Beheerst en doelmatig innoveren in gemeenten

Er gaat geen dag voorbij of een gemeente wordt aangesproken op haar regelzucht, haar ondermaatse dienstverlening, haar onvermogen om maatschappelijke problemen aan te pakken. Als belastingbetalers vinden burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen dat zij daartoe ook het volste recht hebben. In wezen is sprake van ketenomkering in de publieke dienstverlening. Burgers, bedrijven en instellingen claimen het recht dat hun directe vragen en behoeften de maat zijn voor overheidshandelen. In plaats van beleidsnota’s vragen zij actie en concreet handelen. Het lijkt voor een gemeentelijke overheid amper mogelijk om aan de hoge verwachtingen te voldoen. Ze vervult haar bestuurlijke rol in ketens van publieke dienstverlening zoals onderwijs, zorg en veiligheid samen met vele andere actoren. Bovendien wordt ze geconfronteerd met de vraag naar ‘meer met minder’. De gemeente Dordrecht moet bijvoorbeeld ingrijpend bezuinigen om een aantal nieuwe beleidsopgaven te kunnen realiseren, maar heeft op de gewenste publieke effecten in onderwijs, zorg en veiligheid slechts een beperkte invloed. De enige manier om tegemoet te komen aan die bijna onverenigbare eisen is innoveren. Op grond van ervaringen die we hebben opgedaan in verschillende gemeenten zijn wij van oordeel dat overheden volop kansen hebben om met innovatie de kwaliteit van de publieke dienstverlening te verbeteren en betaalbaar te houden, zonder dat dit hoeft te leiden tot onbeheersbare risico’s. In Dordrecht resulteert dat in een bezuinigingsopdracht van 30 miljoen euro structureel, waarvan 20 miljoen voor nieuw beleid met innovatie.

Bestuurskracht en innovatie: het wybertje
‘Meer met minder’ vergt versterking van de bestuurskracht. Bestuurskracht duidt op het vermogen om in het publieke domein gewenste maatschappelijke effecten voor burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen te bewerkstelligen. Deze aanpak vergt innovatief handelen van gemeente én alle betrokken ketenpartijen die een rol hebben in het leveren van publieke diensten. Een ‘niet centrische’ democratische visie met ketensamenwerking als uitgangspunt gericht op het bereiken van resultaten is een vereiste om de publieke dienstverlening te vernieuwen én kostenefficiënter te maken.

Met behulp van een aan de retailsector ontleend denkraam zijn voor InAxis vier pilots uitgevoerd in de gemeenten Den Haag, Enschede en Dordrecht om met behulp van een bestuurlijk afwegingskader ‘meer met minder’ te bewerkstelligen.² Vanwege zijn vormgeving wordt het denkraam wel het wybertje genoemd.
Het ‘dwingende’ van het wybertje is dat in de verticale as de burger (bedrijf, maatschappelijke instelling) in zijn hoedanigheid van klant, gebruiker, cliënt centraal staat.
Ongeacht het feit of de gemeentelijke organisatie de producten of diensten zelf dan wel met ketenpartners levert. In het kader van de versterking van de bestuurskracht is steeds de vraag aan de orde hoe de ‘burger centraal’ is te vertalen in een effectieve formule die in overeenstemming is met de gewekte verwachtingen. Een formule is een samenhangende combinatie van wat (producten, diensten) een gemeente voor wie (doelgroepen) en hoe (leveringswijze) wil aanbieden. Verwachtingen zijn te beïnvloeden door het expliciteren en communiceren van de gekozen formule, door er zicht op te houden via markt- en cliënttevredenheidsonderzoek, door zo nodig formules aan te passen, door het voeren van gerichte marketingcampagnes.

In de horizontale as staat centraal wat er nodig is om de formule in ketens te realiseren en welke eisen dat stelt aan inrichting en werkwijze van de eigen organisatie. Gevolg van het werken in ketens kan zijn dat formules op onderdelen aanpassing behoeven, omdat ketenpartners eigen accenten willen leggen, de gekozen formule tot moeilijk oplosbare uitvoeringsproblemen leidt of te veel kosten met zich meebrengt.

