Wat mankeert de raad?

Introductie

Met de invoering van het dualisme per 1 januari 2003 heeft een ontvlechting plaatsgevonden van taken en verantwoordelijkheden van gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders. Het traditionele begrotingsproces werd vervangen door een duaal stuurproces waarbij de raad vroegtijdig in het jaar de inhoudelijke en financiële kaders vaststelt en uitwerkt in een programmabegroting en het college later in het jaar een productenraming vaststelt. Al vanaf de eerste programmabegrotingen is er een breed door de raad gedragen gevoel dat de gepresenteerde programmabegrotingen onvoldoende zijn om als sturingsinstrument te kunnen functioneren. De eerste paar jaar was dit gevoel nog vermengd met een positieve verwachting dat de problemen van tijdelijke aard zouden zijn. Maar het lijkt anders te liggen, zo blijkt onder andere uit enkele recente uitspraken van Eindhovense gemeenteraadsleden:

• “De programmabegroting is te abstract, biedt weinig concrete informatie.”
• “Hoe moeten wij met behulp van de programmabegroting prioriteren, als we niet het zicht hebben op welke taken en middelen wettelijk verplicht zijn en welke niet?”
• “Vroeger hadden we de functionele begroting. Toen konden we precies zien waar het geld aan werd besteed. Met de ontwikkeling van de programmabegroting is het inzicht in de financiën verdwenen.”

Ook tijdens de begrotingsbehandelingen van de afgelopen jaren werd het ongenoegen ten aanzien van de functionaliteit van de programmabegroting door de Eindhovense gemeenteraad bevestigd. Raadsleden vinden nu nog steeds dat:

• “de begroting wel overzichtelijk is, maar niet inzichtelijk.”
• “de programmabegroting soms te abstract is, maar op andere plaatsen ook te gedetailleerd.”
• “de relatie tussen inhoudelijke beleidsambities en financiële middelen erg diffuus is.”
• “wegens het ontbreken van meetbare informatie de geleverde prestaties moeilijk controleerbaar zijn.”

Deze verzuchtingen van raadsleden in Eindhoven zijn exemplarisch voor het ontwikkelingsproces van de programmabegroting in Nederlandse gemeenten. Inmiddels is het besef doorgedrongen dat een echt sturende programmabegroting heel wat lastiger te realiseren is dan verwacht.

In dit artikel staat de volgende vraagstelling centraal: Hoe kan de tekortschietende functionaliteit van de gemeentelijke programmabegrotingen theoretisch worden verklaard en welke praktische handvaten biedt dit inzicht om deze functionaliteit te verbeteren? De structuur van het artikel is als volgt. Eerst worden enkele theoretische benaderingen verkend om de verhouding tussen raad, college en ambtelijk management te typeren. Daarna volgt de formele duale rolverdeling. Vervolgens wordt stilgestaan bij enkele empirische conclusies van een onderzoek naar de functionaliteit van de programmabegroting (Hurkmans, 2008). Het artikel sluit af met mogelijke remedies om de functionaliteit voor de kaderstelling te verbeteren.

Verhouding raad-college in theorie

Volgens het bureaucratiemodel van Max Weber vindt in het publieke domein besluitvorming plaats door gekozen politici en worden de besluiten uitgevoerd door loyale ambtenaren. Ambtenaren voeren de opdrachten uit die van hogerhand zijn opgelegd en ruimte voor een eigen mening, afwijkende doelen of interpretatie is er niet. Volgens dit model van Weber, dat geënt is op de Pruisische ambtenarij van eind negentiende eeuw, is voorkeursbehandeling, nepotisme en corruptie uitgesloten. De ambtenaar (agent) is volledig loyaal aan zijn politieke principaal. Hoe naïef is het model van Weber? William Niskanen (1971) is een van de bekendste criticasters van het model van Weber. Volgens Niskanen is de verhouding tussen politiek en ambtenaar niet gestoeld op een eenzijdige hiërarchische bevelsrelatie, maar is er veeleer sprake van een tweezijdig monopolie. Enerzijds de politiek die budgetten toedeelt aan producten en diensten. Anderzijds de ambtenarij die het aanbod van de productie en dienstverlening bepaalt aan de hand van de budgetten. Daarbij wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de kans op realisatie van de doelstelling hoger wordt naarmate de ambtenarij er een hoger budget uit weet te slepen. Politici moeten keuzen maken over de toedeling van budgetten en dat terwijl ze geen informatie hebben over de daadwerkelijke doeleinden van hun ambtelijke ondergeschikten en over de productiefunctie. De (politiek) principaal heeft een informatieachterstand en zal informatiekosten moeten maken wil hij niet geheel afhankelijk worden van de agent. De principaal moet voorkomen dat hij een te hoge prijs betaalt voor de uitvoering van de ambtelijke dienstverlening.

