De Wmo en rechtmatigheid

Rechtmatigheid is binnen gemeenten een belangrijk onderwerp van aandacht. Gemeenten leggen dan ook alle processen die zij uitvoeren procedureel vast om te allen tijde te kunnen toetsen of een beslissing rechtmatig heeft plaatsgevonden.
In deze procedures wordt vastgelegd welke stappen doorlopen moeten worden en wat het resultaat van elke stap is. Als bijvoorbeeld gekeken wordt naar het proces van een uitkering is het eindresultaat een beslissing of iemand wel of niet in aanmerking komt voor een uitkering en zo ja, wat dan de exacte hoogte is van deze uitkering. Deze werkwijze is helder voor iedereen en doet recht aan het uitgangspunt van rechtmatigheid omdat te allen tijde (onafhankelijk) getoetst kan worden of een uitkering, en de hoogte ervan, terecht is verstrekt.

Op 1 januari 2007 zijn de gemeenten verantwoordelijk geworden voor de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Voorliggend artikel gaat over de rechtmatigheid binnen de Wmo en dan met name in relatie tot de prestatievelden vijf en zes. Deze twee prestatievelden hebben betrekking op de individuele deelname aan de maatschappij en het bieden van voorzieningen. De centrale vraag is, of het mogelijk is om binnen de huidige werkwijze van gemeenten te voldoen aan de doelstelling van de Wmo waarbij de rechtmatigheid niet in het geding komt.

Het invoeringstraject en de doelstelling van de Wmo

De Wmo is de vervanger van onder andere de Welzijnswet, de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) en een deel van de AWBZ. Daarnaast zijn ook de middelen in het kader van de Openbare Geestelijke Gezondheidszorg (OGGz) en de mantelzorg ondergebracht in de Wmo. Dit alles is vertaalt naar negen prestatievelden die de inhoud van de Wmo moeten dekken. Belangrijke doelstelling van de Wmo is dat mensen op een volwaardige wijze deel moeten kunnen nemen aan de maatschappij en dat zij, als zij dat niet zelfstandig kunnen, hierbij ondersteuning dienen te krijgen vanuit de gemeente. Hoe deze ondersteuning eruit dient te zien wordt overgelaten aan de gemeente, echter de wetgever heeft in dit kader wel de term ‘compensatiebeginsel’ geïntroduceerd. Dit houdt in dat een voorziening die verstrekt wordt datgene moet compenseren wat een gebruiker niet meer kan door een gebrek dat hij/zij heeft. Hoe ver dit gaat is heel onduidelijk. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer is door de toenmalige staatssecretaris aangegeven dat jurisprudentie uit moet wijzen of de kaders die gemeenten zelf maken inderdaad aansluiten op de wettelijke kaders. Dit gaf toen al aan dat de wettelijke kaders waarschijnlijk voor meerdere interpretaties vatbaar zijn.

Tijdens de vaststelling van de Wmo-verordeningen op gemeentelijk niveau, welke voortvloeien uit de wettelijke kaders, is door de politiek over het algemeen aangegeven dat mensen moeten krijgen waar zij recht op hebben. Dit is een nobel streven, echter daarbij is altijd wel het financiële kader van de gemeente een beperkende factor. Kanttekening hierbij is dat de Wmo een wetgeving is waarbij een zogenoemde ‘open eind financiering’ geldt binnen de gemeentelijke begroting. Dit betekent dat een gemeente niet aan kan geven dat voorzieningen niet meer verstrekt worden omdat er geen middelen meer zijn. Binnen de gemeentelijke begroting wordt wel nagestreefd om het open einde zoveel mogelijk te beperken. Op basis van historie en de verwachtingen wordt dan ook het benodigde budget bepaald.

Het uitvoeringskader van de Wmo

Als gekeken wordt naar de uitvoering van de Wmo dan worden de hiervoor genoemde verordeningen, conform de werkwijze van andere regelgevingen zoals de Wet werk en bestand, vertaalt naar werkprocessen. Hierbij wordt voor het overgrote deel gewerkt met een protocol op basis waarvan bepaald wordt waar iemand recht op heeft, afhankelijk van de beperking die de betreffende persoon ondervindt. Hierbij wordt gestreefd om zoveel mogelijk uit te gaan van standaardisatie van de te verstrekken voorzieningen. Deze standaardisatie wordt ingegeven door het feit dat vaak (Europese) aanbestedingen zijn gehouden in het kader van de te verstrekken voorzieningen, waarbij de keuzemogelijkheden vaak zijn ingeperkt. Er is over het algemeen dus maar een beperkte keuzevrijheid van de klant.

