Verantwoording op resultaten, niet op dikke verhalen

Erik Gerritsen. Foto: Wim Salis

Wat betekent ‘meer met minder’ nu precies in Amsterdam?
“Volgens mij gaat het in wezen om een copernicaanse omwenteling. Zoals bekend kwam Copernicus tot het inzicht dat de zon niet om de aarde draait maar de aarde om de zon. Vertaald naar de Amsterdamse situatie betekent dit dat voortaan niet het overheidsapparaat met al zijn kokers, bestuurslagen, enzovoort centraal staat, maar het oplossen van problemen. De vergelijking klopt op twee manieren. Ten eerste is er de verschuiving van het perspectief, ten tweede heeft het lang geduurd voordat Copernicus en later Galilei gelijk kreeg. De nieuwe visie op de wereld haalde alle institutionele belangen overhoop. In het geval van ‘meer met minder’ worden alle bestaande belangen van overheidslagen ter discussie gesteld. Als je in de manier van samenwerken de oplossing van maatschappelijke problemen centraal stelt in plaats van de positie van de bestaande organisaties, kun je betere resultaten boeken met veel minder apparaatskosten.”

Hoe heb je dat in Amsterdam concreet ingevuld?
“In Amsterdam heeft een analyse geleid tot vijf kernpunten die direct de weg wijzen naar oplossingsrichtingen: (1) de toetsbureaucratie, (2) disfunctionerende ketens, (3) domme werkprocessen, (4) samenwerking op de bedrijfsvoering en (5) de burger aan het roer.
Een goed voorbeeld van een teveel aan toetsbureaucratie is het grotestedenbeleid met zijn dikke beleidskaders en allerlei kwalitatieve input- en throughput-eisen waaraan je moet voldoen als je je geld wilt krijgen. Daar moet je in dikke verantwoordingsrapporten verantwoording over afleggen. Die worden dan weer getoetst door de toetsbureaucraten in Den Haag – dat geldt zowel voor ministeries als gemeenten, stadsdelen en centrale diensten. Dit systeem zou je kunnen vervangen door vooraf resultaatafspraken te maken over het wat en hoeveel, en daarop achteraf af te rekenen.”

Heb je daar geen toetsbureaucratie bij nodig?
“Veel minder. Je hoeft alleen maar naar de resultaten te kijken, je vraagt geen papieren verantwoording meer, alleen een kort verslag. Heb je de resultaten gehaald, dan krijg je je geld. Niet toetsen op het hoe maar op het wat, dat scheelt 90 procent bureaucratie.
De Wet Werk en Bijstand werkt nu bijvoorbeeld op die manier. Gemeenten zijn voor 100 procent financieel verantwoordelijk. Als we het goed doen, verdienen we eraan, als we het slecht doen niet. We hoeven niet meer aan het rijk te verantwoorden dat we elke 8 maanden een heronderzoek doen. We moeten alleen verantwoorden dat we het beter doen dan het landelijk gemiddelde, sterker nog, zelfs dat hoeft niet, want daar is een berekeningssystematiek voor. Als je het beter doet krijg je gewoon meer. Hier is de toetsbureaucratie dus afgeschaft.
Bij het grotestedenbeleid waren er tientallen verschillende regelingen. Die zijn nu teruggebracht tot drie doeluitkeringen met single audit en verantwoording op resultaten, niet meer op dikke verhalen.”

Hoe zit het met het tweede punt dat je noemde, de disfunctionerende ketens?
“Disfunctionerende ketens zijn bij uitstek kandidaat voor een ‘meer met minder’-oplossing. Neem het voorbeeld van de Jeugdzorg en de gruwelijke brand in Roermond. Hoe kon dit gebeuren? Er bleken veel verschillende instanties bekend te zijn met allemaal deelstukjes. Iedereen is verantwoordelijk voor een klein stukje, waardoor problemen niet worden opgelost. Dat geldt voor uitkeringtrekkers, jeugdboefjes, schoolverlaters, noem maar op.”