Kern van het model van Niskanen is dat niet de uitkomst van de hiërarchisch bepaalde relatie tussen politiek en ambtenarij (opdrachtgever-opdrachtnemer) het aanbod van een publieke voorziening bepaalt, maar dat het aanbod wordt bepaald door een onderhandeling (transactie) van meerdere partijen, elk met een eigen positie, eigen doelstelling en daarbij behorende belangen(tegenstellingen). Duidelijk moge zijn dat de rol van informatie die partijen hebben in een onderhandelingsituatie daarbij van cruciaal belang is. In de praktijk hebben verschillende partijen echter niet dezelfde en volledige informatie ten aanzien van die zaken die van belang zijn bij een economische beslissing. Wanneer men een contract wil aangaan met een andere partij en men beschikt niet over de benodigde informatie, dan moet de informatie verworven worden. We spreken hier van informatiekosten.

Er wordt een tweetal rollen onderscheiden bij een economische transactie, namelijk de principaal = opdrachtgever en de agent = opdrachtnemer/uitvoerende partij. Theoretisch uitgangspunt is dat de principaal en de agent verschillende doelen en belangen hebben en ze hebben onvoldoende informatie over elkaar en elkaars handelswijzen. Een principaal en een agent sluiten een contract waaraan voor beide partijen voorwaarden zijn verbonden. In veel gevallen is er in dergelijke relaties sprake van een ‘informatievoorsprong’ bij een agent. De principaal contracteert derhalve een agent om een bepaalde taak uit te voeren met als reden dat de agent op het betreffende terrein expertise heeft opgebouwd die de principaal zelf niet bezit. Een gevolg daarvan is dat de principaal als gevolg van zijn informatieachterstand voordeel kan putten uit de relatie met de agent. De principaal heeft namelijk niet de expertise om op kundige wijze op de uitvoering toe te zien (Neelen, 1997; Hazeu, 2007). Voor de principaal is het van groot belang dat het contract helder wordt geformuleerd met heldere doelstellingen die achteraf getoetst kunnen worden. Vaak is er echter sprake van onvolledige en asymmetrische informatie. De principaal zal daarom tot op zekere hoogte de informatieachterstand moeten wegwerken om het contract te kunnen aangaan. Voor het verkrijgen van die aanvullende informatie zal de principaal kosten maken. Maar ook voor de uitvoering van de controle worden kosten gemaakt. De principaal moet continu een afweging maken tussen enerzijds de kosten van het aangaan van een principaal- agentrelatie en anderzijds de kosten van het zelf uitvoeren van een taak of dienst. De principaal-agenttheorie richt zich derhalve op het optimaliseren van de contractuele vorm van de ruilrelatie tussen de partijen.

De combinatie van informatiebelang gekoppeld aan het transactiekostenconcept en de principaal-agentrelatie kan een aanzienlijk economisch organisatieprobleem veroorzaken. In beginsel kan dit probleem vanuit een tweetal invalshoeken worden opgelost:

1. verminderen van de informatieasymmetrie;
2. verminderen van het belangenverschil.

