Servicedienst: het dilemma van kwaliteit en kosten

Inleiding

De organisatie van de interne dienstverlening in een complexe overheidsorganisatie is een klassieke opgave. Naarmate organisaties groter worden, meer taken uitvoeren en daarmee het aantal onderlinge relaties toeneemt, is het leveren van ondersteunende diensten als inkoop en huisvesting moeilijker. Er kan niet meer worden volstaan met eenvoudige stafdiensten die zelf bepalen in welke mate de dienstverlening aan de andere onderdelen van de organisatie worden geleverd. In het verleden is met besturingsconcepten als ‘zelfbeheer’ en ‘contractmanagement’ getracht om evenwicht te bereiken tussen het gewenste niveau van dienstverlening en de daarvoor beschikbare budgetten. Pekdemir stelt in zijn artikel terecht dat veel overheidsorganisaties de laatste jaren zijn overgegaan op het concept van ‘shared service centers’, maar bestempelt die vervolgens als achterhaald. De aanpak die hij vervolgens beschrijft gaat echter niet in op enkele achterliggende problemen, vooral vanuit het perspectief van planning en control die naar mijn inzicht ook bij het Tilburgse model van een ‘servicedienst’ blijven meespelen. In dit artikel ga ik op drie ervan nader in:

• de sturing van het gewenste kwaliteitsniveau bij het ontbreken van prijzen;
• interne verschillen in bedrijfseconomische uitgangspunten en de gevolgen voor de servicedienst;
• het belang van goed geregeld ‘eigenaarschap’ van een servicedienst.

Vraag en aanbod naar dienstverlening

Binnen overheidsorganisaties vindt geen echte prijsvorming plaats. Dat geldt in versterkte mate voor de vraag naar en het aanbod van interne dienstverlening. Zonder budgettaire beperkingen zal de vraag naar diensten (bijvoorbeeld: huisvesting) hoog zijn, terwijl ook de aanbiedende dienst, opererend vanuit een dienstverlenende houding, zal proberen zo goed mogelijk aan de vraag te voldoen.
Een bijkomende complicatie in gemeenten en provincies is dat het bestuur budgetten bepaalt op basis van integrale kostprijsberekening. Dit geeft extra mogelijkheden om meer interne dienstverlening te vragen en aan te bieden, zeker wanneer de overheadonderdelen van deze kostprijzen in de verschillende organisatieonderdelen op verschillende manieren worden toegerekend. Zo bleek uit een intern doelmatigheidsonderzoek in de gemeente Den Haag dat er per organisatieonderdeel grote verschillen zijn in het bepalen van directe kosten (d.w.z. direct toe te wijzen aan de vervaardiging van het product) en de indirecte of overheadkosten, op afdelings- zowel als dienstniveau. Dit onderzoek was een stap in de uniformering van dergelijke bedrijfseconomische uitgangspunten van de Haagse gemeentefinanciën. Pekdemir geeft in zijn artikel een inzichtelijke grafiek waarin het serviceniveau oploopt van ‘onvoldoende kwaliteit’ via ‘standaard levering’, ‘duurzame kwaliteit’ en ‘tot in de puntjes’ naar ‘verkwisting’.

Sturing van kwaliteit

Het ontbreken van goed vergelijkbare prijzen maakt andere mechanismen nodig om de spanning tussen maximale interne dienstverlening en de kosten ervan op te lossen. In wezen is dat een kwestie van sturing of, harder gezegd: van de macht in een organisatie. Een voor velen herkenbaar voorbeeld van deze problemen is de interne huisvesting. De hoeveelheid gevraagde vierkante meters zou (bij voldoende beschikbare kantoorpanden) toenemen bij het ontbreken van interne spelregels als vervangers van een echte prijs. Daarom zijn vaak maximale aantallen m2 vastgesteld per werknemer, al of niet gekoppeld aan loonniveau of positie in de organisatie. Ook het handhaven van de historisch gegroeide huisvestingssituatie is vaak het uiteindelijke antwoord op vragen naar meer m2. Om verder te kunnen analyseren hoe de sturing op kwaliteitsniveaus kan plaatsvinden is het goed om te beseffen dat het alleen gaat om dienstverlening die niet geheel vrij kan worden ‘ingekocht’ door de organisatie. Waar dit wel het geval is, omdat naast de interne serviceorganisatie ook derden goed vergelijkbare diensten aanbieden (bijvoorbeeld cursussen), is toch een in principe goed werkend prijsmechanisme toepasbaar. Voorwaarde daarvoor is overigens dat de kosten intern goed vergelijkbaar zijn gemaakt door aanvaarde bedrijfseconomische uitgangspunten m.b.t. kostentoerekening. Veel interne servicediensten bieden aan hun organisatie beide typen diensten aan, zowel de verplichte als de vrije, waardoor de sturing niet anders dan hybride georganiseerd kan zijn. Juist bij de diensten die alleen de interne serviceorganisatie aanbiedt, en die de rest van de organisatie ook móet afnemen (de ‘verplichte winkelnering’) is de vraag naar de bepaling van het optimale niveau van dienstverlening het lastigst. Dat leidt tot het onderscheid in sturing van de servicedienst zelf en de organisatie van de relaties van de servicedienst met zijn omgeving. De interne aansturing behoeft niet af te wijken van hetgeen in de totale organisatie gebruikelijk is. Dat verdient zelfs de voorkeur, om te benadrukken dat medewerkers van alle organisatieonderdelen allemaal ook een gezamenlijk belang dienen.

