Verbeterd toezicht op de GDO-sector

In 2007 stonden er circa 18.000 Goede Doelen Organisaties (hierna: GDO’s) geregistreerd bij de Nederlandse Belastingdienst.¹ Er zijn veel meer GDO’s actief in Nederland. Echter deze zijn niet geregistreerd bij de Belastingdienst. Merkwaardigerwijs is niet bekend hoeveel dit er zijn, wat ze precies doen en over hoeveel geld ze precies beschikken. Deze ondoorzichtigheid is ontstaan bij gebrek aan een registratieplicht voor en effectieve controle op GDO’s. Weliswaar dienen GDO’s zich in te schrijven in het register van de Kamer van Koophandel, maar zij hoeven – in tegenstelling tot bedrijven – geen jaarcijfers aan te leveren. Hier is echter verandering in gekomen met de introductie van de zogeheten vernieuwde Algemeen Nut Beogende Instellingen-regeling (hierna: ANBI-regeling) per 1 januari 2008.² Alleen die GDO’s die door de Belastingdienst zijn aangewezen als ANBI, kunnen namelijk gebruik maken van een aantal fiscale faciliteiten³, zoals het lage belastingtarief voor ontvangen donaties. Om de ANBIstatus te verkrijgen, moet een GDO een beschikking aanvragen bij de Belastingdienst. Deze beschikking wordt echter uitsluitend verleend, indien de GDO aan de voor de ANBI-regeling vereiste criteria voldoet, waaronder het overhandigen van financiële informatie.⁴ Thans bestaat echter nog weinig inzicht in het (financiële) beleid van GDO’s, waardoor het beeld is ontstaan van een mistige en slecht gereguleerde sector. Uit recent onderzoek is gebleken, dat de rechtsvorm ‘stichting’ – en dan in het bijzonder de ‘goede doelinstelling’ – het meest vatbaar wordt geacht voor misbruik, terrorismefinanciering en fraude.⁵ Enkele voorbeelden van negatieve berichten in de media zijn berichten over fraude bij Coins for Care, fraude bij de collectant van KWF, de beloning van bestuurders (Hartstichting) en verslaggeving over beleggingen (Reumafonds).

Probleemstelling en onderzoeksvraag

De vraag rijst of een verbeterd toezicht binnen de GDO-sector noodzakelijk is. Momenteel wordt uitsluitend door het Centraal Bureau Fondsenwerving (hierna: CBF) toezicht uitgeoefend, maar het betreft daarbij slechts circa 350 GDO’s.⁶ Hoewel vanaf 1 januari 2008 de vernieuwde ANBI-regeling in werking is getreden, is deze regeling in principe niet bedoeld als toezichtmechanisme binnen de GDO-sector. Het blijft dan ook de vraag hoe het centrale toezicht binnen de GDO-sector kan worden verbeterd. Is zelfregulering, zoals neergelegd in de gedragscode van de Commissie Wijffels, voldoende om het reilen en zeilen van GDO’s te controleren? Kan de nieuwe ANBI-regeling hierbij behulpzaam zijn? In dit artikel wil ik ingaan op de vraag welke vormen van toezicht effectief zouden kunnen zijn in de Nederlandse charitatieve sector, en welke criteria hierbij naar mijn mening dienen te worden gehanteerd. Allereerst wordt aan de hand van het huidige governancemodel uiteengezet op welke wijze thans binnen de charitatieve sector ‘toezicht wordt gehouden’. Vervolgens wordt kort ingegaan op verschillende varianten van toezicht. Hierbij komen achtereenvolgens het Rapport van de Commissie Dijkstal,⁷ de ANBI-regeling, de Charity Commission en zelfregulering binnen de sector aan bod. Daarna worden de criteria besproken die naar mijn mening dienen te worden gehanteerd bij het vormgeven van toezicht op GDO’s in Nederland. In het daarop volgende onderdeel wordt aan de hand van deze criteria een voorstel gedaan voor een oplossingsrichting. Het artikel wordt afgesloten met een conclusie.