Het verminderen van de informatieasymmetrie kan worden gerealiseerd op verschillende wijzen, namelijk door enerzijds het verstrekken van meer gedetailleerde informatie van een agent aan de principaal. Anderzijds kan het aanwijzen van een toezichthouder oplossingen bieden om het informatieverschil te beperken. Door afspraken te maken over de verdeling van resultaten en risico’s van de prestatie, of door het bewerkstelligen van het gevoel van gemeenschappelijkheid/ gezamenlijkheid kunnen belangenverschillen worden beperkt.

Principaal-agentrelatie tussen raad en college
In formele zin is er sprake van een principaal- agentrelatie tussen de gemeenteraad en het College van B&W. Een belangrijk aspect ten aanzien van beide partijen is dat zowel het collegelidmaatschap als het raadslidmaatschap in principe geldt voor een periode van vier jaar. Gedurende de raads-/collegeperiode van vier jaar krijgt zowel het raadslid als collegelid de kans om zich te bewijzen in de publieke functie. Het tijdsaspect dat gekoppeld is aan beide functies heeft tot gevolg dat zowel een raadslid als een collegelid meestal niet de mogelijkheid heeft om de volledige gemeentelijke product- en diensteninformatie tot zich te nemen. Beiden hebben te maken met een informatieachterstand ten opzichte van ambtelijke organisatie.

Er zit echter wel verschil in de grootte van de informatieachterstand tussen raad en college. Het college heeft een directe verantwoordelijkheid voor de uitvoering en staat dichter bij de uitvoeringsorganisatie dan de raad. Door middel van de portefeuilleverdeling staat een wethouder direct in contact met een beleidsveld en kan rechtstreeks invloed uitoefenen binnen dat beleidsveld. Periodieke overleg of stafoverleg tussen portefeuillehouder en directeur voorziet erin dat de portefeuillehouder de noodzakelijke informatie ontvangt om de uitvoering te besturen. Een raadslid beschikt niet over een dergelijke informatielijn naar de ambtelijke organisatie. Daarvoor moet een raadslid formele wegen bewandelen bijvoorbeeld door het stellen van raadsvragen of het bespreken van onderwerpen in een commissieoverleg.

De ‘derde macht’
Voor de vakinhoudelijke kennis en expertise van gemeentelijke producten en diensten zijn ambtenaren benoemd in dienst van een gemeente. Zij worden aangesteld, veelal voor onbepaalde tijd op basis van hun kennis en vaardigheden op een bepaald gebied en zijn verantwoordelijk voor het op peil houden daarvan. Ambtenaren beschikken over belangrijke vakinhoudelijke informatie. Bovenstaand in ogenschouw nemend ontstaat de vraag in hoeverre het principaal- agentmodel past op de gemeentelijke praktijk. Terwijl in formele zin vanuit wettelijke bepalingen de principaal- agentrelatie wordt ingevuld door de raad en het college, blijkt in de praktijk het agentschap te worden ingevuld door met name de ambtelijke organisatie. Het is namelijk de ambtelijke organisatie die de begroting voorbereidt en daarmee de outcome- en outputdoelen voorstelt. Vanuit de inhoud zijn het de ambtenaren die de benodigde kennis hebben en daardoor in staat zijn richting te geven aan het beleid. Zowel bij de raad als (in mindere mate) het college is er sprake van een informatieachterstand.

Ieder zijn (formele) taak

Kaderstellende functie van de raad¹
Artikel 212, lid 1 van de Gemeentewet: “De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, evenals de regels voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Deze verordening dient te waarborgen dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.”

Als vertegenwoordiger van de gemeentelijke inwoners en bedrijven signaleert de gemeenteraad de maatschappelijke ontwikkelingen binnen de gemeente. Deze signalen worden door de raad vastgelegd in een collegeprogramma. Dit collegeprogramma, de politieke opdracht aan het college, wordt doorvertaald naar de programma’s in de programmabegroting. Op deze wijze stelt de raad de inhoudelijke en financiële begrotingskaders vast. In de praktijk wordt echter nogal eens afgeweken van het proces zoals hiervoor beschreven. Niet de raad legt de signalen uit het maatschappelijke veld vast in een collegeprogramma, maar het zijn vaak de wethouders in spe die het collegeprogramma opstellen waarna de raad er zijn zegen over mag geven. Ook hier is sprake van een informatieachterstand bij de raad en wel bij het meest essentiële proces namelijk de collegevorming.