Rolsprong of optimalisatie: twee innovatiestrategieën
Het wybertje is vruchtbaar om innovaties te genereren. Wij onderscheiden daarbij twee soorten innovatie: verandering van de gemeentelijke rol in de keten en optimalisatie van de gemeentelijke roluitoefening.

Rolsprongen
In onderstaande figuur worden vijf bestuurlijke rollen³ onderscheiden die de gemeentelijke overheid in maatschappelijke ketens kan uitoefenen om formules te realiseren. Deze rollen zijn geïdentificeerd op basis van twee uitgangspunten:

• de aard van de verantwoordelijkheid die de gemeente heeft voor de te realiseren maatschappelijke effecten, voor het realiseren van een formule;
• het type invloed dat de gemeente binnen en op een keten heeft.

Figuur 1

De matrix biedt een goed zicht op de uiteenlopende bestuurlijke rollen die een gemeente kan vervullen en per rol kansen en valkuilen. De matrix is dan ook te gebruiken als een strategisch instrument voor rolkeuzes van een gemeente op een bepaald beleidsterrein. Dergelijke zogenoemde rolsprongen kunnen de basis zijn voor ingrijpende innovaties die tot aanzienlijke besparingen kunnen leiden, ‘meer met minder’ dus.

Tabel 1

Ter illustratie de volgende voorbeelden.

• Van direct sturend naar toezichthoudend, bijvoorbeeld:
  De sprong naar ‘APK-achtige’ systemen; de overheid controleert zelf niet meer op vergunningen, maar geeft die vergunningen op basis van in de markt te verkrijgen certificaten; de overheid controleert uiteraard wel steekproefsgewijs op de deugdelijkheid van de certificaten.
• Van direct sturend naar beïnvloedend, bijvoorbeeld:
  De overdracht van de kunstuitleen naar private galerieën, met de mogelijkheid van subsidieverstrekking.
• Van direct producerend naar toezichthoudend, bijvoorbeeld:
  De privatisering van diensten als een ingenieursbureau, met behoud van aandacht voor de kwaliteit van het aanbod, gelet op de behoefte aan specifieke deskundigheid voor de gemeente.
• Van direct sturend naar partner, bijvoorbeeld:
  Onderbrenging van een aantal belangrijke sportvoorzieningen in een publiek-private constructie, met ruimte voor vraaggericht, risicodragend ondernemen.

Het aantal voorbeelden is moeiteloos uit te breiden. ‘Meer met minder’ wordt gerealiseerd doordat de gemeente zich van linksboven naar rechtsonder beweegt. Bij innovaties via rolsprongen gaat het vaak om ingrijpende systeemveranderingen met daaraan verbonden onzekerheden en dus realisatierisico’s.

Optimalisering van de bestuurlijke rol
Binnen een bestuurlijke rol is altijd ruimte voor optimalisatie. Om de kracht van het wybertje te verduidelijken geven we per veld voorbeelden.

• Beïnvloeden van verwachtingen, bijvoorbeeld marketing van het e-loket om fysieke loketten te ontlasten en uiteindelijk in te krimpen en wellicht te sluiten.
• Veranderen van formule, bijvoorbeeld het verlenen en handhaven van een integrale bouwvergunning in plaats van vele verschillende deelvergunningen. Voor de klant veel gemakkelijker en met mogelijkheden tot aanzienlijke procesbesparingen. Landelijk wordt gewerkt aan de zogenoemde VROM-vergunning.
• Optimaliseren van de ketensamenwerking, bijvoorbeeld door directe uitwisseling van informatie tussen huurders en corporaties met een informatiemandje per burger.
• Efficiënter inrichten van werkprocessen binnen de eigen organisatie, bijvoorbeeld het samenbundelen en digitaliseren van gelijksoortige werkprocessen zoals subsidieverstrekking.

‘Meer met minder’ langs deze weg is vaak het gevolg van optimalisatie van processen in ketens en van productwijzigingen. Het risico bij deze innovaties is relatief goed te overzien, hoewel bij ingrijpende proces- en productwijzigingen de risico’s vergelijkbaar kunnen zijn met die van systeemwijzigingen.