Governance en toezicht in de charitatieve sector

Governance staat voor het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.⁸ Maar wie beoordeelt of hiervan sprake is bij GDO’s? Men zou kunnen zeggen dat de donateur steeds meer invloed heeft op het beleid van GDO’s, en daarbij transparantie en professionaliteit eist van de GDO’s. Bovendien is het bevorderlijk voor de GDO zelf als het inzicht heeft in eigen functioneren. De basis voor een gezonde verantwoording is immers inzicht in en evaluatie van het eigen functioneren, en de prestatieverbeteringen die daardoor kunnen worden bereikt. De GDO moet kunnen laten zien dat het professioneel bezig is om optimalisatie te bereiken.⁹ Kan een GDO dit niet, dan zal een donateur minder snel geneigd zijn om te doneren aan de betreffende organisatie. Dit alles heeft tevens te maken met een verandering van de maatschappij. De burger/donateur is mondiger geworden en zich daarbij steeds meer bewust van zijn maatschappelijke rol.¹⁰ Een donateur wil dan ook weten wat er gebeurt met het geld dat aan een GDO wordt gedoneerd. De vraag is of dergelijke ‘controle’ van donateurs voldoende is. Later ga ik hier verder op in.
In zekere mate houdt de overheid al toezicht op de sector, en dan vooral op de sector ontwikkelingssamenwerking. De overheid is immers de grootste financier van deze sector. GDO’s leveren gedetailleerde subsidieaanvragen in en dienen tevens tot op de laatste eurocent verantwoording af te leggen aan de overheid over de projecten die tot stand zijn gekomen met behulp van de verkregen subsidie.¹¹
Waarom is (beter) toezicht noodzakelijk in de charitatieve sector? Niet zozeer om de incidenten te voorkomen, zoals genoemd in de inleiding. Dat zijn enkele betreurenswaardige gevallen, waarvan men zich kan afvragen of deze ooit kunnen worden voorkomen. Toezicht op de prestaties is noodzakelijk om de professionaliteit en integriteit in de sector te waarborgen, zodat belanghebbenden een correct beeld krijgen van wat er in de sector omgaat, wat voor resultaten gehaald worden en of die in overeenstemming zijn met de vooraf genoemde doelstellingen.

Vormen van toezicht in de GDO-sector

‘Vertrouwen in een kwetsbare sector’¹² – Commissie Dijkstal
Een groep Nederlandse ontwikkelingsorganisaties vroeg twee jaar geleden een onafhankelijke commissie onder leiding van Hans Dijkstal om de sector ontwikkelingssamenwerking door te lichten op draagvlak en effectiviteit. In april 2006 presenteerde de commissie Dijkstal haar bevindingen. De conclusie van het rapport was dat zowel de overheid als de organisaties beter, eerlijker en moderner moeten communiceren. “Meet wat je meten kunt. Wat niet gemeten kan worden, is een kwestie van vertrouwen.”¹³ Op het niveau van input en activiteiten, valt nog wel te meten. En ook waar het gaat om resultaten komen GDO’s, en dan met name ontwikkelingssamenwerkingsorganisaties, ¹⁴ een heel eind. Echter, op outcome- en effectniveau zijn de prestaties veel lastiger te meten.
In het rapport kwam tevens naar voren dat ontwikkelingsorganisaties in hun jaarverslagen veelal publiceren over succesvolle projecten. Fouten en mislukkingen laten zij veelal onbesproken, terwijl deze minstens zo belangrijk zijn om te publiceren. Door fouten en mislukkingen te benoemen, laat een organisatie zien dat zij hier ook mee bezig is; dat ze ‘lerende’ is.

Belastingdienst
De fiscus beoordeeld sinds 1 januari 2008 of een organisatie de ANBI-status behoudt aan de hand van de criteria, zoals opgesteld door de Belastingdienst.¹⁵ De Belastingdienst zal een lijst met GDO’s opstellen die de ANBI-status hebben verkregen. Echter, op inhoudelijk niveau zal de Belastingdienst niet ver gaan in haar controles. Dit is ook niet de bedoeling geweest van de ANBI regeling. De ANBI-regeling heeft een zuiver fiscaal karakter. Bovendien wordt het lastig voor de fiscus om de GDO’s te controleren, met de huidige beschikbare mankracht. De Belastingdienst is verantwoordelijk voor het afgeven en intrekken van de ANBI-status, maar is niet in staat om adequaat toezicht te houden op de ANBI’s. Bovendien kan de Belastingdienst niet alle relevante ge gevens zomaar vrijgeven in verband met de geheimhoudingsplicht. De Belastingdienst als mogelijke toezichthouder op de sector valt derhalve binnen de huidige opzet van de regeling af.

