Privatisering, governance en maatschappelijk ondernemen in onderwijsland

Consent is op dit moment een van de 28 onderwijsadviesorganisaties die ons land rijk is. Ongeveer vijftig jaar geleden is door de toenmalige minister van onderwijs een landelijk dekkend netwerk van onderwijsbegeleidingsdiensten opgericht met het doel de onderwijsvernieuwing in de scholen vorm te geven; onderwijsvernieuwing die toen vooral vanuit Den Haag werd gedicteerd en die de scholen voor primair onderwijs soms gelaten over zich heen lieten komen. De bekostiging van deze diensten werd voor 50% verzorgd door de minister en de overige 50% werd door de gemeenten bijeengebracht op basis van de leerlingenaantallen in een gemeente. Dat geld ging rechtsreeks naar de onderwijsbegeleidingsdiensten die dit vertaalden naar uren dienstverlening. Die uren werden verdeeld over de scholen voor primair onderwijs en vervolgens werden met de scholen afspraken gemaakt over de inhoudelijke invulling van die uren. Aangezien scholen en onderwijsbegeleidingsdiensten een-op-een aan elkaar waren gekoppeld, hadden scholen geen ruimte om naar een andere leverancier in de publieke sector uit te wijken. Puur gedwongen winkelnering dus, waardoor scholen niet werden geprikkeld om zelf beleid te ontwikkelen en onderwijsbegeleidingsdiensten niet werden geprikkeld om scherp te zijn op kwaliteit en klantgerichtheid. Concurrentie was in die situatie logischerwijs ook zeer beperkt aanwezig.
De subsidiestroom vormde in veel gevallen de hoofdmoot van de bekostiging. Ruimte om een bedrijfsreserve aan te leggen vanuit de subsidie was er in formele zin niet, maar de meeste onderwijsbegeleidingsdiensten wisten dit gegeven veelal te omzeilen door nevenstichtingen in te richten die onzichtbaar waren voor de subsidiegevers en waarin de reserves werden ondergebracht.
Sinds een vijftiental jaren is daarna de discussie gevoerd over privatisering van de onderwijs¬begeleidingsdiensten. Dat heeft erin geresulteerd dat uiteindelijk in 2006 door een wijziging van de Wet op de schoolbegeleiding deze privatisering heeft plaatsgevonden en het geld voor school- en onderwijsontwikkeling vanaf dat moment rechtstreeks naar de scholen ging. De laatste dunne overgangsregeling is sinds 2008 geëxpireerd en nu staan de onderwijsadviesorganisaties, zoals ze nu worden genoemd, er helemaal alleen voor en moeten ze zich op kwaliteit bewijzen.

Governance, maatschappelijk ondernemen en privatisering

De vraag die zich in deze ontwikkeling aandient is hoe de besturing van deze onderwijsadvies¬organisaties vorm moet worden gegeven en welke aspecten daarbij een rol spelen. Enerzijds zijn de onderwijsadviesorganisaties ondernemingen pur sang geworden, anderzijds willen deze organisaties ook een maatschappelijke waarde creëren en is er sprake van een sterk ideële inslag bij de adviseurs die nooit gedreven zijn geweest door de wens om vooral omzet te maken. En ook onze traditionele klanten verwachten niet van ons dat we van de ene dag op de andere onze traditie achter ons laten en in glimmende krijtstreep bij hen binnen komen.
In dit transformatieproces is er daarom bewust voor gekozen om ons naar de klant te blijven presenteren als een maatschappelijke onderneming om op die manier de maatschappelijke meerwaarde te blijven etaleren. Voor Consent houdt dat in dat we weliswaar winst moeten maken en een gezonde bedrijfsreserve moeten opbouwen om onze continuïteit ook op mindere momenten te kunnen blijven garanderen, maar dat we geen winst uitkeren aan aandeelhouders en we deze winst uiteindelijk toch weer investeren in onderwijsontwikkeling. Dat willen we zichtbaar maken naar onze klanten die vrijwel allemaal werkzaam zijn in het publieke domein, in de verwachting dat we daardoor ook dichter bij hun cultuur en bij hun waarden en normen kunnen blijven en ons op die wijze kunnen onderscheiden naar de meer commerciële collega’s in de markt. Op termijn zal moeten blijken of deze toch wel hybride constructie werkt, of onze klanten ons ook daadwerkelijk op deze wijze waarderen en dus of dit ook naar de toekomst een realistische optie is. Dat kan er toe leiden dat de onderwijsadviesorganisatie op termijn gedwongen zal zijn om een meer fundamentele keuze te maken.
Kiezen voor maatschappelijk ondernemen heeft ook gevolgen voor het besturingsmodel en de verdeling van verantwoordelijkheden. Sinds enige jaren werken de meeste onderwijsadviesorganisaties met het construct van een directeur/bestuurder die naast de managementverantwoordelijkheid in de organisatie ook de bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt.
Een raad van toezicht houdt toezicht op de directie en stelt de jaarstukken vast. Er is geen sprake van aandeelhouders en dus ook niet van een raad van commissarissen.
Werving van leden van de raad van toezicht geschiedt in een aantal gevallen nog via coöptatie.