In de programma’s staan programmadoelen die zijn afgeleid van de maatschappelijke effecten die de raad wenst te behalen. De programmadoelen worden idealiter meetbaar gemaakt met behulp van outcome indicatoren. Op basis van de artikelen 212, 213 en 213a van de Gemeentewet stelt de gemeenteraad verordeningen vast met betrekking tot het financiële beheer en beleid en de rechtmatige, doelmatige en doeltreffende besteding van de gemeentelijke middelen.

De taakafbakening tussen raad en college die heeft plaatsgevonden door middel van het dualisme bevordert dat de raad zich vooral richt op programma’s en maatschappelijke effecten. De raad stuurt daarbij op hoofdlijnen en niet op details. Het is uitdrukkelijk ook niet de bedoeling dat de raad zich bezig houdt met de beleidsuitvoering.

Naast de verdeling van rollen tussen raad en college is met de invoering van het dualisme tevens de verplichte invoering van de raadsgriffier en het recht op ambtelijke ondersteuning van de gemeenteraad vastgelegd. De griffier en zijn/haar medewerkers, gezamenlijk de griffie, ondersteunen de raad in de uitoefening van zijn kaderstellende en controlerende taak. De ondersteuning is zowel inhoudelijk, coördinerend als adviserend. De raad heeft daarnaast de mogelijkheid om een beroep te doen op ambtelijke bijstand, indien de griffie niet de capaciteit in huis heeft. Het verzoek om ambtelijke bijstand wordt dan in het algemeen vanuit de raad, via de griffier, aan het ambtelijke management voorgelegd. Door het recht op ambtelijk bijstand wordt de raad beter in staat gesteld om zijn duale rol uit te oefenen.

De verantwoording van het college
Nadat de raad zijn kaderstellende bevoegdheid heeft vormgegeven door het vaststellen van inhoudelijke en financiële kaders/doelen in de programmabegroting, heeft het college de opdracht om de uitvoering ervan op te pakken. Over de voortgang van de uitvoering verstrekt het college, zonder dat daarvoor een opdracht vanuit de raad nodig is, tussentijds informatie aan de raad. Het college heeft een actieve informatieplicht aan de raad. Ze geeft daarmee de raad alle informatie die nodig is voor tussentijdse bijsturing van het beleid.
Op het moment dat de raad onvoldoende en/of onvolledig wordt geïnformeerd kan dat gevolgen hebben voor het vertrouwen van de raad in het college met alle gevolgen van dien.
Een ander aandachtspunt ten aanzien van de informatieplicht is, dat de informatie die het college verstrekt wel passend is binnen de duale rolverdeling. De informatie moet voor de raad aanleiding zijn om op hoofdlijnen bij te sturen vanuit de kaderstellende en controlerende rol. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat de raad op een te hoog detailniveau wordt geïnformeerd over de voortgang van de uitvoering en als gevolg daarvan in de verleiding komt om op uitvoeringsniveau te sturen.

De controlerende functie van de raad
De controlerende functie is in het cyclische sturingsmechanisme het sluitstuk en tevens het uitgangspunt voor het ‘nieuwe’ begin van de cyclus. Concreet wordt hiermee gezegd dat er een directe relatie ligt tussen kaderstelling, tussentijdse informatieverstrekking over de uitvoering, verantwoording en controle. Zonder heldere kaderstelling heeft de raad geen referentiepunt om de controle op toe te passen.