Charity Commission
Een oplossing voor het gebrek aan toezicht kan zijn het creëren van een toezichthouder in de vorm van een Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO), met als voorbeeld de Britse Charity Commission.¹⁶ De Charity Commission in het Verenigd Koninkrijk is dé onafhankelijke toezichthouder voor de Britse charitatieve sector met als uiteindelijk doel om het publieke vertrouwen in de GDOsector te waarborgen. De basis voor het toezicht van de Charity Commission is een verplichte en gratis registratiemodule voor GDO’s. De Charity Commission is een overheidsgelieerde instantie die vergaande bevoegdheden heeft om bij disfunctioneren in te grijpen, en zelfs een bestuursontbinding kan afdwingen. Echter, de Charity Commission is onafhankelijk van de overheid in die zin dat de minister geen ministeriële verantwoordelijkheid draagt ten aanzien van de activiteiten van de Charity Commission. De Charity Commission dient eenmaal per jaar verslag te doen aan het parlement. De Minister van Ontwikkelingszaken benoemt de voorzitter en de andere leden van de commissie. De Charity Commission is bij wet verantwoordelijk gesteld voor het functioneren van een transparante algemeen nutsector.
Nederlandse belanghebbenden, zoals sponsors en begunstigden, zouden bij een gelijksoortige Charity Commission – in de vorm van een ZBO – klachten omtrent onregelmatigheden bij een GDO kunnen melden; de ZBO kan eventueel een onderzoek instellen. Dit is het grote voordeel van een dergelijk orgaan. Momenteel kunnen donateurs in Nederland nergens anders terecht dan bij de GDO zelf of bij het CBF.
Nadeel van toezicht op de charitatieve sector door een ZBO is dat het toezicht op de sector in de bestuurlijke rompslomp van de overheid terechtkomt en dat sommige bevoegdheden zoals regelgeving, bestuur, toezicht op naleving en sanctionering niet in één instantie mogen samenvallen. Er is dan sprake van een grote machtsconcentratie.

Zelfregulering in de charitatieve sector
Een andere mogelijkheid om een vorm van onafhankelijk toezicht uit te oefenen in de charitatieve sector is het stimuleren van zelfregulering aan de hand van de verschillende gedragscodes voor de goede doelen sector. Het belangrijkste voorbeeld hiervan is de Code Wijffels. De Code Wijffels blijkt een echte beginselcode van het type ‘pas toe of leg uit’.¹⁷ In de Code Wijffels komt verantwoording, integriteit en transparantie steeds naar voren.¹⁸ De GDO heeft de plicht tot verantwoording en transparantie ten opzichte van de samenleving als geheel en ten opzichte van de donateurs individueel. Het betreft hier immers gemeenschapsgeld in de vorm van subsidies, geld van de fiscus en particuliere giften. Bovendien dienen GDO’s inzicht te geven in hun activiteiten en de aanwending van hun financiële middelen.
GDO’s die op deze punten relatief slecht presteren, zullen hierop afgerekend worden door de donateur. De donateur die mondiger en bewuster is geworden¹⁹ zal immers minder snel doneren aan een GDO waarbij bovengenoemde zaken minder goed op orde zijn. Hetzelfde geldt voor subsidies van de overheid. Als een GDO niet kan laten zien dat het transparant is, niet kan aangeven wat met de te ontvangen gelden gaat gebeuren, zal het minder snel in aanmerking komen voor subsidies. Men kan zeggen dat hier ook een vorm van marktwerking plaatsvindt; hoe beter het aanbod, hoe hoger de ‘vraag’.
Transparantie is helaas nog steeds een heikel punt. GDO’s zullen problemen en misstappen minder snel publiceren waardoor donateurs moeilijker een volwaardige afweging kunnen maken. Het huidige stelsel van zelfregulering draagt met name bij aan het verantwoord opereren door GDO’s. Maar het is geen toezicht, in het bijzonder waar het bestedingen betreft. Tegelijkertijd geeft bijvoorbeeld het keurmerk van het CBF – dat ook op een gedragscode berust – bij veel donateurs het idee dat op die organisaties vergaande controle op met name effectiviteit van bestedingen wordt uitgevoerd, terwijl dit niet het geval is.