De professionele organisatie

De professionele organisatie is in de afgelopen periode vrijwel geheel gericht geweest op inhoudelijke ontwikkelingen in het vakgebied. De ideologie en het conceptuele denken stonden centraal; de bedrijfsvoering was een zaak van de directeur en het bestuur, en de echte discussie ging over inhoudelijke verschillen van inzicht die soms leidden tot stammenstrijd in een onderwijsbegeleidingsdienst en ook tot afsplitsing of tot het vertrek van (groepen van) professionals. Er was vaak sprake van niet breed gedeelde inhoudelijke doelen. Marktdenken was niet aan de orde.
Ook hier is in tien jaar tijd veel veranderd. In het verleden werd de inhoudelijke koers van een school veelal exclusief aangegeven door de onderwijsbegeleidingsdienst waaraan men was gekoppeld. Echter, de golf van fusies in de laatste tien tot vijftien jaar, de schaalvergroting, de professionalisering van vooral het bovenschoolse management en de terugtredende overheid hebben er toe geleid dat schoolbesturen zelf de inhoudelijke keuzes zijn gaan maken en de onderwijsbegeleidingsdiensten hier meer in een begeleidende en ondersteunende positie zijn gekomen. Dat heeft gevolgen voor de aansturing waarin nu in mindere mate de nadruk op inhoud komt te liggen.
Deze ontwikkeling heeft geleid tot een ambivalentie binnen de onderwijsadviesorganisaties ten aanzien van aansturing en vooral ook van leiderschap. Rationeel erkent men dat er ook sturing op bedrijfsvoering en op marktgericht handelen moet plaatsvinden, emotioneel (en ook professioneel) heeft men vooral behoefte aan inhoudelijke sturing. De noodzaak om als een marktorganisatie te opereren brengt de adviseurs veelal in verwarring en creëert onzekerheid. Duidelijk is dat men moeite heeft om het als comfortabel ervaren verleden en de daarbij horende normen en waarden los te laten. In een aantal concrete gevallen leidt deze ambivalentie tot grote spanningen in het transformatieproces.

Waar staan onze klanten in dit proces

Geconstateerd kan worden dat ook de traditionele klanten van onderwijsadviesorganisaties in een omvangrijk transformatieproces terecht zijn gekomen, waarin ze zich fundamentele vragen stellen ten aanzien van de voorziening waar ze nu vijftig jaar gebruik van hebben gemaakt. Verrassend is dat men zich deze vragen veelal niet heeft gesteld in de situatie waarin deze voorziening in hun beleven gratis was. Daarbij komt onder meer dat men zich wat onwennig voelt nu die vertrouwde dienst ineens als commerciële partner moet worden gezien. De belangrijkste factor is dat men, nu men het geld zelf in handen krijgt en ook zelf keuzes mag maken over de besteding daarvan, ineens ervaart wat de kosten zijn van die vertrouwde voorziening. Die kosten liggen veelal aanzienlijk hoger dan men vanuit de eigen belevingswereld in de voorgaande jaren had gedacht.
Een interessante ontwikkeling is dat schoolbesturen, nu ze zelf over de financiële middelen kunnen beschikken, in enkele gevallen besluiten om zelf onderwijsadviseurs aan te trekken, en daarmee in feite hun keuzemogelijkheid onmiddellijk weer drastisch inperken.