Hoe pak je dat dan aan in Amsterdam?
“De oplossing is ketenregie. Een voorbeeld uit mijn stad: de crisisopvang. Mensen die een gevaar voor zichzelf of hun omgeving zijn kwamen vroeger eerst in de cel terecht. Vervolgens waren er drie instellingen voor geestelijke gezondheidszorg (GGZ) die over de bedden gingen. Er zijn voldoende bedden maar ook wachtlijsten. In een kort geding werd twee jaar geleden geëist dat iemand geplaatst werd. Er is toen crisisopvang geregeld in een portocabin. Na twee dagen werd die gesloten en was er weer ruzie. Toen zijn we met alle partijen om de tafel gaan zitten met de vraag: wat is het maatschappelijk resultaat dat we willen bereiken? In ieder geval horen deze mensen niet in een politiecel tenzij ze een strafbaar feit hebben gepleegd. Daar waren we het allemaal over eens. Ik heb voorgesteld het werkproces te beschrijven – de keten zoals die idealiter verloopt. Dat is uitgebreid gebeurd. Daar is de ideale werkwijze uitgekomen. Die bleek niet te kloppen met de organisatie. De drie GGZ-instellingen besloten toen zelf dat de enige oplossing was dat een van hen de baas over de bedden werd. Dat was aan het begin van de discussie nooit gelukt, aan het einde wel. Nu gaat 90 procent niet meer naar de cel, maar direct naar de crisisopvang en vandaar tijdig naar het juiste bed. Resultaat: patiënten en familie zijn tevreden. En het scheelt de politie ontzettend veel tijd per ‘klant’.”

Welke rol speelt de controller hierbij?
“De controller is verantwoordelijk voor doelmatigheid: zoveel mogelijk bereiken met zo weinig mogelijk middelen. Dat is niets meer of minder dan ‘meer met minder’. Reik een probleemanalyse aan en een aantal instrumenten die daartoe leiden. Daar moet je je als controller mee bemoeien, je moet van een inputrechtmatigheidsbureaucratie naar een 4Rmodel (richting geven, ruimte laten, resultaat bereiken en rekenschap afleggen). Je moet als controller stimuleren dat ketenregie wordt toegepast. Met als insteek: doelmatigheid.”

Kunnen controllers een sleutelrol vervullen bij de copernicaanse omslag?
“Ja. Wel moeten ze de hele rechtmatigheidsdiscussie loslaten en af van het idee dat iets pas verantwoord is als het achter de komma klopt. Kijk bijvoorbeeld naar de oude controllerprotocollen bij de reïntegratie van jeugdwerklozen: er moeten contracten worden getekend, handtekeningen op detacheringvoorstellen worden gezet, dat is een enorm pakket per klant, heel veel belastinggeld voor rechtmatigheid. De controllers moeten echt de nieuwe filosofie omhelzen.”

En dan had je het nog over domme werkprocessen.
“Ook daar zal ik een voorbeeld van geven, het toekennen van een handgedreven rolstoel in het kader van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG). Dit toekenningsproces kost vijfmaal zoveel als de stoel zelf. Direct toekennen betekent dat de stoel binnen 10 dagen in plaats van 3 weken beschikbaar komt. De risicoselectie moet aan de voorkant gebeuren. Eventueel kan achteraf steekproefsgewijs gecontroleerd worden. 80 procent van de WVG-toekenningen betreft simpele dingen als een handgedreven rolstoel of een vervoerspas, maar 20 procent gaat om dure zaken als een scootmobiel of een elektrische rolstoel. Wat die elektrische rolstoel betreft: omdat de producent geen risico wil lopen, wordt de stoel pas gebouwd als de toekenning rond is. Terwijl de kans dat de aanvrager hierop geen recht op heeft bijna 0 procent is! Nu hebben we het zo geregeld dat hij gaat produceren zodra de aanvraag binnen is. Wij nemen het risico dat iemand er uiteindelijk geen recht op heeft.”

Hoe krijg jij als gemeentesecretaris deze processen boven water en hoe zie je de rol van de controllers op dit punt?
“Wij hebben een actieprogramma voor 2006, ‘Agenda 2006’, dat we samen met de diensten en de stadsdeelkantoren uitvoeren. Dat doe je aan de hand van succesverhalen en voorbeelden, zoals de crisisopvang en de aanpak van de jeugdcriminaliteit. De rol van de gemeentesecretaris is op papier die van aanjager, maar voorbeelden spreken altijd het meest aan. Mijn verhaal richting controller: de uitkomst is ‘meer met minder’.
Dit is een heel inhoudelijke benadering van doelmatigheid. En een heel belangrijke, want er moet structureel 50 miljoen euro worden bezuinigd op het apparaat, dat is de helft van de totale ombuigingsoperatie in Amsterdam.”