Mogelijke richtingen voor verbetering

Criteria voor verbetering
Hiervoor zijn verschillende vormen van mogelijk toezicht op de charitatieve sector beschreven. Wat zijn nu de criteria om tot een keuze voor een van deze vormen te komen op basis waarvan het toezicht binnen de sector kan worden geregeld? Enkele criteria zijn hierboven al genoemd, maar voor de overzichtelijkheid worden deze hierna nogmaals opgesomd en kort toegelicht.
Ten eerste dient toezicht op de charitatieve sector effectief en transparant voor alle stakeholders te zijn: voor de GDO’s, de donateurs, de begunstigden, de overheid en voor de samenleving als geheel. Hierbij is met name inzicht gewenst in de financiële gegevens, alsmede de prestaties van GDO’s. Hierdoor krijgt de burger een beter inzicht in de besteding van de donaties, en wordt ‘marktwerking’ mogelijk gemaakt.
Ten tweede dient de overheid op de een of andere manier bij het toezicht betrokken te zijn, bijvoorbeeld door het toezichtorgaan in de vorm van een ZBO te gieten, maar dan zonder ministeriële verantwoordelijkheid (deze is in de sector moeilijk waar te maken). Op deze wijze kan naleving van regels in het kader van het toezicht ook worden afgedwongen, waardoor ‘vrijblijvendheid’ wordt voorkomen. Administratief dient de vorm van toezicht echter wel uitvoerbaar te zijn, zowel voor de overheid als voor de betrokken GDO’s.
Ten derde dienen de resultaten van het toezicht eenvoudig (her)kenbaar te zijn voor de donateur. Het dient duidelijk te zijn waar het toezicht voor dient, waar het aan te herkennen is, wat het precies inhoudt, en waar donateurs terecht kunnen met vragen.

Voorstel tot verbetering
Ik pleit voor een vorm van toezicht, die bestaat uit een zogeheten ‘kaderregeling’ vanuit de overheid, waarbij de invulling daarvan wordt overgelaten aan de sector zelf. Op die manier ontstaat een goed evenwicht tussen overheidsbemoeienis en zelfregulering.
Ten eerste zouden alle GDO’s, net als bedrijven, door de overheid verplicht dienen te worden hun jaarcijfers bij de Kamer van Koophandel dienen in te leveren. De cijfers worden daardoor toegankelijk voor donateurs. Deze jaarverslagen dienen opgesteld te zijn conform vooraf vastgestelde richtlijnen, zodat door de inrichting daarvan de cijfers ook eenvoudig raadpleegbaar en onderling vergelijkbaar zijn.²⁰
Ten tweede zou binnen de ANBI-regeling een criterium kunnen worden opgenomen, waarbij alle GDO’s die zich als ANBI willen registreren, zich vervolgens bij een op te richten ‘stichting basisregister’ aan dienen te melden. Nogmaals, momenteel zijn ‘slechts’ rond de 350 GDO’s geregistreerd bij het CBF, terwijl er duizenden stichtingen bestaan in Nederland. De informatie over al deze goede doelen stichtingen dient in een centrale database ondergebracht te worden.
In de derde plaats dient de hiervoor genoemde ‘stichting basisregister’ te worden opgericht. Deze ‘stichting basisregister’, waarvan de overheid zeggenschap heeft omtrent de inrichting van het bestuur, biedt de mogelijkheid voor stakeholders om mogelijke onregelmatigheden te melden, waarnaar door genoemde stichting als toezichthouder een onderzoek kan worden ingesteld. De ‘stichting basisregister’, die qua werkwijze en bevoegdheden vergelijkbaar is met de Charity Commission in het Verenigd Koninkrijk, dient periodiek controles op GDO’s uit te voeren. Belangrijk daarbij is dat de toezichthouder dan meer inhoudelijke controles op verantwoording, transparantie, professionaliteit en integriteit uitvoert. Hierbij dient de genoemde stichting vanuit de overheid te worden gefaciliteerd, waarbij het met name ook mogelijk dient te zijn voor de stichting om naleving van de regels bij GDO’s af te dwingen.
Met de voorgestelde maatregelen blijft de sector in beginsel zelf verantwoordelijk voor de inrichting en uitvoering van werkzaamheden, evenals de manier van verantwoording naar de samenleving toe. Daarnaast hebben stakeholders met de ‘stichting basisregister’ een instantie die op effectieve en transparante wijze de buitengrenzen van deze vrijheid in de GDO-sector bewaakt.