De rol en de positie van de directeur/ bestuurder

In de oude situatie werden onderwijsbegeleidingsdiensten aangestuurd door een directeur die verantwoording aflegde aan een bestuur, dat vaak bestond uit politici en uit vertegenwoordigers van onderwijs- of onderwijsgerelateerde organisaties. In de fusiegolf van de afgelopen vijftien jaar is in vrijwel alle gevallen gekozen voor de functie van directeur/bestuurder in combinatie met een raad van toezicht. Dit construct is tot op dit moment nog zeer gebruikelijk in de branche.
De directeur/bestuurder speelt een uitermate belangrijke rol in het transformatieproces. In deze functie komen veel verantwoordelijkheden samen en de directeur/bestuurder heeft een spilfunctie in de cultuuromslag. Daarin heeft hij echter ook te maken met de ambivalentie die eerder is geschetst vanuit de professionele organisatie. Deze functionaris moet dus zorg dragen voor een goede balans tussen enerzijds de ideële bevlogenheid van de professionals en anderzijds de noodzakelijk marktgerichte aanpak die nodig is om de continuïteit van de organisatie te kunnen waarborgen.
Door deze ontwikkelingen is de directeur/ bestuurder in de huidige onderwijsadviesorganisatie in de praktijk nu vaak meer bestuurder dan directeur en dat strookt niet altijd met het verwachtingspatroon van medewerkers in de organisatie die nog de neiging hebben om vanuit de oude subsidiecultuur naar hun directeur kijken en hem de rol van goeroe te geven en hem ook daarop af te rekenen.
De bijzondere positie van de directeur/ bestuurder wordt op dit moment heel concreet zichtbaar nu in de branche diverse nieuwe CAO’s worden afgesloten. Daarin valt de directeur/bestuurder steeds buiten de CAO en sluit hij separaat een arbeidsovereenkomst of een contract met de raad van toezicht. Ook hier komen aspecten van het bedrijfsleven nadrukkelijk naar binnen.
Consent heeft gekozen voor een nieuwe rechtsvorm, waarin een bestuursstichting aan de top van de organisatie staat en daaronder diverse werk-BV’s worden ingericht. In dit construct heeft uitsluitend de directeur/bestuurder een aanstelling binnen de bestuursstichting en zijn alle andere medewerkers aangesteld in de werk-BV’s.

De raad van toezicht

De transformatie van de onderwijsadviesorganisaties heeft grote gevolgen voor de raden van toezicht in deze organisaties, zeker in die gevallen waarin is gekozen voor het concept van het maatschappelijk ondernemen. Immers, deze organisaties kennen geen aandeelhouders en dan is de vraag uitermate relevant op welke basis leden van de raad van toezicht worden geselecteerd. In de huidige situatie zijn leden van de raad van toezicht soms nog afkomstig uit de besturen van de pré-fusie organisaties en dat houdt in dat ook hier soms een omslag moet worden gemaakt. Daarbij kan worden gekeken naar stakeholders, maar die zijn niet altijd eenvoudig te definiëren. Bestuurders van scholen of van groepen van scholen hebben ook slechts in beperkte mate belangstelling voor een raad van toezicht van een onderwijsadviesbureau. Daarbij speelt dat men de keuzevrijheid die men heeft gekregen door de wetswijziging niet wil inperken door zich nu al te nadrukkelijk aan een onderwijsadviesorganisatie te binden. Ook gemeenten staan op dit moment om dezelfde reden niet te trappelen om toe te treden tot een raad van toezicht van een onderwijsadviesorganisatie.

Een andere mogelijkheid is dat leden van een raad van toezicht vooral worden geselecteerd op hun expertise, hun vermogen om op strategisch niveau een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van de organisatie en hun netwerken. De leden zijn daarin vaak ook sparring partner en critical friend van de directeur/ bestuurder. Deze invulling van de raad van toezicht ligt meer voor de hand en in dit geval kan worden volstaan met een raad van beperkte omvang (drie personen).
Voor een raad van toezicht is het wezenlijk om zichzelf de vraag te stellen namens wie men toezicht wil uitoefenen en welke rol daarbij hoort. Een eigen visie op de toekomst van de organisatie, transparantie naar de organisatie en naar de stakeholders is daarbij wezenlijk en dat houdt in dat bijvoorbeeld het coöptatiemodel niet langer voldoet in de selectie van nieuwe leden voor de raad maar dat ook hier wegen worden bewandeld die meer transparant zijn.