De raad kan het college altijd ter verantwoording roepen wanneer het gaat om de uitoefening van de bestuursbevoegdheden. Dit kan bijvoorbeeld voorkomen wanneer een (beleids)incident plotseling de aandacht krijgt, of de informatieoverdracht vanuit het college, of het uitblijven daarvan, geeft hiertoe aanleiding. Daarnaast kan de beantwoording van een schriftelijke of mondelinge raadsvraag aanleiding zijn om het college ter verantwoording te roepen. Voorts kunnen rapportages van de rekenkamer of de rekenkamerfunctie, doelmatigheidsonderzoeken van het college en onderzoeken van de raad zelf ertoe leiden dat het college verantwoording moet afleggen. Tot slot kan de raad nog het recht van onderzoek, het vragenrecht en het recht van interpellatie inzetten als controle instrument, naast de instrumenten die hiervoor zijn beschreven.

Enkele empirische waarnemingen uit het onderzoek

De empirische werkelijkheid is een andere dan de formele werkelijkheid. Als het gaat om de inhoud van de programmabegroting kan op grond van het onderzoek in Eindhoven het volgende worden geconstateerd:

• Programmaonderdelen zijn op verschillende abstractieniveaus beschreven en daardoor onderling niet vergelijkbaar.
• Sommige programmaonderdelen zijn beschreven op het uitvoeringsniveau van collegeproducten.
• Collegeproducten zijn eveneens op verschillende abstractieniveaus beschreven en daardoor niet vergelijkbaar.
• Sommige collegeproducten zijn beschreven op hetzelfde niveau als het programmaonderdeel waarbinnen het valt. In die gevallen is er geen onderscheid in het raadsniveau en het collegeniveau.
• De omvang van de programmaonderdelen onderling en de collegeproducten onderling is erg verschillend. Sommige formats beslaan 1,5 pagina tekst, andere 3 pagina’s.
• Relatie inhoud en financiën niet zichtbaar: voor de raad is op basis van het programma- en het productoverzicht veelal niet af te leiden waaraan de middelen besteed worden.

Als gevolg van de inconsistentie ten aanzien van de programmaonderdelen onderling en collegeproducten onderling en het ontbreken van een inzichtelijke en consequente koppeling tussen de programmabegroting en productenraming mag worden geconcludeerd dat de functionaliteit van de programmabegroting naast die van de productenraming in het geding is:

• Alle aandacht, vanuit raad, bestuur en ambtelijk management gaat uit naar de programmabegroting. De productenraming speelt een veel minder belangrijke rol, doordat de uitvoeringsinformatie in de afgelopen jaren steeds uitgebreider wordt weergegeven in de programmabegroting. De duale rolverdeling van raad en college is door de tijd heen voor een groot deel samengevoegd in de programmabegroting.
• Het opdrachtgeverschap-opdrachtnemerschap tussen raad en college en in het verlengde daarvan het ambtelijke apparaat in het kader van het ontwikkelen en opstellen van de programmabegroting, wordt in Eindhoven ingevuld vanuit een duidelijke informatieasymmetrie. De informatie en daarmee de macht liggen bij het ambtelijk apparaat. De raad probeert zijn invloed te vergroten door vooraf op een hoog abstractieniveau kaders vast te stellen. In Den Haag zijn bijvoorbeeld door de gemeenteraad topindicatoren ontwikkeld en vastgesteld. In hoeverre dat voldoende handvatten biedt om tot heldere (contract)afspraken te komen lijkt twijfelachtig.
• Prestatiemeting vindt in Eindhoven plaats door middel van het periodiek meten van een aantal effectindicatoren, maar het leidt (nog) niet tot concrete prestatieafspraken tussen raad, college en ambtelijk management.

Remedies

De raad heeft een informatieachterstand en organiseert niet dat de achterstand vermindert. Aangezien de informatie niet zozeer bij de raad maar vooral bij het ambtelijke apparaat (en in iets mindere mate bij het college) zit, krijgt het ambtelijke apparaat alle vrijheid om de inhoudelijke kaders ruim te formuleren. Hierdoor wordt toezicht en controle bemoeilijkt. De raad heeft te weinig in handen om de controlerende functie goed te vervullen. De macht zit daar waar de informatie zit en dat is voornamelijk bij het ambtelijk apparaat.