Conclusie

Momenteel bestaat een ‘wildgroei’ aan GDO’s in Nederland. Met de komst van de vernieuwde ANBI-regeling op 1 januari 2008 wordt de charitatieve sector naar verwachting beter gereguleerd. De Belastingdienst is echter niet in staat controles uit te oefenen op inhoudelijke aspecten zoals transparantie, professionaliteit, verantwoording en integriteit. Daarvoor is de ANBI regeling ook niet bedoeld. De sector is al wel goed op weg met de verschillende gedragscodes.
Het schenken aan GDO’s is in de eerste plaats een private aangelegenheid. In die zin is de sector primair zelf verantwoordelijk voor het toezicht op de correcte besteding van donaties. Toezicht dient effectief, transparant en eenvoudig te zijn. De sector zal via zelfregulering het vertrouwen van de burger in de juiste besteding van donaties nog verder moeten bevorderen. Echter, als de overheid met een geringe inspanning de sector eventueel een grote stap vooruit kan helpen, moet zij dit niet nalaten. Dit kan al door enkele maatregelingen aan te scherpen en een criterium in de ANBI-regeling te plaatsen waarin staat dat GDO’s zich verplicht dienen aan te melden bij een ‘stichting basisregister’ die toe kan zien op sturing, beheersing en verantwoording binnen de charitatieve sector.

Mirjam de Bruin is student MA Management Publieke Sector (Campus Den Haag), Universiteit Leiden

Noten

¹ Ministerie van Financiën, Belastingdienst op zoek naar goede doelenorganisaties, Den Haag, 9 juli 2007. http://www.minfin.nl/nl/actueel/nieuwsberichten, 2007/07/Belastingdienst-op-zoek-naar-goededoelenorganisat. html
² http://www.belastingdienst.nl/zakelijk/niet_commerciele_ organisaties/niet_commerciele_organisaties-03.html
³ Hierbij kan worden gedacht aan een verlaagd tarief voor ontvangen giften van donateurs. Daarnaast kunnen donateurs hun gift alleen van het inkomen aftrekken, indien de desbetreffende GDO de ANBI-status heeft.
⁴ Dat zijn kerkelijke, levensbeschouwelijke, charitatieve, culturele, wetenschappelijke of algemeen nut beogende instellingen. Om als een ANBI aangewezen te kunnen worden, moeten het doel en de feitelijke werkzaamheden van de instelling een algemeen belang dienen. Verder mag een ANBI geen winstoogmerk hebben. Een instelling mag dus geen particulier of individueel belang dienen. Onder andere sportverenigingen, personeelsverenigingen en commerciële instellingen zijn geen ANBI.
⁵ NRC Handelsblad, Strafblad bij bestuurders goede doelen, 29 augustus 2007. http://www.nrc.nl/binnenland/article759798.ece/ Strafblad_bij_bestuurders_goede_doelen
⁶ Zie de website van het Centraal Bureau Fondsenwerving (http://www.cbf.nl).
⁷ Vertrouwen in een kwetsbare sector, Rapport van de Commissie Draagvlak en Effectiviteit Ontwikkelingssamenwerking onder leiding van Hans Dijkstal, 6 april 2006.
⁸ Ministerie van Financiën, Handleiding Government Governance, Den Haag, 2001, p. 8. http://www.minfin.nl/binaries/minfin/assets/pdf/old/ handleiding_government_governance_6e_dr.pdf
⁹ Minderman, G.D., Governance in het onderwijs: een nieuwe balans?, Public Controllers Reeks, Nr. 14, SDU Uitgevers, Den Haag, 2007, p. 77.
¹⁰ Minderman, G.D., Governance in het onderwijs: een nieuwe balans?, Public Controllers Reeks, Nr. 14, SDU Uitgevers, Den Haag, 2007, p. 118.
¹¹ Dit heeft betrekking op de zogenaamde Medefinancieringssubsidies (MFS) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
¹² ‘Vertrouwen in een kwetsbare sector’, Rapport van de Commissie Draagvlak en Effectiviteit Ontwikkelingssamenwerking onder leiding van Hans Dijkstal, 6 april 2006.
¹³ Ibid.
¹⁴ Ontwikkelingssamenwerkingsorganisaties worden ‘verplicht’ op input-, activiteiten- en outputniveau te meten omdat zij dit aan moeten geven bij de aanvraag voor de Medefinancieringssubsidie (MFS).
¹⁵ http://www.belastingdienst.nl/zakelijk/niet_commerciele_ organisaties/niet_commerciele_organisaties-03.html
¹⁶ http://www.charity-commission.gov.uk
¹⁷ Advies van de Commissie Goed Bestuur voor Goede Doelen, Advies voor een code voor de leden van de VFI, Lenthe Publishers, Amsterdam, juni 2005.
¹⁸ Ibid.
¹⁹ Minderman, G.D., Governance in het onderwijs: een nieuwe balans?, Public Controllers Reeks, Nr. 14, SDU Uitgevers, Den Haag, 2007, p. 118.
²⁰ Raad voor de Jaarverslaggeving (zie: http://www. rjnet.nl/Richtlijnen/index.asp).