een rijksbrede aanpak bij misbruik en oneigenlijk bij subsidies. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de handhavingsdimensies van ‘de tafel van Elf’¹⁰, zoals de pakkans en de ernst van de mogelijke sanctie. Bij misbruik en oneigenlijk gebruik wordt het subsidiebedrag consequent teruggevorderd en bij fraude wordt aangifte gedaan. Bij één handelswijze voor de rijksoverheid hoort naar mijn idee ook het delen van informatie. Als de kennis die beschikbaar is met elkaar wordt gedeeld kan dit effectief worden ingezet in de strijd tegen misbruik en fraude bij subsidies. Zo wordt onderzocht of de subsidieontvanger die zich schuldig heeft gemaakt aan misbruik of fraude kan worden geregistreerd. Deze ‘zwarte lijst’ kan worden gebruikt voor de risicoanalyse ten behoeve van de controle en mogelijk bij de beoordeling van toekomstige subsidieaanvragen (uitsluiting). Ook op andere terreinen binnen de overheid wordt informatie-uitwisseling ingezet om misbruik tegen te gaan, bijvoorbeeld bij huurders die wietplantages houden in hun huurwoning. Ten slotte is communicatie een belangrijke factor om misbruik te voorkomen. Denk maar aan de voorlichtingsspotjes van de Belastingdienst: “Wij controleren dit jaar extra streng of alle bezittingen die thuishoren in box 3 correct worden opgegeven.”

Grote winst in het verschiet!?

Het besparingspotentieel van het voorgenomen subsidiekader is groot. Uit onderzoek¹¹ is gebleken dat, afhankelijk van het type regeling, het subsidiekader tot 40% aan kosten kan besparen voor subsidieontvangers en uitvoerders. Regelingen worden eenvoudiger gemaakt zodat zij eenvoudiger kunnen worden nageleefd. Dit scheelt naast kosten, veel tijd, energie en frustratie. Het is een mooi vooruitzicht, echter voor het slagen van het uniform subsidiekader is veel nodig. Meer uniformiteit werkt alleen als niet voor iedere uitzondering van het kader wordt afgeweken. Het borgen van het bindende karakter van het kader is daarom essentieel. Het subsidiekader biedt voldoende flexibiliteit om het subsidieproces in te richten, er worden alleen geen maatpakken meer gemaakt. Het uitgangspunt is dat een confectiepak volstaat. Hierbij bestaat nog steeds keuzevrijheid over de kleur en het motief, maar er worden geen knopen meer uit Italië ingevlogen. Als dat niet wordt geaccepteerd dan wordt er geen winst bereikt. De Tweede Kamer heeft enthousiast gereageerd op de plannen, maar accepteren zij ook de consequenties? Om het subsidiekader tot een succes te maken is het politieke vermogen vereist om soms ‘nee’ te kunnen zeggen tegen de druk om steeds meer gedetailleerde regels en steeds intensievere controle. De politiek zou hierbij wel door de overheid moeten worden ondersteund door vaker expliciet een heldere afweging ten aanzien van de risico’s, en de kosten en baten voor te leggen.

Tot slot

Het kabinet heeft aangekondigd in najaar 2008 de concrete uitwerking van het subsidiekader gereed te hebben. Aan deze ambitieuze doelstelling wordt momenteel door verschillende ministeries en uitvoeringsinstanties gewerkt. Ambitieus, ja. Ook baanbrekend? Nee, er worden al veel goede initiatieven genomen om het subsidiebeleid te verbeteren. Nieuw is dat er gezamenlijk door het hele rijk wordt opgetrokken om alle goede initiatieven samen te brengen op een rijksbreed niveau. Hierbij kan worden geleerd van de implementatie van de voorstellen voor de universiteiten.

De bedoeling is om van veel verschillende regels één te maken. Hierbij moet steeds kritisch worden gekeken of de regels wel echt nodig zijn en of het niet (nog) eenvoudiger kan. De wereld wordt niet alleen beter door er een uniform label aan te hangen. Centralisatie en uniformering kan ook leiden tot bureaucratie. Het zou mooi zijn als het kabinet haar doel bereikt: eenvoudige, minder en uniforme voorwaarden en daarmee een vermindering van lasten. Ik hoop alleen dat de mooie uitgangspunten niet zullen verwateren. Dat we niet eindigen met een compromissendocument. Of dat de mooie plannen stranden door eigenbelangen en verkokering.

Tot slot wil ik mee geven dat de problemen voor de subsidieontvanger dan nog niet zijn opgelost. Het rijk heeft dan een slag gemaakt, maar ook de gemeenten en provincies spelen een rol in de lasten rondom subsidies. Instanties als bureau Jeugdzorg en het Leger des Heils worden naast het rijk ook door de provincies en gemeenten gesubsidieerd. Elk met hun eigen regels en eisen. Dus er is nog een lange weg te gaan.

Florien van der Windt is werkzaam bij het ministerie van Financiën. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven. De auteur dankt Ruud Creusen en anderen die hebben meegelezen voor hun suggesties en ideeën.

Noten
¹ Het ontwikkelen van een uniform subsidiekader is door het kabinet aangekondigd in de kabinetsnota Vernieuwing van de Rijksdienst en het Plan van aanpak regeldruk bedrijven 2007-2011.
² Convenant Lastenreductie doelsubsidies universiteiten, 5 september 2007
³ Single information, single audit systematiek (SiSa)
⁴ Eindrapportage Inventariserend Onderzoek Administratieve Lasten van Subsidies, door Cap Gemini en Ernst & Young, Utrecht, augustus 2003.
⁵ Eindrapportage Meting lasten van subsidies, door SIRA Consulting BV, januari 2008.
⁶ Rapport Anders gestuurd, beter bestuurd, door de stuurgroep Brinkman, april 2005.
⁷ Ministeries kunnen het kader, indien gewenst, ook toepassen op bestaande subsidies. Voor het bindende kader wordt uitgaan van het begrip van subsidies van de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB). Buiten beschouwing blijven: inkomenssteun, toeslagen, de structurele bekostiging van instellingen voor onderwijs en onderzoek, specifieke uitkeringen, subsidies aan internationale instellingen en EU-subsidies.
⁸ Algemene ontwikkelingen zoals Verantwoordelijkheid en verantwoording, IBO regeldruk en controletoren, 2003-2004. en Regels op maat, eindrapport van de Commissie Stevens, slotaanbevelingen aan het kabinet voor de aanpak van regels, 4 februari 2007.
⁹ Verantwoordingsproces, toleranties en subsidies, 20 december 2007 (Kamerstuk 31031, nr. 20)
¹⁰ De ‘Tafel van elf’ is een model dat door de Rijksoverheid is ontwikkeld ten aanzien van dimensies die bepalend zijn voor de mate van naleving van regelgeving.
¹¹ Eindrapportage Meting lasten van subsidies, door SIRA Consulting BV, januari 2008.