Servicedienst en afnemers

De verhouding met de omgeving geeft wel specifieke aandachtspunten. Vanuit de servicedienst gezien hebben zij ‘klanten’, waarbij natuurlijk wel bedacht moet worden dat die belangrijke zaken niet vrij kunnen kiezen. En bij de keuzes die er zijn voor de afnemers kunnen verschillende klantengroepen ook verschillende wensen hebben, die niet allemaal tegelijk te vervullen zijn door de servicedienst. Pekdemir geeft voor de Tilburgse situatie aan dat gezocht wordt naar ‘gezamenlijke waarden en normen’ en ‘het scheppen van een gezamenlijk referentiekader’. Van de vier pijlers die hij onderscheidt: structuur, processen, cultuur en mensen, zijn het blijkbaar vooral de laatste die de spanning tussen gevraagde en optimale dienstverlening moeten oplossen.
Maar ook structuur en processen verdienen nadere beschouwing. In Tilburg is volgens het artikel ook sprake van ‘sterkere centrale sturing’ in bovengenoemde afweging van het gewenste niveau van dienstverlening. Wie daarop stuurt is natuurlijk van groot belang. Anders gezegd, hoe organiseren de verschillende afnemers van een servicedienst zich, zowel jegens elkaar als tegenover (en met) de servicedienst? Het model dat veel gekozen is, ook bij shared services in de rijksdienst is de ‘klantenraad’. Daar worden de afspraken over de dienstverlening in onderling overleg vastgesteld. Dat geeft overigens wel dezelfde vraag vanuit planning en control: wie stellen het niveau van dienstverlening in de klantenraad vast en op grond waarvan? Een bekende oplossing voor het verminderen van onderlinge verschillen is het vaststellen van een algemeen geldend ‘basispakket’ aan dienstverlening en een ‘pluspakket’. Daar wordt dan toch getracht een soort prijsafweging in te voeren, vanuit de gedachte dat het hebben van een pluspakket te verantwoorden moet zijn. Onderlinge verschillen in budget per afnemer kunnen ook reden zijn voor het kiezen van dergelijke pluspakketten. De klantenraad heeft dan als belangrijk onderdeel het zoveel mogelijk gelijktrekken van dergelijke verschillen.

Afnemers en eigenaar

Zo wordt het probleem van het optimale kwaliteitsniveau als het ware afgepeld: het betreft niet de diensten die ook elders kunnen worden ingekocht, en de verzamelde afnemers van de verplichte diensten zorgen voor een overeengekomen optimumniveau door het vaststellen van een basispakket. Maar alleen het goed organiseren van de afnemers geeft vanuit planning en control nog onvoldoende sturing. In de tegenstelling tussen servicedienst en de verzamelde afnemers zal er nog een uiteindelijke beslisser moeten zijn. Verbetering van de effectiviteit en mogelijkheden om te besparen zijn belangrijke aanleidingen om servicediensten, al of niet via shared services, in het leven te roepen. Dat vraagt om een eigenaar van de servicedienst. Op dat punt is het artikel van Pekdemir niet helemaal helder: het blijft bij een beroep op gezamenlijke normen en waarden in de gehele organisatie, gebaseerd op vertrouwen en effectieve relaties. Wel noemt hij ook dat er sprake is van een ‘sterkere centrale sturing’ van de Tilburgse Servicedienst dan in het verleden. In die gemeente heeft, aldus de website van Tilburg, de gemeentesecretaris “de leiding over de ambtenaren, en hij is verantwoordelijk voor het goed functioneren van de ambtelijke organisatie.” Dat lijkt er op te wijzen dat de gemeentesecretaris beschouwd moet worden als eigenaar van de Servicedienst. Het gaat natuurlijk te ver om hieruit de conclusie te trekken dat dit Tilburgse model weer terug is bij de klassieke ambtelijke eenhoofdige leiding, zoals een departement bij het rijk. Maar het maakt wel nieuwsgierig hoe de eigenaar van de Servicedienst de verschillen in inzicht tussen de (verzamelde) klanten van de servicedienst en de dienst in het echt oplost!

Gerard Boot is concerncontroller bij de directie Financiën van de gemeente Den Haag.

Oproep
Heeft u een andere mening of wilt u kwijt hoe de interne dienstverlening in uw gemeente functioneert: schrijf een reactie op de in TPC verschenen artikelen over de servicediensten. (reageren kan naar tpc@sdu.nl).