Moet je daar bij de controllers nu meer op duwen, dat ze de drijvende kracht zijn in die operatie?
“Inmiddels niet meer, mijn eigen directie Financiën werkt daar goed aan mee. Maar de echt actieve drive mag nog wel wat groter; controllers mogen zich dit onderwerp meer zelf toe-eigenen.”

Wat zegt Agenda 2006 over samenwerking in de bedrijfsvoering?
“We zijn in het kader van Agenda 2006 bezig shared services op te zetten. Dat gebeurt aan de hand van business cases met name op bulkprocessen en voor specifieke expertise.”

Doen gemeentelijke diensten verplicht mee?
“We zijn begonnen met een eerste fase van verleiding, puur op basis van vrijwilligheid, deels ondersteund door het aanbieden van gratis producten. Inmiddels verleiden we met tekorten en schaarste. Met ander woorden: het levert besparingen op als je meedoet.
Een voorbeeld: per 1 januari 2006 gaan we van start met één telefoonnummer. Op die datum zullen de belangrijkste diensten en een paar stadsdelen al meedoen. Uiteindelijk is deelname van alle diensten verplicht. De stadsdelen hopen we vrij snel te verleiden om allemaal mee te doen. Maar sowieso zal er vanaf de eerste dag van 2006 dus gewoon één telefoonnummer zijn, ook al doet nog niet iedereen op dat moment mee. En dat telefoonnummer zal gewoon antwoord kunnen geven op alle vragen.
Daarnaast stelt Agenda 2006 voor om gezamenlijk ICT-standaarden te ontwikkelen. Als een grote meerderheid van de directeuren en stadsdeelsecretarissen een standaard accepteert, wordt deze standaard concernbreed ingevoerd. Concernonderdelen die dergelijke concernbrede standaarden niet overnemen zullen moeten verantwoorden waarom niet. Het is gedaan met de vrijblijvendheid van de ‘verleiding oude stijl’ als concernbrede samenwerking aantoonbaar tot schaalvoordelen en beter lopende processen leidt. Met de ‘verleiding nieuwe stijl’ wordt tegemoetgekomen aan een veelgehoorde wens onder directeuren en stadsdeelsecretarissen.”

Ten slotte: wat bedoelt Amsterdam met de burger aan het roer?
“Zelfs met alle vier genoemde oplossingsrichtingen kun je de maatschappelijke problemen in de stad niet oplossen zonder de burger. Je zult de zaken zo moeten organiseren dat de burger zijn eigen verantwoordelijkheid neemt. Op het terrein van veiligheid kun je bijvoorbeeld werken volgens het bekende APK-model. Dat wil zeggen dat niet de overheid primair verantwoordelijk is voor een veilig huis (gas, elektriciteit, brand), maar de huiseigenaar zelf. De overheid stelt de eisen en zorgt er via een APK-systematiek voor dat de huiseigenaar zijn verantwoordelijkheid ook neemt.
En waarom altijd alleen maar werken met vergunningen? Waarom niet werken met ‘zelfverklaringen’ waarin de huiseigenaar verklaart te voldoen aan de wettelijke bouwvereisten? Je schrapt dan de hele vergunningenbureaucratie (aanvraag, verlening) en je kunt je als overheid volledig richten op het toezicht op de zelfverklaringen.
Of neem het terrein van de inspraak. Inspraak is gericht op draagvlak, maar de overheid organiseert vaak haar eigen onvrede met alle kosten van dien – denk aan bezwaarprocedures. Hoe komt dat?
Omdat bij inspraak burgers vaak alleen hun eigen belang naar voren brengen en de onvermijdelijke eindafweging door de overheid dus altijd voor iedereen onbevredigend is. Als je als gemeente met wijkbudgetten werkt, voorkom je dat probleem. Je geeft een wijk een bepaald budget dat men zelf mag bestemmen. Wie niet mee wil beslissen moet niet zeuren. En wie wel mee wil beslissen ervaart op wijkbijeenkomsten dat er compromissen moeten worden gesloten. Dat zijn dan wel compromissen waar men zelf direct bij betrokken is in plaats van een door de overheid opgelegd compromis. Het resultaat is meer draagvlak met minder besluitvormingslast bij de overheid.”

Drs. D.M.F. Jongen is lid van de redactie van Public Controlling en gemeentesecretaris van Den Haag.