Bovenstaand proces ziet er schematisch uit als onderstaand schema.

Schema 1. Protocol

Naast de beperkte keuzevrijheid van de klant is ook duidelijk te zien dat de inbreng van de klant beperkt is. De beoordeling vindt plaats op basis van een protocol dat wordt doorlopen. Deze werkwijze zorgt voor een transparant werkproces wat ook (onafhankelijk) eenvoudig is te toetsen. In het kader van de rechtmatigheid is dit dan ook een zeer heldere werkwijze.

Wordt echter gekeken naar de doelstelling van de wetgever in het kader van de Wmo, dan is de vraag gerechtvaardigd of het op deze manier werken inderdaad leidt tot een volwaardige deelname aan de samenleving. Bij het proces wordt immers uitgegaan van standaardisatie.

Mensen zijn echter allemaal verschillend en hebben ook verschillende behoeften. Volwaardige deelname aan de samenleving wordt dan ook door iedereen verschillend ingevuld.

Wanneer de doelstelling van de wetgever vertaalt wordt naar het verstrekkingenproces van een Wmo dan is het dus van groot belang dat de klant een grote invloed heeft op de verstrekking, en dat dan vooral ook gekeken wordt naar de wijze waarop de klant deel wil nemen aan de samenleving. Passen we voorgaand proces in dat kader aan dan levert dat bovenstaand schema op.

Schema 2. Invloed van de klant

Wat in dit proces opvalt is dat de mening van de klant centraal staat. Met de klant samen wordt gekeken of de voorziening bijdraagt aan de door de klant geformuleerde doelstelling als het gaat om de deelname aan de maatschappij. Dit betekent ook gelijk dat het niet mogelijk is om vooraf alle voorzieningen te benoemen waar de klant aanspraak op zou kunnen maken.

Aanbevelingen

De centrale vraag in dit artikel is of het mogelijk is om binnen de huidige werkwijze van gemeenten te voldoen aan de doelstellingen van de Wmo waarbij de rechtmatigheid van de uitvoering niet in het geding komt.
In dit kader is het van belang om vast te stellen dat de Wmo is bedoeld om de deelname aan de maatschappij te bevorderen. Het leveren van maatwerk zou gelet op de doelstelling van de Wmo dan ook geen punt van discussie meer mogen zijn. Als deze denkwijze onderschreven wordt, is het zoals eerder al aangegeven ook niet meer mogelijk om vooraf te bepalen welke voorzieningen verstrekt gaan worden. In het kader van de Wmo is het dan ook wenselijk om in de toekomst te gaan werken met einddoelen (output sturing). De bedoeling van deze output sturing is, dat omschreven gaat worden op welke wijze bijgedragen wordt aan de behoefte die er is. Dit wil zeggen dat vooraf samen met de klant de behoefte omschreven dient te worden en vervolgens de klant samen met de gemeente gaat kijken welke voorzieningen er nodig zijn om deze behoefte te kunnen verwezenlijken.

Wil bovengenoemde omschrijving ook de toets van rechtmatigheid kunnen doorstaan, dan is het belangrijk dat in de te doorlopen protocollen deze werkwijze centraal staat. Duidelijk dient omschreven te worden op welke wijze samen met de klant gekomen wordt tot het geformuleerde einddoel. De toetsing van de rechtmatigheid heeft dan betrekking op het feit of het protocol goed doorlopen is en of inderdaad op een heldere wijze inzichtelijk is gemaakt hoe samen met de klant tot het geformuleerde einddoel is gekomen. Het gaat dan ook veel meer om ‘hoe’ tot de voorziening is gekomen dan om ‘wat’ er is verstrekt.
Door op deze wijze te werken is het ook binnen de doelstelling van de Wmo zeer goed mogelijk om te komen tot een verstrekking die ook de test van de rechtmatigheid kan doorstaan.

Drs. J.L.J. van Hal is wethouder in de gemeente Rucphen en mede-eigenaar van WayWise b.v.

Literatuur

• Berry, L., Excellente dienstverlening. Alphen aan den Rijn: Samson, 1999.
• Crawford, C.M. & Di Benedetto, A., New Products Management (8th edition), New York: McGraw-Hill International edition, 2006.
• Dixon, N.M. De organisatie-leercyclus, Amsterdam: Uitgeverij Nieuwezijds, 2002.
• Hal, J.L.J. van, Invulling van het compensatiebeginsel, Groningen: 2007.