Daarnaast is het van belang dat een raad van toezicht zich buigt over de vraag op welke wijze men het toezicht wil uitvoeren. Hier zijn de bekende stromingen van het Angelsaksische model en van het Rijnlandse model zeer herkenbaar en toepasbaar.
Het Angelsaksische model richt zich in hoofdzaak op de aandeelhouderswaarde (shareholdersvalue). Daartegenover staat het Rijnlands model dat zich veel meer richt op de waarde voor de stakeholders (stakeholders value) en dat een veel bredere maatschappelijke betrokkenheid veronderstelt. Daaronder liggen visies op mens en samenleving die alles te maken hebben met winstoogmerk als doel of met ideële bevlogenheid, met toegevoegde maatschappelijke waarde en maatschappelijke verantwoordelijkheid. Het is die afweging waarmee onderwijsadviesorganisaties in deze fase te maken hebben en waar op dit moment voor een aantal van hen het dilemma ligt.
In onderstand schema gezet staan de verschillen tussen beide modellen naast elkaar.

Schema. De verschillen tussen het Angelsaksische model en het Rijnlands model. Bron: Strategie-implementatie, sturing en governance in de moderne non-profit organisatie door C.A.M. Mouwen 2006

Het moge voor zich spreken dat een onderwijsadviesorganisatie die kiest voor het concept van het maatschappelijk ondernemen en dus voor het belang van stakeholders, vooral ook kiest voor toezicht vanuit het Rijnlands model. Mocht de organisatie op termijn echter gedwongen zijn om het concept van het maatschappelijk ondernemen los te laten, dan zou het Angelsaksische model opnieuw een optie kunnen zijn.
De relatie tussen een directeur/bestuurder en een raad van toezicht is kwetsbaar en daarom is het voor de gehele organisatie van belang dat hierover tussen beide partijen helderheid en overeenstemming bestaat. Van belang daarbij is dat een directeur/bestuurder primair wordt afgerekend op prestaties waarover vooraf afspraken zijn gemaakt op SMART-niveau en dat in zijn contract een adequate vertrekregeling is opgenomen. Dit sluit aan bij het denken waarin de directeur/bestuurder niet langer onder de CAO valt, maar een eigen arbeidsovereenkomst aangaat met de raad van toezicht.
Overigens zou het in het belang van iedere onderwijsadviesorganisatie aan te bevelen zijn om ook een vertrekregeling overeen te komen met de andere managementlagen in de organisatie.

De samenwerking tussen de directeur/ bestuurder en de raad van toezicht

De samenwerking tussen de directeur/bestuurder en de raad van toezicht van een onderwijsadviesorganisatie is een boeiend en subtiel spel dat zich nauwelijks laat sturen vanuit regels of reglementen. Vertrouwen is daarin essentieel. Ook moet een raad van toezicht zich in de uitoefening van haar taak goed bewust zijn van het managementvraagstuk waarvoor de directeur/bestuurder in de organisatie staat. Vervolgens zal een raad van toezicht zich ervan vergewissen of dat vraagstuk ook adequaat wordt opgepakt en vormgegeven. Daartoe zal een set van instrumenten moeten worden ontwikkeld waarop de raad kan monitoren. Als de raad vertrouwen heeft in de koers van het management moet ze dat ook in woord en daad uitstralen. In de vormgeving van toezicht is het eveneens van belang dat een raad van toezicht zich steeds realiseert namens wie ze toezicht wil uitoefenen. Van belang is ook dat de raad van toezicht hierin rekening houdt met de cultuur en de belangen van de stakeholders.
Voor de directeur/bestuurder is het wezenlijk dat hij de raad van toezicht voortdurend meeneemt in de ontwikkeling van de organisatie en van de relevante actuele trends en vraagstukken en de raad alle informatie verschaft die ze nodig heeft om haar toezichthoudende rol uit te kunnen oefenen.

Conclusies

Onderwijsadviesorganisaties bevinden zich op dit moment in een transformatieproces dat zeer ingrijpend is. Dat proces speelt zich af in een omgeving die zelf ook sterk aan verandering onderhevig is en waarin nu fundamentele vragen aan de orde zijn met betrekking tot de behoefte in aard en omvang aan onderwijsbegeleiding in de toekomst. Dat vereist aansturing waarbij op alle niveaus aandacht is voor deze aspecten en waarin de bestuurlijke rollen en verantwoordelijkheden op alle niveaus helder zijn. Het vereist ook een gezamenlijk gedragen visie op de toekomst en bestuurlijke transparantie bij alle belanghebbenden. Maatschappelijk ondernemen kan een optie zijn om de nauwe verwevenheid met de traditionele klant en zijn cultuur vorm te geven. Het biedt echter geen garanties en zal zich nog moeten bewijzen. Wel geeft het een hanteerbaar kader om governance in de organisatie vorm te geven.

Drs. F.J. van der Avert, directeur/bestuurder van Consent, onderwijsbegeleiding en innovatie, gevestigd te Heerlen.