Doelmatige innovaties door control
Innoveren is leuk, opwindend, is avontuur, maar kan wel grote risico’s met zich meebrengen. Het moeizame verloop van omvangrijke innovatieprojecten (denk aan de ontwikkeling van het nieuwe paspoort) heeft de indruk van een falende overheid versterkt. Innovatie vereist daarom een passend beheersingsproces. De opvatting is wijd verbreid dat beheersing strijdig is met het karakter van innovatie. Innovatie is immers zoeken naar nieuwe mogelijkheden; er is geen garantie dat het zoeken succesvol zal zijn.
Toch zijn wij van mening dat ook innoveren een beheersbaar proces kan zijn. De sleutel daartoe is drieledig. In de eerste plaats kunnen organisaties innovatief worden mits ze daarvoor de juiste routines en ervaringen ontwikkelen. Doelmatig innoveren kun je conditioneren en leren. In de tweede plaats is het mogelijk te werken met een portfolio van meer en minder risicovolle innovatieprojecten. In de derde plaats helpt risicoanalyse en risicobeheersing om innovatieprojecten te richten op doelmatigheid. De wijze van risicobeheersing is wel afhankelijk van aard en fase van een innovatieproject. Een groot en eenmalig project met een uitgebreide ontwikkelfase, zoals de doorlaatbare Oosterscheldedam, vereist een andere control dan kleine op snelle implementatie gerichte werkprocesverbeteringen door bijvoorbeeld voortgaande informatisering.

Condities voor een doelmatig innoverende overheid
Produceren en implementeren van kennis, kennis delen, leren en weer toepassen zijn de kernbegrippen van elk innovatieproces. De meeste stimuleringsprogramma’s leggen dan ook de nadruk op het stimuleren hiervan. Een mooi voorbeeld is InAxis, innovatiecentrum voor het openbaar bestuur. Vernieuwen – met als onderdeel innoveren – is als proces als volgt te omschrijven:

Een innovatie in enge zin is te omschrijven als een niet eerder succesvol toegepaste verandering in de keten input–throughput–output met het oog op een efficiënter en/of effectiever voortbrengen van een beoogd maatschappelijke effect. Vernieuwing, of innovatie in brede zin, is een algemener begrip dat zowel innovaties omvat als het overnemen van al eerder succesvol toegepaste verandering in productieprocesketens. Treedt die beoogde verbetering in efficiency en/of effectiviteit op, dan is sprake van een geslaagde innovatie. Vaak treden verwachte en onverwachte neveneffecten op (zoals kennisontwikkeling en kennisdiffusie) die de innovatie meer of minder geslaagd maken.

Figuur 2

Factoren die innovatief gedrag bevorderen
Wij onderscheiden een drietal factoren die innovatief gedrag bevorderen.⁴ Allereerst is er de ruimte die innovatoren krijgen: het topmanagement moet hen beschermen. Dordrecht bereikte de top van de e-gemeenten doordat het ‘eteam’ innovaties kon doorvoeren ondanks weerstand van veel lijnfunctionarissen. Ruimte bieden aan innovatoren is te leren en moet een organisatorische routine worden. In een innovatieve organisatie zijn lijndirecteuren zelf op zoek naar hun innovatoren.
Een tweede factor is systematische gerichtheid op kennisdeling, leren en verbetering, noodzakelijk voor het toepassen van elders beproefde innovaties. Ook hier leert de ervaring dat dergelijk gedrag geroutiniseerd en systematisch bevorderd kan worden. Opleidingsprogramma’s kunnen inspelen op innovatie in ketens en een volgende stap is de vorming van een netwerk van innovatoren binnen en buiten de organisatie. Die routine leidt ook tot selectie van meer of minder kansrijke innovaties, juist ook omdat de lijn zelf systematisch op zoek gaat naar mogelijke innovaties.
Ten derde zijn er interne en externe ‘prikkels’ nodig die innovatief gedrag bevorderen. Dordrecht beschikt over een omvangrijk innovatiefonds van 1,5 miljoen euro per jaar. Daaruit zijn innovaties gesubsidieerd. De sectoren zijn echter wel gebonden aan strikte bezuinigingstaakstellingen (in totaal 20 miljoen structureel) die met deze innovaties gerealiseerd moeten worden. Als dat niet lukt met innovaties moet het anders. Innovatie geeft ook status doordat zij in woord en daad beloond wordt. De omgeving kan de interne prikkels versterken. In delen van de Dordtse organisatie bestaat langzamerhand een systematische scan van kennis over innovaties en van mogelijkheden om subsidies te verkrijgen. Iedere keer als Dordrecht de beste is, wordt dat gevierd. Benchmarken wordt gewaardeerd, met als oogmerk de beste te worden. Het is niet erg als je niet de beste bent, als je het maar wilt worden. Het aanwenden van incentives luistert overigens nauw; ze kunnen gemakkelijk contraproductief gedrag veroorzaken. In het Dordtse geval lijken de strakke financiële taakstellingen en de mogelijkheden beloningen te verdienen vooralsnog goed uit te werken. Pas in 2007 zal blijken of de doelstellingen geheel gehaald worden.