Bij de invoering van het dualisme is het bestaan van informatieasymmetrie onvoldoende onderkend. In theorie kan de raad ondersteund worden door de griffie, maar de griffie heeft meestal niet de expertise in huis om de begrotingskaders te beoordelen. Daarnaast staat de griffie onvoldoende los van de ambtelijke organisatie en wordt het dus lastig om als onafhankelijk controleur te fungeren. Het ziet er dus naar uit dat er sprake is van een structuurfout in het dualisme. Een structuurfout waardoor de raad wordt belemmerd in de uitoefening van zijn kaderstellende functie.

De vraag die nu voorligt, is dus op welke wijze de raad ondersteuning kan worden geboden ter verbetering van zijn kaderstellende rol. De volgende remedies zijn het overwegen waard:

1 Versterken van de positie van de raad door het verbeteren van de ambtelijke ondersteuning. In eerste instantie wordt daarbij gedacht aan het uitbreiden van de griffie met een aantal inhoudelijke adviseurs, generalisten. Daarbij is het van belang dat deze adviseurs los staan van de bestaande organisatie ter vermijding van dubbele loyaliteiten. De adviseurs zouden de rol kunnen vervullen vergelijkbaar met die van de Concerncontroller met zijn adviseurs voor de ondersteuning van het college. De ondersteuning kan worden gericht op het inhoudelijk beoordelen van de conceptkaders, dan wel op de kwaliteit van de aansluiting tussen de concept programmabegroting en de productenraming.

2 Het bijstaan van de raad in zijn kaderstellende functie door onafhankelijke adviseurs. Ten opzichte van voorgaande variant wordt de ondersteuning hier geboden door een team van adviseurs dat geen binding heeft met de bestaande ambtelijke organisatie. De aandachtsgebieden van een dergelijk team zijn vergelijkbaar met die van de vorige variant.

3 Meer inzetten op scholing van raadsleden. Het raadslidmaatschap wordt niet zelden ingevuld door inwoners die zich verbonden voelen met een politieke partij/groepering. Kennis en ervaring met het gemeentelijke werkveld is geen voorwaarde om het raadslidmaatschap te kunnen uitoefenen. Door middel van scholing kan een nieuw raadslid relatief snel op de hoogte worden gebracht van het gemeentelijke beleid, de procesgang daaromtrent en de wijze waarop het beleid neerdaalt in de begroting. Scholing van raadsleden kan het raadslid vlotter en kwalitatief beter in het spel brengen.

4 Verder investeren in de koppeling tussen de begrotingsmiddelen en prestaties van gemeentelijke diensten. De nadruk in deze variant ligt op de koppeling tussen de 3 W-vragen² Ofschoon de raad vanuit zijn duale rol sturing moet geven aan het realiseren van maatschappelijke doelen en effecten, heeft de gemeenteraad veel behoefte aan het inzicht in uitvoeringsprestaties met daaraan gekoppeld de financiële middelen die daarvoor worden ingezet. Deze variant richt zich op de kwalitatieve doorontwikkeling van de productenraming, zodat de raad beter inzicht krijgt in de beleidsuitvoering.

5 Het beter koppelen van verantwoordingsresultaten aan de kaderstelling. Tot op heden zijn de verantwoordingstrajecten niet erg functioneel voor kaderstelling. Verantwoordingsinformatie kan explicieter worden gehanteerd als informatie om van te leren en evaluatieresultaten van rekenkamers of onderzoeken van raad of college te gebruiken bij de kaderstelling. Tijdigheid van de verantwoordingsinformatie alsmede correspondentie tussen verantwoordingsinformatie en informatie die wordt gebruikt voor de kaderstelling (hanteren van eenzelfde opbouw) zijn dan eisen waaraan voldaan zou moeten zijn.

Tot slot

De vele energie die gemeenten in de afgelopen jaren hebben gestopt in het verbeteren van de programmabegroting, heeft in onvoldoende mate geleid tot een kwalitatief goed stuurinstrument. De weg waarlangs verbeteringen tot implementatie komen, vraagt erg veel tijd. Verbetertrajecten waren en zijn in veel gemeenten vooral gericht op het kwalitatief verbeteren van de programmaordening, programmadoelstellingen, indicatoren, et cetera. De vraag is of dit voldoende is.

Dit artikel plaatst een vraagteken bij de countervailing power van de raad ten opzichte van het college. In de uitwerking is de problematiek van de tekortschietende functionaliteit van de programmabegroting gekoppeld aan de theoretische bevindingen vanuit de principaal-agenttheorie. De programmabegroting wordt daarbij gezien als het contract tussen de raad (principaal) en het college (agent). In de gemeentelijke context ligt het overigens nog iets gecompliceerder. Er is nog een derde partij die een belangrijke rol vervult in het proces van de totstandkoming en verbetering van de programmabegroting, namelijk het ambtelijke management. Uitgangspunt bij de principaal-agenttheorie is dat de principaal en de agent verschillende doelen en belangen hebben en onvoldoende informatie over elkaar en elkaars handelswijzen. Wij constateren dat de raad in zijn kaderstellende en controlerende rol inderdaad wordt belemmerd door een informatieachterstand ten opzichte van het college en het ambtelijke management. Ook voor het college geldt een informatieverschil ten opzichte van het ambtelijke management, maar in mindere mate.

De duale wetgeving voorziet in specifieke begrotingsdocumenten voor raad en college, afgestemd op de duale rolverdeling. De raad wordt daarbij ondersteund door een griffie(r) en kan tevens een beroep doen op ambtelijke bijstand. Wat de raad echter ontbeert is de inhoudelijke kennis die noodzakelijk is om zijn kaderstellende en controlerende taak goed te kunnen vervullen. Inhoudelijke kennis waardoor de informatieachterstand ten opzichte van het college tot op een acceptabel niveau wordt teruggebracht. De raad moet daarom in zichzelf investeren én zal daarnaast moeten investeren in het proces van informatievergaring. Met die investeringen zal de raad beter in staat zijn om sturing te geven aan het gemeentelijk beleid en kaderstelling. In dit artikel zijn een vijftal remedies geboden die de raad behulpzaam kunnen zijn bij het versterken van zijn functioneren. De raad meer in control, het wordt tijd!

Anton Hurkmans is Afdelingshoofd Planning en Control Sector Controlling van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling en Beheer van de gemeente Eindhoven. Henk Klaassen is universitair hoofddocent economie bij de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Het artikel is gebaseerd op de uitkomsten van een onderzoek dat Anton Hurkmans verrichtte in het kader van zijn studie MPFM.

Noten
¹ Ministerie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Vereniging Nederlandse Gemeenten: Handreiking duale begroting (2002).
² De 3 W-vragen: Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten?

Literatuur

• Baerends, J., ‘Doelgericht sturen met de gemeentelijke programmabegroting, Kaderstelling met indicatoren’, In: B&G, jaargang 32, nr. 1, 2005, pp. 12-15.
• Bordewijk, P. & Klaassen, H.L., Wij laten ons niet kennen. Een onderzoek naar het gebruik van kengetallen bij negen grote gemeenten, Den Haag: VNG uitgeverij, 2000.
• Bordewijk, P. & Klaassen., H.L., ‘Afrekenen met de productbegroting’, In: B&G, jaargang 28, nr.1, 2001, pp. 16-21.
• Bruijn, J.A., Prestatiemeting in de publieke sector. Tussen professie en verantwoording, Utrecht: Lemma, 2001.
• Hazeu, C.A., Institutionele economie. Een optiek op organisatie- en sturingsvraagstukken, Bussum: Coutinho, 2007.
• Hurkmans, A., Praktische grenzen aan de Eindhovense programmabegroting, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2008, scriptie.
• Ministerie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Vereniging Nederlandse Gemeenten, Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie: Handreiking duale begroting, Den Haag: 2002.
• Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De eerste ervaringen met de duale begroting, Den Haag: 2003.
• Neelen, G.H.J.M., Principal- agent relations in non profit organizations, Enschede: Universiteit Twente, 1994, dissertatie.
• Niskanen, W.A., Bureaucracy and representative government, Chicago: Aldine Atherton, 1971.