Portfolio van innovaties
Innoveren opgevat in brede zin is meer dan het grote avontuur van de nieuwe vinding, het is ook slim ‘jatten’ en voortdurend kleine verbeteringen aanbrengen. Rolsprongen in ketens, ingrijpende product- en procesinnovaties zijn altijd risicovol. De kunst is een portfolio op te bouwen van vergaande, risicovolle innovaties in enge zin (nog niet eerder succesvol toegepaste vernieuwingen) en minder risicovolle, elders toegepaste vernieuwingen. In Dordrecht is een aantal ingrijpende werkprocesinnovaties op ICT-gebied risicovol, evenals een aantal rolsprongen. In andere domeinen (beheer van de stad) wordt minder risicovol geïnnoveerd, maar wordt desondanks ingrijpend vernieuwd door zwaar te trekken op de kennis over succesvolle innovaties elders. Interessant is dat de meer risicovolle ICT-innovaties leiden tot een infrastructuur waarop sectoren kunnen voortbouwen met minder risicovolle vernieuwingen. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat in het Dordtse voorbeeld de portfolio niet vooraf is samengesteld maar in de praktijk is ontstaan omdat door de strakke taakstelling ook gezocht is naar snelle, makkelijke kaasschaafachtige efficiencyverbeteringen en langetermijnopbrengsten die in ieder geval gehaald worden.

Risicoanalyse en risicobeheersing
Ook de innovatieve overheid moet en kan beheerst omgaan met risico’s. Vernieuwing (innovatie in brede zin) en innovatie in enge zin vereisen een zekere selectie en continue beheersing.
Marc Otten heeft het zogenoemde verstrikkingsverschijnsel beschreven, waarbij ingrijpende vernieuwingsprocessen vanuit hun eigen dynamiek niet te stoppen lijken, omdat de betrokken actoren zich op allerlei manieren aan het proces gecommitteerd hebben en/of zich niet de middelen verschaffen om het project voldoende te beheersen, bij te stellen en indien nodig te stoppen.⁵ Zowel risico’s nemen als beheersen zijn onmisbare aspecten van vernieuwing en vooral van innovatie. De wat kleinere minder risicovolle innovaties uit de portfolio lenen zich voor beheersing in de reguliere planning- en controlcyclus. Grotere, risicovolle projecten vereisen een speciaal regime. Daar zijn controllers voor nodig die de risico’s van verstrikking kunnen analyseren en als adviseurs meedenken in de moeilijke dilemma’s die ontstaan als een gevoelig project, waar al politiek commitment op bestaat, toch onder druk komt door allerlei financiële risico’s.

De gemeentelijke overheid als formulebaas
Een goede control vergt, naast beheersing van de eigen risico’s, dat de gemeente deskundigheid heeft om samen met partners ketens in te richten en te sturen.
Overheden zijn, als gezegd, afhankelijk van hun partners om hun formules in ketens te realiseren. Om de ketens effectief te laten functioneren moeten alle betrokken partijen het eens zijn over nut en noodzaak van de desbetreffende publieke dienstverlening en over rol en bijdrage van de verschillende ketenpartners hieraan.

Figuur 3

In arena’s en netwerken vindt debat en strijd plaats over formules (wat, voor wie en hoe); in de ketens gaat het vooral om besturingsvraagstukken. Karakteristiek voor arena’s en netwerken is dat daar andere waarden, regels en codes gelden dan in ketens. Schematisch kunnen de verschillen als in tabel 2 worden getypeerd.⁶
De essentie van ‘meer met minder’ is dat een maatschappelijk vraagstuk zodanig moet zijn gestructureerd dat het in ketenverband is aan te pakken. Het is nodig dat betrokken partijen overeenstemming bereiken over achterliggende waarden en beoogde maatschappelijke effecten, over de aard van de oplossingen en over wie welke (bestuurlijke) rollen, taken en bevoegdheden gaat uitoefenen. Het denken in en werken met formules is een krachtig instrument om in arena’s en netwerken tot overeenstemming te komen. En daarmee tot beheerste innovatie.

Tabel 2

De controller als leermeester?
Een goede control van innovatieprocessen stelt hoge eisen. Het gaat immers om het beoordelen van en adviseren over:

• het innovatieve vermogen van de organisatie;
• de opbouw van de portfolio van innovaties;
• de dreigende fuik van verstrikkingsprocessen;
• het optreden als formulebaas in arena’s.

Controlcompetenties verschuiven al in de richting van inzicht in systemen en processen, advies- en procesvaardigheden. In innovatieve omgevingen neemt het belang hiervan almaar toe. De vraag rijst of de controller als aparte functie nog wel zo zinvol is in omvattende innovatieprocessen. Innovatieve organisaties moeten voortdurend leven met risico’s. Meer geraffineerde vormen van permanente risicoanalyse en risicobesef die hiervoor vereist zijn, moeten bij het lijn- en projectmanagement zelf ‘ingebakken’ worden. De controller wordt vanuit dit oogpunt eerder leermeester. Maar natuurlijk kunnen we de relatieve buitenstaander met het waarschuwende, onafhankelijke vingertje niet helemaal missen – mits met verstand van innovatie.

Drs. C.M.M. Paardekooper is senior adviseur bij Wagenaar, Hoes & Associés.
Drs. H.W.M.Wesseling is gemeentesecretaris van Dordrecht.

Noten
¹ De onderstaande gedachtegang is deels ontleend aan Wesseling H.W.M., H.J.M. ter Braak, A.H.C. van Heijningen, K.J.van Hengel, M. van Kalmthout, C.M.M. Paardekooper (2004), 'Bestuurskracht en democratie', in Openbaar Bestuur, februari 2004.
² Innovatieve dienstverlening (werktitel), in opdracht van InAxis geschreven door WagenaarHoes, verwachte publicatie in 2005.
³ Bij het construeren van de matrix is gebruikgemaakt van bestuurskundige literatuur, waaronder: Duivenboden, H.P.M., M.J.W. van Twist, M. Veldhuizen, R.J. in 't Veld, Ketenmanagement in de publieke sector, Lemma Utrecht, 2000; Hood, Ch., Tools of government, London, 1983. Geelhoed, A., De interveniërende staat, 's-Gravenhage, 1983; 'Handreiking voor ketenregie in het openbaar bestuur', Ruimte voor regie, Den Haag, oktober 2003; Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Sturinginstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en een tweede generatie sturingsinstrumenten. Leiden, 1991.
⁴ Er is een uitgebreide literatuur over het bevorderen van innovatief gedrag. Zie: Tidd Joe, John Bessant, Keith Pavitt, Managing Innovation, second edition, John Wiley and Sons, New York, 2001.
⁵ Otten Marc, Verstrikt in grote projecten, VNG Uitgeverij, Den Haag, 2000.
⁶ Van der Graaf, H. en R. Hoppe, Beleid en politiek, Muiderberg, 1989.Wouden, R. van der, De dynamiek van beleid, Amsterdam, 1990.